中国强化环境履约资金机制的未来途径

陈迪宇 俞 海

(环境保护部环境与经济政策研究中心北京 100029)

中国强化环境履约资金机制的未来途径

陈迪宇 俞 海

(环境保护部环境与经济政策研究中心北京 100029)

资金机制完善与否是多边环境公约目标能否实现以及国内环境履约工作能否顺利进行的关键。当前,中国环境履约的形势发生了重要变化,面临着新的难题。本文基于我国环境履约现状,提出了强化我国多边环境公约履约资金机制的未来途径。

多边环境公约;资金机制;未来途径

资金机制不足一直是制约多边环境公约履约的重要因素。国内多边环境公约履约保障工作也一直受到内外资金机制不完善的影响。目前,中国环境履约形势较为严峻,履约的资金保障面临着自身需求量持续增大、外来援助逐渐减少、要求中国增加对外捐资等内外多重压力。中国如何确保环境履约所需资金的落实,完善自身的履约资金机制,促进履约目标的实现是值得我们研究和思考的重要问题。总的来看,中国国际环境公约履约的资金保障方面有三个待解决的难题和显著的需求：一是中国开展国际环境公约履约工作的资金需求与供给之间存在巨大差距,可获得的资金数额远远小于各公约履约的基本资金要求,中国迫切需要扩大环境公约履约的资金来源;二是中国的环境公约履约资金管理体制已不适应当下环境履约形势,其机构设置、运行规则、运作方式等多方面亟待改革;三是国内履约的资金机制欠缺科学、高效的资金执行和评估模式,应提高资金利用质量以增强资金获取的可持续性。针对这三方面的难题和需求,本文就未来强化我国多边环境公约履约资金机制提出了几条可选途径。

1 建立双轨并行的环境履约融资机制

在目前国际社会对我国环保资金援助日趋减少的形势下,我们既应始终坚持环境保护具有跨国界性、公益性、其成效的外溢性的特点,强调我国是发展中国家的现实国情,在国际上积极拓宽已有资金渠道、发展新型赠款及资金来源,又应大力推进国家财政资金的配套实施、建立责任资金机制、完善激励机制鼓励社会各界加大公益或非公益的环保资金投入,即积极探索建立国际与国内双轨并行的融资机制,将国际赠款资金、财政配套资金、应用技术研发资金、企业环境基金、公益或慈善资金及其他渠道自筹资金相结合,扩大履约资金来源,保障履约资金供给。

1.1 推动现有公约固定资金机制的改革

国际资金机制一直是中国开展履约工作的重要支持,它们对机制外的特别是国际非官方资金和援助的流向具有很强的导向性,因此,中国应推动现有公约固定资金机制朝有利于实现中国国家利益的方向改革,其中,全球环境基金 (GlobalEnvironmentFacility,GEF)是中国应关注的重点。

GEF是迄今为止唯一的国际环境公约综合性资金机制,也是最重要的环境公约资金机制。作为世界上使用国际赠款开展环境保护最有效率和效果的国家之一,也是少数几个向 GEF捐资的发展中国家之一,中国在申请获得大多数公约资金机制资金时在非发达国家当中处于优势地位[1]。与此同时,发达国家掌握着这些公约资金机制运作实体的主导权,如 GEF理事会的协商一致程序和投票规则基本上剥夺了发展中国家管理全球环境基金的权力[2]。因此,中国应当首先充分利用对中国获得赠款有利的规则,保证在 GEF及其他资金机制中的资金分配利益,同时,积极推动资金机制运作实体管理机构的组成 (如 GEF理事会)和资金机制运作规则的改革,积极参与新兴资金机制的规则制定,为中国争取更多的国际资金。中国可同 77国集团一道推动 GEF的增资谈判转移到各个公约缔约方会议中来,使缔约方一国一票的表决规则取代发达国家占绝对主导地位并采用协商一致原则的理事会表决规则。中国可推动国际资金机制以项目优先度而不是国家资格为首要资格标准,使中国在因国力提升导致国际赠款总体减少的情况下能以环境保护实际需求为依据继续扩大赠款来源。基于目前 GEF的战略优先性和业务规划只覆盖了非发达国家履约活动的极小一部分,中国应根据自身的环境状况,提高资金项目申请能力,积极开发新概念,推动确定新的促进中国环保工作的 GEF战略优先性和业务规划。此外,中国还应就诸如汞污染防治领域国际公约等潜在公约的资金机制做好充分的前期研究工作,以在其未来谈判涉及资金机制内容时拿出利于中国的方案。

1.2 推动财政配套资金的落实

在现有的环境公约中,有些明确要求缔约国在履约时给予财政配套资金,有些本身就欠缺必要的资金机制、其履约更需要国家财政的支持,但除了个别与国内环保重点工作重合的国际公约外,目前国内尚无专门的与环境公约履约相配套的财政资金。环境保护是中国的基本国策,履约工作是中国以外促内、推动国内环保工作的重要领域。政府作为环境保护这一公共产品的提供者和维护者,承担着重大的环境保护责任,应设立专门的环境履约预算支出科目。在环保资金的投入中,来自政府特别是中央财政的投入是至关重要的,它具有明确的政策导向和社会示范意义,对诸如企业、社会团体等国内私人部门的环保投资和赠款有着特殊的激励和引导作用。

面对日益严峻的环境履约形势,我们应该推动国家落实专门针对环保履约的财政配套资金,将履约财政配套资金列入中央和地方财政的固定预算支出科目,并根据履约的实际支出状况和未来资金需求逐年确定预算额度。基于环境问题具有滞后性、长期性、不确定性和不可逆性的特点,履约财政配套资金应当保持稳定性和预见性。经济运行的波动和调控,不应影响履约财政配套资金政策的连续性。基于环保履约是一项全局性的工作,中央财政配套资金的落实是重中之重。中央财政配套资金可根据国际环境公约的约束程度强弱、履约进展的压力大小、国际融资难度大小、与国内环保目标的契合度高低等指标确定每年的优先资金项目,同时保障其他环境公约的基本履约需求,实现环保工作实际效益与社会效益的兼顾与统一。

除了财政配套资金,我们还应积极利用好诸如应用技术研发资金等国家科研开发专项资金,做好项目资金申请工作,让已有的国家财政资金为履约工作提供支持。

1.3 推进“污染者付费”式责任资金投入

现有的主要国际环境公约针对消耗臭氧层物质(ODS)、持久性有机污染物、危险废物等的排放、生产、消费和无害处理以及针对削弱生物多样性、损害生物安全、导致荒漠化、导致危险化学品和农药污染的行为等已有具体的硬性指标约束或者明确的原则性规定,中国基于缔约承诺逐步履行了或者正在履行这些公约所要求的义务。为了持久的维护履约成果、实现公约履约成果的不可逆性,也为了遵循“污染者付费”原则,我们应该推进“谁污染谁付费”的污染责任资金和“谁违约谁付费”的未履约责任资金的建设,并将责任资金用于特定公约的履约工作、将污染和违约的具体责任和赔付与特定的公约资金对应起来。这既是对履约融资机制的重要补充,也是履约长效机制的重要保障措施。

中国作为汞的生产与消费大国,建立起责任资金对于中国的汞污染防治国际公约的准备工作有着重要意义。汞公约责任资金既能使中国在这一潜在公约的未来履约工作中占据主动,又能使中国有效履行公约义务、确保公约目标的实现。

这一责任资金的建设还可与节能减排、控制总量这一国内“十二五”环保工作的重点对接起来,确立需要重点关注的排放温室气体、消耗臭氧层物质、持久性有机污染物、危险废物等的行业、企业、居民生活领域,明确责任主体,使得责任资金的建立和应用既对国家履约工作有着促进作用,又有利于国内环保工作重头任务的完成,实现国际与国内环保工作的衔接与协调。

1.4 鼓励环境履约基金的建立和介入

环境履约需要社会各行业各领域的关注和参与,履约资金融资机制更是不能缺少社会各界环境履约基金的介入。在公约资金机制、财政配套资金、责任资金为主体的融资机制中,我们应发挥三大主体的引导、示范效应,鼓励企业、社会组织、慈善团体以及个人建立针对环境履约的环境基金、公益基金、慈善基金,充分调动社会各界的履约融资潜力,促进环境履约的社会认知度和参与度。总体而言,融资机制是履约资金机制的基础,我们应该充分发挥国际资金机制和财政配套资金分别在国际和国内的种子和杠杆作用,有效培育和调动起社会各界广泛的环保投资和捐赠投入。

2 建立协同的资金管理和分配机制

目前,环境履约资金的管理机制较为散乱,财政部集中管理 GEF对中国的注资,环保部和其他环境公约的主管部委局分别负责国家针对各公约所涉及领域的财政投入;履约资金的分配情况很不均衡,如 GEF资金主要集中在国家发改委、商务部和国家林业局,这几个部门大约使用了中国GEF项目资金的 70%[3],其他环境管理部门实施的项目很少。这两方面的现状带来了多个弊端,一是 GEF是目前最重要的国际环境资金机制,由财政部主管 GEF项目的批准、实施和监督评估会造成中国仅仅关注于国际环境公约资金机制的资金本身,而忽视中国利用这些资金机制的真正利益和需求所在;二是环境履约资金在管理和分配上的各自为营对优化有限的资金以实现环境履约与国内环境保护工作的协同增效十分不利。因此,应由财政部与环保部为主体联合建立环境履约的资金管理和分配的常设工作机制。

在这一履约资金常设工作机制中,环保部应全程参与 GEF及其他公约固定资金机制的日常工作并统率这些机制对中国注资的国内分配、执行和管理工作,负责中央财政配套资金预算项目的制订、分配和执行,主导责任资金及社会环境基金的使用和管理;财政部则负责制订出台环境履约资金管理政策、标准和制度,推动履约资金的申请和拨付工作,监督所有环境履约资金的实施过程,评估其使用绩效,并为环境履约资金工作提供融资建议;与环境履约工作相关的其他部办委作为常设工作机制的成员单位,就专属于自身职能范围或涉及自身业务范围的资金申请和使用工作与环保部和财政部进行协调与合作。

3 健全科学的资金执行和评估模式

在履约资金总量严重不足、一段时期内都难以满足履约需求的总体形势下,健全科学的资金执行和评估模式对于促进履约资金的最大化和最优化利用、培育潜在融资来源、树立中国履行环境公约义务的负责任形象都有着十分积极的作用。

为了健全科学的资金执行和评估模式,首先,应制定全面、系统的履约资金执行制度,对资金的工作流程、工作规范、责任制度和评估公开机制等予以明确规定,建立履约资金数据库,实施资金项目的全过程管理、监督和指导,促进各项目协调配合。其次,应尽快全面清理现有资金项目,特别是设在现有财政系统以外的专用账户,摸清履约资金的执行现状。第三,应对各履约资金项目开展各项目和总体绩效评估并向捐资方或者全社会公开,促进资金项目的有效执行。最后,应设立专门的资金项目用于履约的基础研究、潜在公约的前期研究、履约相关的科学技术创新及成果推广等领域,这是确保中国在履约中始终处于积极主动、以履约促进国内环境保护工作和经济社会发展的必要举措。以上措施应由资金管理和分配机制统筹实施,由环保部和财政部协同开展。

[1]古德近.多边环境协定的资金机制[M].法律出版社,2008.

[2]朱光耀.全球环境基金与中国可持续发展[M].中国财经出版社,2007.

[3]古德近.多边环境协定的资金机制[M].法律出版社,2008.

X21

A

1673-288X(2010)05-0001-03

国家环境保护“十二五”规划前期研究课题“国际履约环境规划前期研究”(项目编号：2009B007)

陈迪宇 (1984—),女,湖南岳阳人,硕士研究生,助理工程师,主要研究方向：国际环境合作政策、国际环境履约政策。