论我国湿地刑事立法保护的问题和对策

2010-04-09樊清华林庆丰

环境与可持续发展 2010年5期

关键词：刑法犯罪环境

樊清华林庆丰

(海南师范大学政法学院海南海口 571158)

论我国湿地刑事立法保护的问题和对策

樊清华林庆丰

(海南师范大学政法学院海南海口 571158)

我国湿地保护的刑事立法非常缺乏;在不多的附属刑事立法条文中又有湿地环境保护理念较落后、刑法保护湿地范围狭窄,环境刑法只处罚结果犯、欠缺对湿地危险犯的认识,以及湿地环境刑事责任归责原则上未涉及“无过错责任原则”等问题。本文提出必须从确立湿地刑事立法的恰当方式、明确湿地破坏的刑事责任、完善湿地环境破坏犯罪刑事责任承担方式和加大对湿地环境破坏的刑法立法处罚力度等方面入手,予以完善。

湿地保护;刑事立法;问题;对策

《国际湿地公约》指出湿地即指不问其为天然或人工、长久或暂时性的沼泽地、泥炭地或水域地带、静止或流动、淡水、半咸水、咸水体,包括低潮时水深不超过 6m的水域。我国湿地主要包括沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地、河口湿地、海岸滩涂、浅海水域、水库、池塘、稻田等自然湿地和人工湿地,面积约 6594万 hm2,占世界湿地的 10%,位居亚洲第一位,世界第四位。用刑事立法保护我国现有的湿地资源,非常重要。

1 我国湿地保护的刑事立法现状

总的来说,湿地保护法是保护和合理利用湿地环境资源的“自然法”,遵照全球生物圈和自然界的客观规律,通过立法和国家政策的手段去营造湿地的良性循环系统。它不仅涉及到动植物保护法、水法、大气污染法等内部环境法领域,而且还涉及到刑法、民法、行政法等综合保护湿地的外部环境法规范领域。我国已加入《关于水禽栖息地的国际重要湿地公约》和《生物多样性公约》等国际公约,但国内尚无统一的《湿地保护法》和湿地保护的刑事立法,与我国是湿地大国的地位不相称。

1994年中国政府将“中国湿地保护与合理利用”项目纳入《中国21世纪议程》的优先项目计划,把我国湿地保护提到了优先发展的地位。但在基本无法可依的情况下,因不合理地开发、淤积、污染、过度排涝等导致我国湿地面积和资源减少一半以上,功能和效益下降,生物多样性丧失。中国频繁发生的洪涝、干旱、赤潮、沙尘暴、荒漠化,也与许多原先湿地消灭和变化密切相关。湿地生态恶化给经济造成损失,约占国民生产总值的 4%～8%。2002年,中国政府颁布了《中国湿地保护行动计划》,确立了 300多个具有全球意义的项目。与此前后国家出台了一些与湿地有关的立法,一些地方立法也颁布了适用行政区域或者湿地保护区范围的地方性法规。其中国家级法律法规有《中华人民共和国森林法》(1983)、《中华人民共和国水污染防治法》(1984)、《中华人民共和国土地管理法》(1986)、《中华人民共和国野生动物保护法》(1988)、《中华人民共和国水法》(1988)、《中华人民共和国环境保护法》(1989)、《中华人民共和国水土保持法》(1991)、《中华人民共和国枪支管理法》(1996)、《中华人民共和国海洋环境保护法》(1999)等 15部。国务院制定颁布的主要行政法规有《风景名胜区管理暂行条例》(1985)、《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》(1990)、《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》(1990)、《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》(1992)、《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》(1993)、《中华人民共和国基本农田保护条例》(1994)、《中华人民共和国自然保护区条例》(1994)等 18部,以及个别省市相继出台的一些湿地保护条例。例如《黑龙江省湿地保护条例》、《甘肃省湿地保护条例》、《江西省鄱阳湖湿地保护条例》、《宁夏回族自治区湿地保护条例》、《郑州黄河湿地自然保护区管理办法》、《辽宁省湿地保护条例》、《海南省红树林保护条例》等[1]。

在这些法律法规、条例和相关规定中,针对我国的湿地资源开发与保护的刑事立法,研究制定和付诸实施的甚少,甚至到了几乎空白的地步。仅有的少量湿地保护刑事法律法规或条文又存在这样那样的不足,加上现行湿地法律条例对于违反湿地保护的情况,大都是规定采用行政手段,如：防止侵害、警告、行政处分等行政强制措施和行政处罚。然而这些行政强制和行政处罚,没有了湿地保护刑事立法这个强有力后盾、同时又缺乏利益相关者的刑事立法保护机制,执行起来往往变成“纸上谈兵”,效果显然较差。

2 我国湿地保护的刑事立法存在问题

我国环境保护法律起步较晚,刑法手段介入环境立法也只有 20年左右,湿地保护的刑事立法也就更晚。由于上世纪 70年代我国经济仍很落后,环境污染问题并不严重,因此 1979年刑法中并没有专门惩治环境犯罪的规定,只有直接或间接涉及危害环境犯罪的条款。如在危害公共安全罪、破坏社会主义经济秩序罪及渎职罪中有相应规定。因此,当时湿地保护的刑事立法,处于空白状态。

改革开放使得我国经济迅猛发展,但严重的环境问题也随之而来。由于刑法相关规定的空白导致无法有效制裁环境犯罪,国家陆续制定了大量附属在专门法规里的刑法条文规定。如《海洋保护法》、《森林法》、《水污染防治法》、《渔业法》、《大气污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》、《野生动物保护法》、《矿产资源法》和《环境保护法》等法律法规,都有相关刑法条文规定。1997年我国刑法典在第六章“妨害社会管理秩序罪”中明确规定了“破坏环境资源保护罪”专节,该节共计 9个法条 14种罪名。同时,97刑法还首次将单位规定为环境犯罪的主体,但所有条文规定中,没有明确的专门湿地刑事立法规定。限于“刑法统一性”原则,在上述附属刑法中也没有行政刑法措施的规定。对于破坏、污染环境应当承担刑事责任的,除了有一个与湿地刑法保护有关的《全国人民代表大会常务委员会关于惩治捕杀国家重点保护的珍贵、濒危野生动物的决定》属于特别刑法外,对污染湿地环境、破坏湿地生态和资源方面的犯罪,在附属环境刑法的刑事立法条款上均采用立法类推形式,多数只是简单地规定“构成犯罪的,依法追究刑事责任。”结果依据什么法,怎样追究,全然不清,无所适从。因而导致虽然形式上涉及了湿地环境保护的多方面,但实际中法律并未得到很好的执行,尤其是污染防治法中的破坏湿地刑事条款被直接适用于违法犯罪人的屈指可数[2]。同环境保护发达国家相比,我国在湿地刑事立法方面存在以下不足：

2.1 保护理念较落后,保护范围狭窄

如前述,我国刑法中“破坏环境资源保护罪”是“妨害社会管理秩序罪”中的一节,并未同其他类罪并列。同样,就立法认识而言,湿地环境犯罪在我国仍被看作是对社会秩序的破坏,而非对人类生存与发展的威胁。换言之,湿地生态利益保护尚未引起我国刑法的重视。而当今世界上很多国家均采用了湿地环境犯罪单独成章的立法模式,如 1980年的德国刑法典第 28章为“危害环境犯罪”,1997年的《俄罗斯联邦刑法典》在第 26章设立“生态犯罪”。

同时,在罪名设置上,我国现行刑法对环境犯罪只规定了 14个罪名,其中没有破坏湿地罪名。很多客观存在并时有发生的严重危害湿地环境行为,都没有相应的刑事立法约束规定,这已无法与当前日趋复杂的湿地环境破坏现状相符合。如破坏草原、湿地的犯罪行为,对湿地野生植物的滥砍滥伐行为 (刑法中只规定了对珍贵树木的保护),与人民生活密切相关的湿地水源污染行为等均未纳入刑法保护范围。因此,我国刑法有必要增加破坏湿地罪名、严密法网,使刑法的效力得到更好的发挥[3]。

2.2 欠缺对湿地危险犯的认识

我国现行刑法对环境犯罪的规制上不承认破坏湿地危险犯,对于湿地环境犯罪大多规定必须以“致使公私财产遭受重大损失或人身伤亡的严重后果”作为构成犯罪的必要条件。而湿地环境犯罪行为一旦实施,即使一时没有出现严重后果,也必然会对公私财产与人体健康带来现实及潜在危险。若放任不管,等到产生不可逆转的危害结果之后再进行惩处,虽是“亡羊补牢”,但为时晚矣。

2.3 刑事责任归责未涉及“无过错责任原则”

传统刑法理论中,故意和过失是承担刑事责任的基础。我国环境犯罪的归责原则亦是如此。近年来,鉴于我国湿地环境破坏问题日趋严重,很多学者主张引入“无过错责任原则”。我们认为,我国已成为世界上湿地污染最严重的国家之一。以湿地水污染为例,“国家有关部门通过对 532条河流的监测,发现有 436条河流受到不同程度的污染。我国城市地下水污染范围己达 80%以上,其中 50%的城市地下水的水质不符合饮水标准,人饮用后发病率逐年升高”[4]。其他环境状况恶化程度也非常严峻。经济发展的终极目标是为了社会富足、人民安康,若无良好的生态环境,一切物质上的成就终将会化为泡影。我国正在大力提倡可持续发展,在制裁湿地环境犯罪时应当采取严厉措施。当然,对“无过错责任原则”的适用也应限定其条件与范围,如主体应限于单位等。

3 完善我国湿地保护的刑事立法对策

3.1 确立湿地刑事立法的方式

这方面立法方式的最佳选择,当然是在刑法典中设专章规定湿地环境犯罪条款。但是,众所周知,我国法律的修改甚至比新法的制定还难,刑法典的修改虽早已酝酿,但进展缓慢,不知何年方能通过。显然这种方式是远水解不了近渴。第二种选择便是在单行环境法中直接规定对于湿地环境犯罪的刑事制裁。这样虽然能够使惩治环境犯罪的规定尽快颁布实施,但由于我国的立法尚无先例,且刑法学界担心会影响我国刑事立法的统一和协调,因而也较难为立法机关和刑法学界所接受。根据我国立法的特点,采用特别立法的方式,也许是一种最佳的选择。这首先因为,这方面已有先例可循;其次,它不影响刑事法制的协调与统一,能够为刑法学界所接受;再次,它可以使惩治湿地环境犯罪的规定尽快出台,并根据湿地环境犯罪的特点做出相应的规定,以便及时地打击严重污染和破坏湿地环境的犯罪,遏制湿地环境状况整体仍在恶化的趋势。

3.2 明确湿地破坏的刑事责任

至于湿地破坏的刑事责任立法,应当明确,如违反湿地资源法律规范的行为在性质、情节及后果等方面达到一定严重的程度时,就构成了湿地刑事责任,犯罪罪名成立。而我国《刑法》中关于犯罪和刑事责任、刑罚和刑罚的具体运用的一般原理、原则以及有关种类的犯罪与相应的刑罚种类和幅度的规定,按照一般法指导特别法的立法精神,也同样适用于湿地资源保护方面的犯罪行为处理。湿地的刑事责任一般包括四类：第一类是非法采伐、狩猎、捕捞湿地生物资源,情节严重的。第二类是故意以放火、决水、爆炸等危险方法破坏湿地及其周围的河流、森林、水源、住宅、公共建筑物等公私财产、危害公共安全,尚未造成严重后果的行为;或故意以放火、决水、爆炸、投毒等危险方法使湿地自然资源和自然环境以及其他公私财产遭受重大损失的行为以及过失起火、决水、爆炸等原因而使湿地自然资源和自然环境以及其他公私财产遭受重大损失的行为。第三类是以暴力、威胁方法阻碍湿地资源管理人员依法执行职务的行为。第四类是湿地资源管理工作人员玩忽职守,致使湿地自然资源和其他公私财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。

3.3 完善湿地环境犯罪刑事责任承担的方式

按照常规的刑法处罚方式,犯罪行为人一般被剥夺自由处以徒刑,同时或者选择承担一定数额的罚金。由于罚金的数额普遍不高,而且被告人往往无力支付或者拒不支付罚金和损失补偿金额,所以对于造成的湿地环境损失却得不到有效弥补。这些损失都由国家来补救,负担沉重。湿地环境犯罪的犯罪行为人多数由于主观的过失造成,犯罪人不具有主观恶性,更不具有人身危险性,将这些犯罪人收监执行刑罚,对犯罪人的主观改造是一种过剩,湿地环境损害也得不到补救。设立责令其恢复湿地环境的刑罚责任承担方式,既可警示周围的群众,也可在一定程度弥补其犯罪行为造成的损失[5]。

国外已有针对环境犯罪适用缓刑重建被损害的环境规定。如 1997年 1月 1日生效的《俄罗斯联邦刑法典》第 26章有关环境犯罪及处罚的规定中普遍规定了一种不剥夺自由的劳动改造的刑罚手段。如第 250条对“污染水体罪”的处罚规定为“处数额为最低劳动报酬 100～200倍或被判刑人1～2个月的工资或其他收入的罚金,或处 5年以上剥夺担任一定职务或从事某种活动的权利,或处 1年以下的劳动改造,或处 3个月以下的拘役”。第 254条对“毁坏土地罪”的处罚规定为“处数额为最低劳动报酬 200～500倍或被判刑人2～5个月的工资或其他收入的罚金,或处 3年以下剥夺担任一定职务或从事某种活动的权利,或处两年以下的劳动改造”等。《俄罗斯联邦刑法典》关于环境犯罪普遍规定的这种不剥夺自由的劳动改造就是责令犯罪人用自己的劳动去恢复被损害的环境。有了这种刑罚手段的规定,法院可以对合适的环境犯罪人直接判其用劳动去恢复被破坏的环境,从而达到在惩治环境犯罪的同时,遏制环境的恶化趋势,最终达到环境保护的目的[6]。

3.4 加大湿地环境破坏的刑法立法处罚力度

(1)将湿地环境刑法的客体从国家管理制度,人们的生命健康和财产权扩张到环境权益和生态利益上来。

(2)在刑罚方面,适当增加湿地环境污染犯罪的刑期,尤其是故意犯罪的法定刑,在各关联的湿地环境犯罪之间也要做到刑罚的协调,使罚当其罪。

(3)对污染类型的湿地环境犯罪增设故意犯罪,弥补重大环境污染事故罪不能适用于故意湿地犯罪的缺陷。

(4)对一些社会危险性较大,可能造成严重社会危害的湿地环境犯罪增设危险犯,如对重大环境污染事故罪、擅自进口固体废物罪等可能破坏湿地环境的行为增加危险犯的规定,以充分发挥刑法的预防作用。

(5)关于追溯时效方面,由于一些湿地环境犯罪造成严重后果的过程,往往是一个累积的过程,要经过几年、甚至几十年才会出现,因此有必要延长湿地环境犯罪的追溯时效,如延长到二十年、甚至五十年[7]。

[1]洪霞芳.中国湿地法律责任问题研究[D].南昌：南昌大学,2008：1～2.

[2]蔡新春.完善我国环境犯罪立法研究[D].北京：中国地质大学,2009：10～14.

[3]赵绘宇,汤臣栋.国外湿地立法之体例、宗旨与管理体制研究[J].林业经济,2006(11)：38～42.

[4]蔡秉坤,李清宇.两大法系环境刑法重大问题的比较与借鉴[J].兰州交通大学学报,2009(2)：100～104.

[5]焦华.论生态刑事法律责任[D].哈尔滨：东北林业大学,2005：29～33.

[6]周珂,宋德新.完善我国环境刑法的几点思考[J].河南省政法管理干部学院学报,2009(5)：120～130.