论议会权力

马 岭

（中国青年政治学院法律系，中国北京 100089）

论议会权力

马 岭1

（中国青年政治学院法律系，中国北京 100089）

议会权力的本质是民主的多数决，但以充分协商为前提。议会权力可以分为立法权和非立法权两类，其中议会立法权的地位高于议会非立法权；立法权是制定规范，非立法权在一定程度上是执行规范。议会立法如果规范的对象是议会，一般应“根据”宪法制定，规范的对象如果是其他国家机关（如监督法），则可能“根据”宪法制定，也可能“不抵触”宪法即可，规范的对象如果是全社会（如民法），则基本适用“不抵触”原则；议会非立法权力的行使既要根据宪法又要根据宪法性法律。对议会权力的监督主要有违宪审查、提名权、否决权、解散议会、全民公决、选民选举和罢免等形式。

议会权力；立法权；非立法权；法律效力；监督

一、议会权力的本质

与行政权主要是个人权力、司法权通常具有贵族性不同，议会的权力具有民主的特征，议会是由民选的议员所组成，代表人民行使权力，实行的是多数决，这是议会权力的本质。①

多数决追求的是多数人的决定，而不是正确的决定。多数人的决定可能是正确的，也可能是不正确的，议会应当尽量追求既正确同时又是多数人认可的决定，但当正确与否不能确定时，它注重的是多数人同意这一形式要件，它把“多数人同意”看得比“正确”更重要。其理由是，首先，如果把追求正确的决定而不是多数人的决定作为目标，很有可能会走向专制，因为在很多时候，少数人很可能是更正确的。正确与否需要经过实践检验，在没有经过实践检验之前，多数人正确还是少数人正确都是未知数，此时采用多数人的决定至少不比采用少数人的决定更差。其次，多数决照顾到了多数人的感受，获得了多数人的认可。民主制度就是在一个国家内尊重多数人，照顾多数人的情绪，以多数人的同意作为标准，哪怕多数人不那么正确，但他们感觉自己正确这一点本身就很重要。民主理论认为，正确不是绝对的，从历史的观点看，有时侯（当然仅仅是有时候）多数人认为正确在当时的历史条件下就是正确。民主强调“重在参与”，如果人民不参与，他们就将变得“消极被动”，即使有“善良而贤明的统治者”为人民作出了最正确的决定，人民也会因此在知识、道德、感情等方面变得“狭隘和不健全”，因此“在专制国家最多只有一个爱国者，就是专制君主自己。”②再次，不论多数人作决定还是少数人作决定，决定最终都要贯彻执行，而多数人的决定一般更有利于执行，因为多数人认为这是他们“自己”的决定，按照自己的决定去做还是别人的决定去做，对于人类的心理来说是很不同的。最后，多数决的范围并不是无限的，在各国家机关中它只适用于议会，而议会的权力是有限的。“相信事事都必定有一个多数看法”是一种“迷信”，在某些领域（如经济、军事、行政等），“必定有一个单一的观念，即使议会能按部就班地就某个方案达成一致，它最终也必然不能令任何人感到满意。一个各部分必须极其精心地相互适应的复杂整体，不能通过各种冲突看法的妥协而达成。”有些任务“不可避免地要授给专家。”[1]密尔也指出，“代议制政府的适当职能不是管理——这是它完全不适合的——而是监督和控制政府”，“一个团体能比任何个人做得好的是对问题的考虑。当听取和考虑许多相冲突的意见成为必要的或重要的事情时，一个进行审议的团体就是必不可少的。”③将多数决限制在议会内而不是适用于一切国家机关，既防止了多数决的滥用，又发挥了议会所长。

作为对多数决的补救措施，民主要求在多数决之前要进行充分的商讨和辩论，这为少数说服多数、少数转化为多数提供了可能性。洛克指出，“在未听到辩论并权衡各方面的理由以前就进行投票”，则不可能真正“确定国家和公共福利的需要”，“布置这样的御用议会，力图把公然附和自己意志的人们来代替人民的真正代表和社会的立法者，这肯定是可能遇到的最大的背信行为和最完全的阴谋危害政府的表示。”[2]多数决不仅仅是一种简单的表决，而是包括了表决之前的充分酝酿协商。议会“既是国民的诉苦委员会，又是他们表达意见的大会。它是这样一个舞台，在这舞台上不仅国民的一般意见，而且每一部分国民的意见，以及尽可能做到国民中每个杰出个人的意见，都能充分表达出来并要求讨论。……不是专对朋友和同党的人说，而是当着反对者的面经受相反争论的考验。……每个政党或每种意见都能检阅自己的力量，也都能矫正有关它的追随者的人数或力量的任何错觉。”[3]民主制度的设计要求精英们不应过于清高、孤芳自赏，而是促使其不遗余力地对群众进行说服工作，力求得到多数人的接受和赞成。民主强调的是协商，在协商中获胜靠的是说理，是智慧，是分析能力、逻辑推理能力的展现，而不是权力本身的压制、威吓，更不是暴力的屈从，对有些事情“一直讨论到‘众所公认’，这种‘公认’被视为是圣灵的指示”。[4]因此民主体制能够培养人民服从真理的习性，而专制统治只会令人民盲从、懦弱而几乎剥夺了他们的判断力和思考力。如果精英们竭尽全力也仍然不能说服多数，那么精英们应该服从多数人的决定（哪怕这个决定在精英们看来是明显错误的），等待多数人的觉悟（不是消极地等待，而是在等待的过程中不断地说服）。④这种觉悟可能要经过挫折、碰壁之后才能逐步获得，有时甚至是经过不断的重大挫折、反反复复碰得头破血流之后才能有所觉醒，因为多数人比起少数精英来说，在智慧上，判断力、洞察力上，往往逊色一些。⑤或许在有的人看来，这是代价太大的一种制度，所以我们的祖先总是强调应当将国家交由少数精英来统治，但历史也已经证明，如果允许少数人以强制力推行他们的哪怕是正确的主张，在某一个阶段、某一件事情的处理上可能很有成效，但从长远来看代价可能更大。因为少数人的强制统治必然走向专制，而专制必然导致腐败。所以，我们宁肯选择多数决的民主决策机制，哪怕它看上去慢一点，效率低一点，并且有可能出错。民主不是万无一失，但民主的确利大于弊。⑥

二、议会权力的分类

一般来说，立宪建国后，第一个建立的国家机关是议会，在议会制国家中，由议会再产生其他国家机关。与其他国家机关的权力相比，议会的权力通常具有基础性。在宪政体制中，议会权力是各国家权力中距离宪法最近的权力，其中议会的立法权又是议会权力中距离宪法更近的权力。

1.议会权力可以分为立法权和非立法权两类

依笔者之见，议会的权力可以分为两类，一是立法权，二是非立法权（即立法权以外的议会权力，如监督权、任免权、决定权等。）⑦这两类权力在性质上是不同的，立法权是“制定”规范的权力，非立法权是“执行”规范的权力。立法权与宪法有更密切的关系，它们都是在制定规范，所不同的是，宪法制定的规范具有宏观性，全局性，抽象性，法律制定的规范具有微观性，专属性，相对具体性，在法律体系上，宪法就像一个总则，各法律是它的分则。但制定规范本身通常是行动前的约法三章，而不是行动本身，议会非立法权的行使则是在行动，是在“实施”规范。宪法打制了一个民主框架，立法权在此基础上将这一框架打造得更加精致、细密、牢固，而非立法权是在“运转”这一框架，使它“动”起来，议会的任免权、决定权等都是在实行民主，它们标志着民主制度进入了操作阶段。操作阶段是很长、很复杂的，如还有行政权、司法权的实施都是民主制度的操作，但议会任免权、决定权的行使是操作阶段的启动，议会监督权是对行政、司法运做的监督。因此，其权力顺序应该是，议会先行使任免权，由此产生政府，政府行使行政权，议会再对政府行使行政权进行监督。在这个过程中，议会也在不时地就某些重大问题行使决定权，但就每一个决定权来看，一般是先由议会决定，然后由政府执行，再由议会加以监督。

2.议会立法权的地位高于议会非立法权

在法律地位上，议会的立法权高于议会的非立法权，我们通常说议会的立法权是高于所有权力的权力，⑧其中包括议会的立法权也是高于议会自己的其他权力的权力，因为立法权所创造的法律为议会其他权力的行使制定详细规则（宪法大多只为这些权力制定原则）。在英国这样的议会制国家，议会的立法权在国家权力中是至高无上的，由议会产生政府也说明议会的地位高于政府，但议会的监督权、罢免权并不一定是最高的，如政府有权解散议会以对抗议会的监督权（倒阁）。而在美国这样的总统制国家，即使议会的立法权也不是至高无上的，总统的立法否决权和司法的违宪审查权都是对立法权的制约，虽然这种制约是有条件的（如总统只有相对否决权，违宪审查权一般也不会经常行使），但它们毕竟对“立法权是高于所有权力的权力”进行了挑战，20世纪各国建立的宪法法院体制则基本上否定了立法权的至高无上性。⑨相形之下，我国宪法学界的“传统”观点不仅坚持立法权高于所有权力，而且坚持全国人民代表大会的所有权力都高于其它国家机关的权力，“任何国家机关都不能超越全国人民代表大会之上，也不能和它并列。”⑩这种树立绝对权威的思维与宪政体制是有距离的，不论是树一个人的绝对权威还是树一个集体的绝对权威，都不可能实现权力的真正制衡。因此对现行政治体制进行改革是中国现代化进程中的必然要求，当然这并不排斥改革的渐进性，如在条件成熟时可先尝试着对议会的某些非立法权进行权力制约，最后再对议会的立法权进行违宪审查。认识到同一个机关的不同权力有不同的等级，并分别予以不同形式的监督，应该是较为可行的。

我国宪法第 63条规定全国人民代表大会有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”，依照我国宪法对全国人民代表大会与其常务委员会的有关规定来看，这里的“决定”应该作广义的理解，即包括常委会的法律、决定、任免等所有权力的行使，而不是仅仅局限于常委会“决定权”的行使。对此《立法法》第88条第2款有明确规定，“全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律”。而全国人民代表大会行使撤销权时一般会以“决定”的方式出现，这说明全国人民代表大会不仅在立法权方面高于其常务委员会的立法权，而且其决定权也高于其常务委员会的立法权。虽然宪法第 63条强调的是全国人民代表大会在一切方面都高于其常务委员会，但全国人民代表大会可以用决定权制约其常务委员会的立法权，也给予我们某种启示。过去我们多强调议会中同一性质的权力之间的可比性，如全国人民代表大会的立法权高于其常务委员会的立法权，却忽略了议会中不同性质之间的权力可比性，如全国人民代表大会的决定权也高于其常务委员会的立法权。

3.议会的非立法权具有一定的执行性

议会在行使非立法权时所要遵循的法律是议会自己颁布的，在这个领域内，议会自己既是法律的制定者又是其主要的执行者，那么，这是否与分权原则相矛盾呢？笔者认为，分权原则最初的要求的确是议会立法，政府执法，法院司法，但这只是分权的早期模式。如洛克在论及议会权力时只谈到立法权，在他看来议会的唯一职责似乎就是立法，“当法律制定以后”，掌握立法权的人们“重新分散，自己也受他们所制定的法律的支配”，“人民设置一个立法机关，其目的在于使立法机关在一定的时间或在有需要时行使制定法律的权力”。[2]89-90、95随着社会的发展这种模式有了一定的变化，如立法权在许多国家已经在一定程度上被政府侵占，议会的功能已经不仅仅是、甚至主要不是立法而是更多地转向了监督。当议会的功能主要是监督政府时，依法监督正是分权制衡的要求。这使得用立法规范议会行使监督权成为必要，而能够为议会行使监督权而立法的只能是议会自己（它是国家唯一的立法机关），而不太可能是其它部门。在议会行使权力的领域，议会自己立法又自己执行的确是令人担忧的，洛克曾说，“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其余成员有不同的利益，违反了社会和政府的目的。”[2]89但洛克论述的“执行法律”是指政府的执法，而不是议会自己的执法，在他看来执法完全是政府的职能。但他忽略了实际上议会也有部分职权具有执法而不是立法的性质，如议会行使决定权、任免权、监督权就不是在立法，而在一定程度上是执法（执行宪法和有关议会法）。

当然，议会执行法律与政府执行法律有显著不同，议会执行的法律是议会自己制定的，而政府执行的法律是别人（议会）制定的；议会执行的法律主要是程序性的，而政府执行的法律既有程序性的，也有实体性的；政府执法的情况主要由议会监督，一定情况下司法也有权监督，而议会执法的情况主要由选民监督，一定情况下其它国家权力也可以监督。议会自己既立法又执法与皇帝既立法又执法显然也是不同的，皇帝立法是约束别人，对他自己则没有拘束力，他执法时可以随时随地立法，也可以随时随地地修法、废法，还可以完全不要法，他的立法、执法都具有任意性、独裁性，缺少有效的制度制约。而议会立法是有章可循的，在内容上不能违背宪法，在程序上要遵循立法法，而不是任性的随意而为；议会不仅在为别人立法，它自己也要执行自己所制定的法律，法律对议会自己也有约束力。法律应该代表国民的最高理性，议会并非时时刻刻都能保持最高理性，尤其是其中作为个体的议员，也时有冲动，因此议会在自己最理性的时候为自己在日常工作中制定行为准则和程序规范就成为必要。议会以法律的形式规范自己行使权力不仅有利于实现自己权力的规范性、合理性，而且节省成本，提高效率。

议会为自己立法时之所以不太可能以权谋私，是因为有宪法的约束，法律如果违宪将可能被撤销；还有选民的监督，如果议会以权谋私，选民将可能行使罢免权或至少下次让他们落选；在有的国家还有全民公决、总统的制约等手段，以及在所有民主国家都有的舆论压力等等。议会的任期是有限制的，一届议会关于议会相关权力的立法不仅是甚至主要不是为自己，也是为以后历届议会制定规范，即使某届议会自己在立法时以权谋私，下届议会在民意的压力下也可以进行修正。议会自己立法自己执法的内容虽然是重大的（这由宪法规定），但其范围是有限的，行使权力的方式也受到一定的制约，如全面行使任免权通常只有一次（本届议会和政府上任之初），以后多是零星的调整；而决定权被宪法限制在有限的领域内；监督权虽然比较经常地行使，其范围也较为宽泛，但监督权本身已经不是权力的重心，而是对权力重心的监督，权力的重心往往是被监督的权力（如行政权）。相形之下，政府执行法律的范围是极为广泛的，且是长期的，稳固的，政府是最主要的执法部门。政府作为行政机关的执法与议会作为立法机关的执法有明显不同，行政使执法的范围、频率、力度都得以极大的加强，如果再由它自己立法，则明显有违分权原则。

三、议会权力行使的根据

虽然所有国家机关的基本职权都是宪法赋予的，但各国家机关活动的直接依据却并不一定都是宪法，如行政机关和司法机关更多的是依法行政、依法审判（所依的“法”是法律而不是宪法）。那么，议会行使权力的直接根据就是宪法吗？显然也不完全是，如议会在行使任免权时，其根据主要是宪法，但还包括组织法；在行使监督权、决定权时其直接根据是宪法，但还有监督法以及有关议会议事程序法等；即使是行使立法权，在遵守宪法的前提下一般也还要遵守立法法。因此可以说，议会行使权力的实体根据主要是宪法，也有宪法性法律，而其程序依据则多是相关宪法性法律。

1.议会立法权行使的根据

议会通过行使立法权从而产生了众多法律，这些法律依其制定根据的不同大体可以分为四类：立法法、规范议会非立法权的法律、规范其它国家机关权力的法律、规范全社会的法律。

其一、制定立法法的根据。立法法是规范议会立法权的法律，它要求议会行使立法权时不仅要遵守宪法的原则，而且要依据法律的规则，不仅要符合宪法的实质内容，而且要遵守立法法的具体程序，以保证立法质量、避免立法中的任意性、随意性。立法法通常是直接根据宪法制定的，议会的立法权是宪法授予的，宪法不仅授权议会制定法律，而且还规定了立法权行使的某些具体内容，如立法权的范围。由于这些具体的宪法规则的规定，立法法的某些内容在制定时遵循的是较为严格的“根据原则”而不是相对宽松的“不抵触原则”。但宪法不可能为立法法的条文一一提供依据，因此，立法法中仍然有许多内容是具有原创性的，是议会根据立法的需要和规律以及借鉴了各国立法体制之后的产物，尤其是立法程序的相关条文，如我国《立法法》第二章第二节“全国人民代表大会立法程序”（共12条）和该章第三节“全国人民代表大会常务委员会立法程序”（共18条），其中有许多都是我国宪法中没有涉及的、较为具体的规范，在宪法中找不到相应的“原则性”条款，它们是立法者“创造”的。“根据”原则与“不抵触”原则的区别不是该法律的条文是否全部都根据宪法制定（那是不太可能的），而是其中是否有相当一部分条文必须根据宪法制定，这些条文的制定除了要遵循宪法原则外，是否还要遵循宪法的有关规则。

立法法应是法律体系中最具初始性的法律，是比较标准的“依宪立法”。从理论上说，立法法应是立宪建国之后议会制定的第一部法律，有了这部法律之后，议会才可以开始有章可循地行使其立法权；而议会制定出一系列有关议会权力的宪法性法律之后，议会据此才能“依法行使”任免权、监督权、决定权等；有了议会这些权力的依法行使之后，其他国家机关才能建立并运转，才能依法行政、依法审判。但在实践中往往并没有出现这样理想的状态，如组织法很可能比立法法出台得更早，此时组织法等法律的制定程序有可能表现为一些宪法惯例。但由于宪法惯例通常只具有软效力，因此，尽快制定立法法显然是十分必要的。

其二、制定其他议会法的根据。规范议会任免权、监督权、决定权的法律（如组织法、监督法和各种议事规则等）通常也是“根据”宪法制定的，因为宪法中不仅有关于这些权力的原则性规定，而且有相对具体的宪法规则的规定，如日本宪法第 60条规定了预算应先向众议院提出，两院对预算有争议时的处理办法；德国基本法第 44条规定了议会设立调查委员会的条件（1/4议员的要求）以及该委员会的工作方式和手段等；法国宪法第49条第2款规定了国民议会通过不信任案的具体程序。这些宪法中的规则性规定是议会制定有关方面的法律时必须遵循的规范，议会在涉及这些方面的立法规范时灵活机动的权限相对较小甚至没有。议会在制定有关议会非立法权力的法律时，除了要“依宪立法”外，还要“依法立法”（依立法法），“依宪立法”是对这些法律内容的要求，“依法立法”是对这些法律制定程序的要求。

规范议会权力的法律都是宪法性法律，它们是根据宪法制定的，但这不等于所有的宪法性法律都是“根据”宪法制定的，当宪法性法律制定的依据是宪法原则而不是宪法规则或所依据的宪法规则并不那么具体时，它们就仍然可能遵循的是“不抵触”原则，而不是“根据”原则，如部分人权法以及国籍法等。

其三、制定规范其它国家机关法律的根据。如规范国家行政机关、司法机关权力的行政法、诉讼法等，它们程度不同地遵循的是“不抵触”原则而不完全是“根据”原则。一般来说，关于这些机关的组织法基本上是“根据”宪法制定的，而规范其权力具体运行的法律大多只要求与宪法“不抵触”即可，如行政法的数量之庞大，涉及面之广，都是宪法不可能详细规范，而只能作出某些非常笼统的原则性规定的。

其四，制定规范全社会行为的法律（如民法、经济法等）的根据。这些法律在制定时，其内容需要充分考虑历史文化传统以及社会时代的变迁等因素，因此基本上实行的是与宪法“不抵触”原则；在立法程序上，它们则要依据立法法制定，要依法（立法法）立法。

在上述四类法律中，第一、二类都是规范议会权力的法律，宪法中都有相关较为具体的规定，因此它们都应该是“根据”宪法制定的；第三类法律中有的是“根据”宪法制定，有的是“不抵触”宪法即可；第四类法律制定时基本上实行的是“不抵触”原则。除第一类法律即立法法外，其它三类法律的制定，不论是“根据”宪法原则还是只要求其“不抵触”宪法，都还要遵循立法法的相关规定。

立法法毕竟只有一部，规范议会非立法权的法律也是非常有限的，而其余的法律则是大量的，它们在数量上构成法律体系中的绝大多数，在作用上体现的是法律最基本、最普遍的功能，“法律不是为了法律自身而被制定的，而是通过法律的执行成为社会的约束，使国家的各部分各得其所、各尽其应尽的职能。”[2]132

2.议会非立法权行使的根据

议会的任免权、监督权、决定权等非立法性权力的行使，一般来说既要根据宪法，又要根据相关的宪法性法律，如监督法、议会法、议事程序法等，使议会的监督行为、任免行为、决定行为不仅在宪法的原则控制下，而且在法律的具体规范内有序进行。如议会有监督权，但议会不能随意监督，不能只在宪法的原则规范下没有具体程序地随意行使监督权，那样既可能导致议会的监督权被搁置或架空，也可能给政府的工作造成过多的干扰和混乱。议会不能“事无巨细对负责行政管理的人发号施令。即使是好心好意的，干涉几乎总是有害的。”因为“每一个公共行政部门都是一种技术性业务”。[3]72议会行使监督权时，其监督对象是由宪法规范的，监督程序主要是由监督法等法律规范的。

四、议会权力的法律效力

议会的所有权力无疑都具有法律效力，其中立法权的法律效力最为突出，所谓“有法必依”、“执法必严”、“违法必究”，其中的“法”主要是指议会所立的法律。但在强调议会立法权的法律效力的同时，我们不应忽略议会非立法权的法律效力以及议会立法权的法律效力与议会非立法权的法律效力之间的区别。议会的非立法权也是有法律效力的，但它们与议会立法权的法律效力有所不同，议会行使立法权而产生的法律具有的是规范性法律效力，而议会行使非立法权而产生的效力是非规范性的法律效力。如议会对其它国家机关领导人的“任免”无疑是有法律效力的，但它只是对特定人的法律效力；1988年我国全国人民代表大会关于海南建省的“决定”、1981年全国人民代表大会通过的《关于推迟审议宪法修改草案的决议》，都是有法律效力的，但同样不是规范性的法律效力，它们不是法律，但有法律效力。洛克强调立法机关或最高权威不能“以临时性的专断命令进行统治”，的确，“临时性”的权力不是议会立法权的特征，但却可能是议会“非立法权”（如决定权）的特征。还有的议会决定权其性质甚至可能属于国家权利（而非国家权力）或国家私权力，如我国宪法第62条、第67条规定的最高权力机关的职权中，有议会行使的国家权力（多），也有其行使的国家权利或国家私权力（少），其中第 62条第（十四）项规定全国人民代表大会有权“决定战争和和平的问题”，就具有一定的国家私权力性质，具有对外性（针对他国）；第67条第（十八）项规定全国人大常委会“在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布”，这种战争状态的宣布有对外的意义（向敌国或全世界宣布），属于国家权利或私权力的使用，也有对内的意义（向本国人民宣布），属于国家权力的使用。

一般来说，议会立法权所产生的法律效力高于其非立法权产生的法律效力，即议会法律的效力一般高于议会决定、任免、监督的效力，议会在行使决定权、任免权、监督权时要遵守相关法律，其决定的内容、监督的方式、任免的程序等不得与相关法律抵触。如议会作出决定时，一方面要遵守有关法律中关于议会表决的程序性规定，另一方面议会的决定在内容上也不能违背相关法律的内容，但议会用决定的形式修改或废除一部法律时除外。

五、对议会权力的监督和制约

凡权力都可能被滥用，因此都需要监督和制约，议会的权力也不例外。但由于各种权力的性质不同，强度不同，因此对不同的权力其监督和制约的力度和方式也有所不同。如行政权是最需要监督和制约的，对行政权监督的频率是最高的，监督的力度是最强的。相形之下，对议会权力的监督是较弱的，频率是相对较低的。对议会权力监督的途径主要有：

1.违宪审查

违宪审查权是监督议会权力的权力，是最重要的制约议会的手段之一。但违宪审查权主要针对的是议会的立法权，是对议会立法权的监督和制约，而不是对议会所有权力的监督和制约，如对议会任免权的行使，就很难进行违宪审查；对议会决定权的行使，一般只在建立了宪法法院的国家，才有可能（不是必然）对其中的某些（而不是全部）决定进行违宪审查。如根据《德国联邦宪法法院法》第13条第3项的规定，宪法法院有权审理议员不服联邦议院审查议员资格的决议而提起的宪法诉愿。在此，宪法法院监督的是议会的“决定”，审查的是议会的决议（议会审查议员资格后作出的决议）而不是立法。

2.提名权

主要是对议会任免权的制约，如美国总统“掌握着五千多项任命，包括几百个联邦法官和军事、外交部门的高级职务。”[5]虽然对这些任命总统只是提名，最终大多还要经过参议院的同意，但这些提名往往具有实质性的意义，从而在很大程度上“拿走”了、事实上也就制约了议会的任免权。同样，我国宪法中关于国家主席“提名”国务院总理的规定，使全国人大只能“决定”产生总理，从而与国家主席、人大委员长由全国人大“选举”产生有了很大的区别。

3.对议会行使否决权

这主要是针对议会的立法权，如美国总统对国会立法有相对否决权和口袋否决权，德国宪法法院对法律合宪性的审查等，这种否决一般不会针对议会的决定权和任免权。

4.解散议会

这主要是对议会监督权的制约，一般只存在于议会制国家，如法国宪法第 12条规定总统在同总理和议会两院议长磋商后可以宣布解散国民议会；日本宪法第 69条规定内阁在众议院通过不信任案或信任案遭到否决时，可在10日内解散众议院；在英国，“如果议会拒绝通过政府有关重要政策的议案、财政案，或通过了对议会的‘不信任案’，则内阁就应集体辞职；如果内阁拒绝辞职，则应提请英王下令解散议会下院，接着进行提前大选。”[6]

5.全民公决

这主要针对的是议会的立法权、决定权，如法国 2005年四千万登记选民就缩短总统任期举行全民公决投票，对议会有关修改总统任期的法律草案进行了表决。

6.选民的选举和罢免

可以针对议会的所有权力，这是选举、罢免权与全民公决的不同之处，全民公决一般只针对特定事情（此时人民代替议会行使决定权）或个别法律（此时人民代替议会行使立法权），或宪法内容（此时人民进入修宪程序），它重点是针对“事”；而选举权和罢免权主要是针对“人”，定期选举权是公民对议员行使所有权力进行的总体评估，罢免权通常是对议员们某一权力的行使表示强烈不满时采取的措施。但它们都不是选民直接代替议员行使权力，因此全民公决是直接民主，而选民的选举和罢免仍然是间接民主。

在这些对议会监督的各种途径中，有的是法律途径（如违宪审查），有时是政治途径（如选举、罢免、公决）。在没有建立宪法法院的国家，对议会的监督和制约主要来自政治渠道，如美国分权体制下总统对议会的制约，瑞士的全民公决等。在建立了宪法法院的国家，对议会的监督和制约较多地通过违宪审查的方式进行，审查的对象主要是议会的立法权，也包括议会的监督权、决定权，但一般不涉及议会任免权，可以说在议会所有权力中，任免权是受监督最少的，其任免一般具有最终性，对任免权的制约多是在议会任免前（如提名）。在这些监督方式中，选民的选举权是最基本的，是所有民主国家都应当具备的制度，选民选举本身构成民主的基本特征，无此代议制便无从谈起。而有的制度只在部分国家中实行，如全民公决、解散议会等。总的来看，现代民主体制对议会的监督已经不局限于选民对议员的选举和罢免，不满足于这种基本上是权利对权力的监督，而是普遍加强了权力对权力的监督，如违宪审查制在许多国家的建立。

注释：

① 在洛克看来，议会还有一种统一国家的功能，“一个国家的成员是通过立法机关才联合并团结成为一个协调的有机体的。立法机关是给予国家以形态、生命和统一的灵魂；分散的成员因此才彼此发生相互的影响、同情和联系。所以，当立法机关被破坏或解散的时候，随之而来的是解体和消亡。因为，社会的要素和结合在于有一个统一的意志，立法机关一旦为多数人所建立时它就使这个意志得到表达，而且还可以说是这个意志的保管者。”参见[英]洛克著：《政府论》（下篇），叶启芳、翟菊农译，商务印书馆1981年版，第129页。

② 密尔说，好政府的“主要成分，即人民本身的改进。自由制度的好处之一，就是在这制度下统治者不能放过人民的意愿不管，为他们改善事务而不改善他们。”“不负责任的统治者们需要的是被统治者的默从而不是除了他们所能强迫去做的以外的任何活动。服从命令是一切政府对完全不参加政府的人们当作自然法则谆谆教诲的。”“被排除在政体之外，不得不从门外向自己命运的主宰者恳求，而不是到里面去进行商谈，对个人来说是很令人沮丧的，对一个阶级来说是尤其会感到沮丧的。自由对性格的最大鼓舞效果，只有当受到影响的人成为，或者指望着成为和别人一样享有充分权利的公民时才能得到。”“古雅典的陪审员和公民会议的实践将普通雅典公民的智力水平提高到远远超过古代或现代任何其他群众曾有过的”水平。而人民完全不能参与的政治制度无异于把社会中的大多数人变成“一群无害地并排在一起啃着青草的羊罢了。”参见[英]J.S.密尔著：《代议制政府》，汪揎译，商务印书馆1984年版，第38—42、52—55 页。

③ 密尔说，“把政府的行为公开出来，迫使其对认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解；谴责那些该受责备的行为，并且，如果组成政府的人员滥用职权，或者履行责任的方式同国民的明显舆论相冲突，就将他们撤职，并明白地或事实上任命其后继人。”参见[英]J.S.密尔著：《代议制政府》，汪揎译，商务印书馆1984年版，第80、71页。“有许多事情是议会所不能做的。它既不能使自己成为行政机关，也不能处理由国王管辖的事务。它不能剥夺任何人的财产，就像在圈地的过程中那样，在未经审问的情况下，即便是最卑微的村民的财产，它也不能剥夺。”参见[英]哈耶克著：《法律、立法与自由》（第一卷），邓正来等译，中国大百科全书出版社2000年版，第225页。

④ 如 2005年丹麦全民公决拒绝了本国货币加入欧元，丹麦政府对公决结果感到沮丧。拉斯穆森首相在议会会议上承认了失败，他说：“我无法隐瞒事实，我只能说，我对公决结果感到非常的失望。”拉斯穆森说这番话时，几近哭泣，他担心，丹麦将来会有被欧洲清除出局的危险（参见 2005年9月29日人民网）。我们现在还很难说在这一问题上是精英们更有远见还是百姓的选择更正确，但在民主国家精英必须尊重人民的选择则是显而易见的，即使精英正确，他们在人民不接受其主张时也必须等待人民的逐步“觉悟”。同时，精英也不是天才，他们可能只是比大众觉悟、觉醒得早一些或早很多，但并不是天生就先知先觉。

⑤ 笔者认为，精英与大众的区别主要在思维和智慧方面，而不在品行方面。品行的优劣在社会的各阶层都存在，每个阶层都有高尚和卑鄙的人，而且很难说哪个阶层的哪部分人更多。但一般来说精英在思维和智慧方面大多较民众更突出一些，或者说民众中较为聪慧的人大多通过各种方式进入了精英的行列。这是为什么即使在民主体制下也很难避免精英治国的原因，但精英在品行方面没有优越性（如同样受利益的驱使），使得制约精英成为必要。

⑥ 托克维尔认为，一个民族通常可分为三个阶级，一是富人阶级，二是中产阶级，三是穷人阶级。“假如国家的法律都由第一个阶级制定，这时，他们大概很少考虑节省国库开支，因为对大额财产的课税只不过是动了一根毫毛，对它无关紧要。”“在穷人独揽立法大权的国家，不能指望公共开支会有显著节省，这项开支经常是很大的，这是因为立法抽税的人可能不纳税，或者因为他们不让赋税的负担落到自己头上。”“假如国家的法律全是由中产阶级制定的，这时，它准考虑不要挥霍国家的税收，因为最大的灾难莫如对小额财产课收高额税金。”他认为，第三阶级的政府是民主政府，中间阶级的政府是自由政府。参见[法]托克维尔著：《论美国的民主》（上），董果良译，商务印书馆1988年版，第238—239页。

⑦ 维尔指出，“‘立法机关’在权力分立理论中是同‘立法权’相联系的，但它的代议性质又保证它事实上将同其它一些任务相联系，诸如财政控制、监督行政、纠正冤错，以及审议一些具有普遍意义的问题，即使这些问题不涉及立法，但看来它们也与这个具有特殊代议结构的机构而不是与其它机构相关。‘国会’这个比较陈旧的术语要比‘立法机关’这个比较现代的术语更好地表述了这一机构的性质。”参见[英]M·J·C维尔著：《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知·三联书店1997年版，第324页。

⑧ 如洛克强调，“只能有一个最高权力、即立法权，其余一切权力都是而且必须处于从属地位”。“立法权是最高的权力，因为谁能够为对另一个人定订法律就必须是在他之上。”立法权“必须是最高的权力，社会的任何成员或社会的任何部分所有的其他一切权力，都是从它获得和隶属于它的。”参见[英]洛克著：《政府论》（下篇），叶启芳、翟菊农译，商务印书馆1981年版，第91、92页。

⑨ 所以立法权“先”于其它国家权力比立法权“高”于其它国家权力的表述更准确。有关论述可参见[英]M·J·C维尔著：《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知·三联书店1997年版，第58页。但这些对立法权的制约都来自议会外，在议会内，立法权仍然是高于非立法权的。

⑩ 这是我国许多宪法教材的共同表述。

[1] [英]弗雷德里希·奥古斯特·哈耶克.通往奴役之路[M].冯兴元,等,译.北京:中国社会科学出版社,1997:66.

[2] [英]洛克.政府论(下篇) [M].叶启芳,翟菊农,译.北京:商务印书馆,1981:134.

[3] [英]J.S.密尔.代议制政府[M].汪揎,译.北京:商务印书馆,1984:80—81.

[4] [英]罗素.权力论[M].靳建国,译.北京:东方出版社,1988:14.

[5] [美]詹姆斯·M·伯恩斯,等.美国式民主[M].谭君久,等,译.北京:中国社会科学出版社,1993:527.

[6] 田穗生,等.中外代议制度比较[M].北京:商务印书馆,2000:155.

（责任编辑：陈 嘉）

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1674-8557（2010）02-0031-11

2009-03-11

马岭（1960－），女，河北威县人，中国青年政治学院法律系教授。