淮安市饮用水源地保护对策探讨

闵毅松 周 振 范鹏程

(江苏省淮安市环境监察局江苏淮安 223001)

淮安市饮用水源地保护对策探讨

闵毅松 周 振 范鹏程

(江苏省淮安市环境监察局江苏淮安 223001)

近年来,全国饮用水源污染事件频发,针对淮安市饮用水源地同样存在的安全隐患,本文分析了淮安市在饮用水源保护意识、体制和监管方面的诸多问题,提出了政府主导与公众参与、河长制与部门协同、高效监管与严厉惩处等饮用水源地保护对策。

饮用水源地;污染事件;洪泽湖;监管

2009年以来,我国相继发生了山东临沂砷污染,湖南浏阳镉污染和内蒙古赤峰自来水污染等多起重大环境污染事件,造成恶劣的社会影响。2009年 2月 19日江苏盐城市发生饮用水源污染事件,全市自来水断水三天,如此密集地发生水污染事件不仅造成巨大的经济损失和不良社会影响,而且危害人民群众生存与健康,影响区域经济发展和社会稳定。因此,提高饮用水质量,保证饮用水安全,已经成为全社会关注的问题[1]。

淮安市高度重视饮用水源保护,工作成效卓越,但是随着社会经济的发展,城市化水平提高和城市快速扩张[2],饮用水源地仍一定程度上的存在安全隐患,在饮用水源保护意识、管理机制体制和监管措施上还有诸多不足和问题亟待解决。

1 淮安市饮用水源地现状

1.1 饮用水源和城市供水类型单一

淮安市城市集中供水来自我国第四大淡水湖——洪泽湖。决定洪泽湖水资源和水质基本状况的是占流入总量70%以上的淮河水。洪泽湖东岸承担控制、调节、排泄等作用。洪泽湖水资源的主要建筑物有：三河闸、二河闸、二河新闸、高良涧进水闸、高良涧水电站、洪金洞、周桥闸等,分别由江苏省水利厅直属的三河闸管理处、灌溉总渠管理处、淮沭新河管理处和沿湖市、县 (区)各级水利主管部门管理,淮河入江水道为淮河、洪泽湖的主要泄洪道,湖水 60%～70%由三河闸下泄,经入江水道流入长江。而由二河闸经二河承泄约 20%的湖水,为下游连云港、盐城和宿迁提供灌溉用水,也是淮安五区两县城市集中供水的惟一饮用水源。

1.2 饮用水资源受客观条件制约

据统计,新中国成立 60年中,由于洪泽湖蓄水能力不足,及江淮地区降雨时空分布不均,洪泽湖区共发生程度和范围不等的水灾 19次 (年),旱灾 17次。重特大淮河 (洪泽湖)污染 5次,分别是1994年、2000年、2001年、2002年、2004年。近年洪泽湖水体呈明显轻度富营养化,其东北岸时常在春夏两季出现藻类集聚。二河一方面作为洪泽湖泄洪和承泄湖水的通道,在洪泽湖年换水率一般达 10次以上的情况下,洪泽湖水情直接决定了淮安饮用水资源和水质;另一方面作为南水北调东线的输水通道,一旦出现旱涝灾害或突发性河流水污染事件等情况,也将直接影响与威胁淮安市饮用水源供水安全。

2 饮用水源地管理中存在的主要问题

2.1 认识不足,意识不强

饮用水源污染事件的发生看似偶然,其实背后有其必然性。因为各级政府通常把 GDP增长作为衡量一个地方或一个部门政绩的主要标准,在这样的发展观和政绩观左右下,各地普遍存在违法企业得以生存,经济发展以牺牲环境为代价、违法行为得到庇护的情况。

2.2 监管不硬,惩罚不力

近年淮安市部分地区城乡水环境质量下降,水污染问题投诉多,群众的幸福感减少,对饮水安全疑虑多。究其原因：一是对水源地重点排污企业和存在排污隐患企业监管不到位,环保、水利等法律宣传教育力度不足,水源地保护的重要环节防控机制不实,由于主要管理部门缺位和多头管理,造成管理混乱和管理手段不硬等问题,导致水污染事故发生几率增加。二是对违法排污企业的执法不严,对违法行为打击不够,惩治不力是造成恶性水污染事件频发的根本原因。

2.3 体制不顺,定位不准

二河是淮安市区及下游区县的饮用水源地,也是苏北地区重要的水利枢纽,南接洪泽湖,北连京杭大运河,具有汛期泄洪,调节洪泽湖水位功能,承担沿岸部分区域排涝功能,同时还是国家南水北调东线工程的清水通道。在管理体制上,目前相关部门缺乏联系,各地之间缺乏沟通,信息不畅,同时还存在重复巡查、重复监测、各干各事的现象,不但行政成本高,而且监管效率低,难以达到预期的监管目的和效果。饮用水源地二河水质保护工作定位仅限于事后发现和处置突发事件,未能建立高效的预防预警和合理的监管监控机制,更没有综合考虑水资源利用、水质保护、生态环境改善三大因素。

2.4 投入不足,措施不实

由于在饮用水源地保护方面没有专项资金投入,没有社会筹资渠道,缺少饮用水源地保护方面的设施和工程建设,缺少与饮用水源地相关的环境综合整治和监测监控等方面的投入,饮用水源地保护队伍,同新形势、新任务下的要求还不相适应。饮用水源保护工作创新能力亟待提高。

3 淮安市饮用水源地保护对策

淮安市从 2006年开展饮用水源保护专项行动以来,虽然已对市区饮用水源地二河实行禁航和清除围箱养殖等保护工作,但由于客观上二河常年流量大、过水快,上下游水陆交通航运快速发展,还要承担沿岸部分区域排涝功能,主观上还存在堤内外仍有企业、码头等环境污染隐患整治不彻底,监管不全面,因此淮安市各级政府应当以对人民高度负责的态度,把饮用水源地科学保护当作一项政治使命和民生工程首要任务抓实抓好。

3.1 发挥政府主导作用,拓宽公众参与途径

保护饮用水源是政府的重要职责,各级政府负有不可推卸的责任,饮用水源保护工作必须发挥政府主导作用,建立饮用水源保护组织领导体系和管理机构,理顺上下游责任,实现跨地区、跨部门协调与配合。通过依法落实饮用水源保护区管理制度,明确相关职能部门责任和考核严格,促使各地各部门认真履行职责和任务,切实做到保护措施落实,监管到位。进一步专题研究行之有效的水环境保护方案和分工协作制度,形成一套明确、可行、高效的饮用水源保护工作机制和制度,有效地控制入湖入河污染和河道整治力度,更要整合水利、环保、建设、海事、卫生等相关部门资源和力量,有的放矢地开展监管和巡查工作,对整个饮用水源地进行全方位监管,使各项管理和整治任务落实到实处。

搭建公众参与决策、监督和举报、投诉平台,拓宽公众参与饮用水源保护和决策的途径,调动公众参与监管的积极性,弥补行政监管力量不足的难题。要把水污染治理和饮用水源保护与群众的生产生活结合,让群众在治理和保护中得到实在的利益;要对单位、团体和个人提出的意见和建议予以高度重视,及时研究和反馈;要按照工作实效及提供的信息数量,鼓励群众举报污染环境特别是污染饮用水源的行为,对饮用水源保护做出贡献的给予一定奖励;要营造有利于全民参与饮用水源保护和决策的良好社会氛围,充分发挥他们在宣传和保护饮用水源的作用。

3.2 完善管理机制体制,不断创新保护理念。

二河是淮安市区和下游县区、及外市县饮用水源头,具有极其重要的战略地位,各地、各有关部门必须义不容辞地肩负起保护“母亲河”和“母亲湖”的责任。如果继续放任自流、掉以轻心或麻痹松懈,只是等到出了污染事件后才能行动,群众必然怀疑政府执行力、公信力,政府在群众中的威信也必然会快速下降。因此,政府要坚持正确的方向和目标,要饮用水源地保护规划先行,以保证保护工作的系统性和在更长时期内的延续性。在饮用水源保护工作理念和思路上,着力实现“三个转变四个一定”。三个转变：一是保护区域从二河、古黄河饮用水源河流向上游洪泽湖、苏北灌溉总渠、大运河等广泛流域保护转变;二是保护重点从注重饮用水源地本身保护向科学调水、截污防控、入湖河道综合整治、农业面源污染、生态修复等方面转变;三是保护方式从注重当前向完善长效保护和管理机制体制转变。“四个一定”是：一定要做到防控机制不断创新;一定要使突发环境事件应急处置适应新形势下的实践要求;一定要充分发挥污染治理的前瞻性和综合性的指导作用;一定要切实解决地方、部门监管和保障能力滞后的问题。

当前淮安市正在城乡全面推行“河长制”新举措,通过划定相关河道河段及周边区域,由所在地县区、乡镇主要领导任区域范围内河段的河(段)长,明确行使监督、巡查、整改和举报责任,不但使全市水环境管理力量得到极大地加强,而且也使饮用水源地管理体制机制进一步丰富,使河道沿的环境状况得到较大提升。但是必须在以后的实践中不断总结经验,首先建立全市区域环境污染和突发环境事件防控机制,一方面在管理手段上实行分级管理,分段监控,定期考核的新体制;另一方面在管理方式上形成管理全范围,保洁全覆盖,监控全天候的长效监管机制,并使之成为改善全市水环境质量的重要抓手。其次按照《饮用水源保护区污染防治管理条例》、江苏省饮用水源保护有关规定[4,5],在夯实饮用水源保护管理机制体制的基础上,建立全市饮用水源污染和突发事件信息共享和合作处置机制,切实推进并实行相邻县区或上下游定期通报情况和会商工作制度,搭建信息交流和工作协调平台,实现饮用水源地防污控污资源共享。第三要探索和建立全市区域对接联防和应急预警联动机制,逐步完善巡查、监测、督查、考核等管理体系,大力实施遏制水污染、保护水生态、改善水环境的措施,立足于防患于未然,更有效地防范突发性污染事件。

3.3 探索高效监管途径,科学合理保护水源

饮用水源保护是经济可持续发展的基础工程,事关构建富裕文明、安定和谐社会。当前淮安市必须坚持突出重点与标本兼治的原则,把二河、古黄河及三河区域水环境综合保护作为一项重要工作,放在高于经济发展的战略位置上谋划,以前所未有的工作力度,加强环境监管和综合整治。

首先要组织编制饮用水源地保护规划,积极开展饮用水源地水资源特征、水环境质量、水情时空变化特点等方面研究,因地制宜地加强污染防治工作;要通过大量水质断面监测,做好饮用水源水质动态和发展趋势分析,努力掌握各类可能引发的污染事件规律,切实做到有针对性地全防全控,不断提高饮用水源保护工作效能。

其次淮安市河网密布且相互交叉,饮用水源地范围广,各种情况复杂,对于饮用水源地保护这项长期而艰巨的任务,必须认真分析梳理,排查污染隐患,在污染源风险和危害程度评估的基础上,整治高风险污染源,有的放矢加强重点区域、重点污染企业、乃至饮用水源地重点时段和点位防控。如在汛期、调水期、排捞期,因自然因素、或其他特殊情况易造成饮用水源污染,就应该“一河一策”和“一事一议”,下更大的决心,花更大的精力,付出更大的努力,加强对阶段性各类污染源监管,以及更加特别地做好防洪抗旱和“南水北调”水利调度过程中水污染防范工作。

第三加强备用水源地、区域供水工程、应急处置能力等方面能力建设;增加视频监控和水质自动监测等科技手段,充分发挥实时监视预警和监测数据指导监控作用,提高水质监测和应急处理水平。开展污染源和污染隐患综合整治,从源头预防饮用水源污染和生态破坏。在监管措施上应尽快共商保护对策,尽快研究制定一套行之有效的监管方式,采取切实可行的管理手段,科学提高防控的针对性和时效性,使饮用水源保护各项工作规范有序,高效运转,有力保障饮用水源安全。

3.4 加大违法惩罚力度,推进生态文明建设

饮用水源安全事关群众切身利益和社会稳定,以牺牲环境、浪费资源换取经济发展得不偿失,一些环境风险极大的重污染企业,一旦发生污染事件,将给生态环境、生命财产造成重大损失,政府要花费极大的人力、物力、财力去消除解决。去年淮安市饮用水源地附近因宿淮盐高速公路上槽运车倾倒含砷废液造成环境污染,直接处置费用近八百万元;今年盐城为解决饮用水污染问题花费几千万。我们应该从这几起污染事件中汲取血的教训,进一步加大执法力度,切实解决饮用水源保护中有法不依,执法不严,违法不究和行政“不作为”、“乱作为”的问题。

当前,饮用水源保护执法工作特别需要借鉴成功的司法经验。譬如山东临沂砷污染案件,法院以犯有投放危险物质罪分别判处三名责任人有期徒刑 11年、6年、5年,同时支持检察机关提起的刑事附带民事诉讼,判决 3被告共同赔偿国家 3 714万元的经济损失。这起行政、刑事和民事经济责任并处案例,充分彰显了对严重污染环境事件绝不容忍、决不心慈手软的态度。污染环境无异于投毒,不对投毒者惩罚,不让投毒者付出应有的代价,就不可能有效遏制越来越猖獗的低成本环境违法行为。淮安市也应该充分利用公安、检察、纪检等部门职能优势和协同机制,充分利用行政处罚、经济惩罚、法律制裁等多种威慑作用和打击手段,在涉及到饮用水源保护这一重大民生问题上,相关部门密切合作、齐心协力、联合执法,依法严肃地查处饮用水源保护区内违法排污行为,依法严厉地打击饮用水源保护区内一切危害饮用水源水质安全的违法行为,发挥新闻舆论作用,公开曝光惩罚结果,让严重损害群众和社会利益的违法者身败名裂,倾家荡产。

饮用水源安全问题严重威胁群众健康、经济发展和社会稳定,各级政府首先必须转变思想观念,转变发展方式,调整产业结构,把构建生态环境安全体系,构筑稳固的生态屏障作为重要任务。其次要以科学发展观为统领,坚持经济发展和生态环境保护并重的原则,把饮用水源和建设生态文明作为一项战略任务,积极实施可持续发展战略,在保护中求发展,在发展中重保护。第三要大力推进生态文明建设,从源头上规范和控制饮用水源地区域发展方向,探索实施生态补偿机制,要发挥水源保护地独特区域生态优势,以政府引导、财政支持、社会投资、市场运作,立足水资源特色和资源优势,支持建设无公害、绿色农产品基地和特色水产产业,引导饮用水源地向生态休闲区、风景旅游区、新型生态产业发展区的方向发展。

4 结束语

保护好饮用水源不仅是一项历史使命和重大任务,也是执政为民、落实科学发展观的具体体现。当前,面对广大人民群众的热切期盼,面对人们对健康、生存和饮用水质量提出的更高要求,各级政府应该摈弃 GDP至上的观念,以对历史、对人民和对子孙后代高度负责的态度,针对淮安市饮用水源地水情水质的基本特点,从确保饮用水源长远安全的实际需要出发,转变经济发展方式,优化产业结构,切实解决饮用水源地生态和水环境安全监管方面存在的问题,建立有效的保障饮用水源地水质安全的长效管理制度,采取强有力的措施,加强饮用水源地各类污染综合防治力度,科学高效地防范饮用水源污染事件发生,确保让群众喝上干净水。

1王丽红,王开章等.饮用水水源地安全得内涵、现状及对策[J].山东农业科学.2007,(5)：94～100.

2徐玉宏,阜阳市水资源现状与保护对策[J].环境与可持续发展,2008,(3),12～14.

3周丽旋,城市集中式地表水源地管理体制分析 [J].环境与可持续发展,2009,(4),20～22.

4饮用水水源保护区污染防治管理条例[Z],国家环保总局、卫生部、建设部、水利部、地矿部,1989-07-10实施.

5江苏省饮用水源水质保护条例[Z],江苏省人大常委会,2007-07-01实施.

X22

A

1673-288X(2010)05-0059-05

闵毅松 (1962—),男,江苏淮安人,毕业于南京药学院,本科,高级工程师,长期从事环境监察工作。