山区内在式发展政策探究

蒋 培 蔡燕燕 李明华

(浙江林学院环境法学与社会发展研究中心杭州311300)

山区内在式发展政策探究

蒋 培 蔡燕燕 李明华

(浙江林学院环境法学与社会发展研究中心杭州311300)

本文主要论述了实行山区内在式发展政策的原因、目的和政策制定的探索,也谈到了山区内在式发展政策与可持续发展战略的相互联系,为山区的经济发展和环境保护树立一种可行的建设模式,倡导山区地方自治和山区居民的积极参与。

内在式发展;可持续发展;地方自治;公众参与

近年来,由于经济的快速发展和环境问题的不断突出,使得对于山区的研究也发生了很大的变化,相对来说,由于山区特定的地理环境和地形构造,造成了山区与外界的信息不畅通,有着很大的地理上的阻隔,大量的人力、物力和财力无法流入到山区开发和发展当地的经济。所以,山区在很多时候都是贫困的一个代名词,如何帮助山区摆脱经济贫困,成为现代政府和学者要解决的一个重要问题。另一方面,由于山区的生态系统的脆弱性,例如山区海拔往往很高,地势较陡,土层较薄,流水侵蚀作用强,所以很容易受到外界环境的干扰,因此,能够恰当地保护山区的环境是一个至关重要的任务,这不仅仅关系到山区居民的生产、生活环境的稳定与安全,同时,也联系到整个生态环境的系统性和持久性。

但是面对山区发展的两重矛盾,只能放弃山区的经济发展吗?那显然不行,山区居民需要持续稳定的经济增长来保障基本生活,以适应整个社会的经济发展的节奏。但又不能进行盲目式开发和利用山区资源,那自食其果的只能是山区居民自身及其后代。所以,寻求理性的发展模式对于山区发展是至关重要的。日本学者宫本宪一提出过内在式发展的模式,即“内在式发展”(endogenous development)是指一种地区开发的形式。实行这种经济发展,是地区的企业、工会或个人自发研究制定计划,主动进行技术开发,且在保护环境的前提下,合理利用资源,依据本地区文化与特点,实现经济发展,提高居民的福祉。但这种内在式发展模式,并不是说拒绝外来的资本和技术。这种内在式的发展对于山区发展来说,也是很有启发意义的,能通过当地有利的条件和资源,发展出当地模式的经济,这在很大程度上可以解决上述所提出的两重矛盾,既有利于山区经济的稳定可持续发展,又能够维持和保护山区良好的生态环境。

1 山区内在式发展的原因

上文已经给出山区内在式发展的直接原因,在这里主要是再具体论述一下山区内在式发展模式形成的内外原因和迫切要求。

1.1 山区内在式发展的自身原因

1.1.1 生态系统的脆弱性

由于山区海拔高、地势陡、土层较薄、水土流失侵蚀作用强,因此,山区的生态环境对于外界的干扰十分敏感。同时,加之山区系统本身的缓冲性能较弱,自我调节与恢复能力差,地表水土物质随时可能进入运动状态,发生大规模的物质迁移和转化,带来滑坡、崩塌、泥石流、沙石流等自然灾害,这对于山区的稳定和持续发展构成了很大的威胁,所以无法进行大规模的资源开发和山区地理、地形上进行很大的的变化。同时,在山区中的各类生物物种的数量和种类比较繁多,也很容易受到外来的干扰和影响。

1.1.2 资源开发的约束性

山区自然条件复杂多变,资源开发利用所需的技术水平较高,投入的物力和财力需求较多。同时,资源进行大规模的开发,对于山区的地理、地形结构也容易造成很大的影响,比较容易引起各类地质灾害和环境变化。如山区土地资源由于受影响的自然因素较多,资源相对分散且交叉分布,结构垂直各异,造成山区农业生产布局不易进行大规模的专业化和集约化生产,资源开发存在着一定的限制性。

1.1.3 社会整体的落后性

山区地形复杂,在交通运输和信息传递方面相对于平原地区各类技术和资金的来源就困难得多。在我国,山区社会经济系统基本处于自给、半自给发展阶段,绝大部分山区居民依靠有限的耕地所提供的粮食来解决温饱问题;另一方面,我国山区的文化教育和公共设施都处于落后状态,使得当地居民的文化水平和专业技术都比较缺乏,无法通过自身的能力来促进山区的发展。多种原因使得山区在很大程度上与外界相隔离,缺乏与整体社会一致的信息流、资金流、技术流和人才流。

1.1.4 环境意识的欠缺性

对于山区居民的环境意识的欠缺,主要有下列原因:一是贫困山区人员素质相对较差,对环境的重要性认识不足,这也是由于山区的教育与环保宣传相对来说还是比较缺乏的;二是贫困山区管理层在环保与经济关系问题上把握不够,基层政府为了能够发展当地的经济,往往不会考虑到山区整体环境的协调一致性,因为山区的环境一向来都被认为是良好的,在有限的开发与破坏下并不会造成很大的影响。这往往也是导致基层政府总是偏重于经济发展而不是环境保护;三是贫困山区的利益主体总是考虑自身利益最大化。在山区的发展和变化中,利益主体往往从自身利益出发,而不会考虑他人或公共利益,这也就将自己的成本外部化,就会形成“公地悲剧”的现象,受害的是公众的利益。

1.2 外来型发展模式的不可持续性

外来型的发展在我国的适用是很普遍的,尤其是沿海地区,往往是通过各类招商引资的政策和制度,从而吸引大量的国外的企业和工厂进来投资。经济水平是在一定程度上有了很大的提高,但是付出的代价也是非常惨重的,各类大江大河被严重污染,据资料显示,目前,中国有90%的淡水源已被污染,70%的淡水源无法饮用。就拿淮河的例子来说,淮河治理了十年,但是效果却没有体现出来,反而污染越来越严重,这在很大程度上就是外来型发展模式威胁到了生存和生活的环境,同时也禁锢了人们的环境保护思想。从山区的个案来说,临安市高虹镇自引进节能灯的生产以来,当地的经济飞速增长,在全市镇中名列前茅。但是这也导致当地的环境破坏十分严重,同时居民的生命财产安全遭受了很大的损失,据了解,当地一男孩在夏天下河去游泳后,身体上出现了多处病变和腐烂,在当地造成了很大的恐慌和危害。可以明确地说,这样的经济发展绝对不会有可持续性和长久性,这不仅仅危害到现代人的利益,同时也会对后代人、后后代人造成极其严重的影响。

外来型发展模式的主要内容包括以下两点:(1)外来企业和工厂优先利用当地的资源,而不会考虑当地环境和居民的安全,而且,在不久之后造成环境污染和破坏之后,企业就会转移地点或离开,而剩下污染严重的残破景象由当地居民来收拾;(2)外来型的发展模式会造成绝对性损失,也会造成巨大的社会损失。相反,它对于当地的贡献却很少。不要以为当地的经济发展主要是由各类外来企业所带动的,其实,企业自身所收益的价值远远大于它对当地的社会贡献,主要是政府在计算GDP或各类税收的时候,都把环境资源当做是免费的,而没有计算入内,形成了表面上的假象。

2 山区内在式发展与可持续发展战略

山区内在式发展政策是在可持续发展战略的指导之下,结合具体的环境和实际情况而衍生出来的一种发展模式。在体现可持续发展观的理念之下,山区内在式发展政策能够因地制宜,全面的综合的分析山区环境与经济的内在联系,提出自己的发展模式。

2.1 山区内在式发展的基本原则

第一,山区内在式发展并不仅仅是企业和政府的事业,当地的居民应以当地的技术和产业、文化为基础,以本地区的市场为主要对象,进行研究和实践。当然,这并不是说山区内在式发展就像是一种地区主义,只考虑到当地的市场状况和接受能力,保持在一个较低的幅度,关键在于山区的发展首先需要满足当地的各种需要,同时在环境状况允许的条件下,再考虑向外部输出各类产品和服务。政府的带头作用是至关重要的,尤其是基层政府的作用,上级政府应下放管理权力,形成地方自制的模式。同时激励当地的居民加入到山区的合理开发行列之中,体现出充分发挥公众在参与地区规划、设计、管理和发展中的主体性作用,能够利用山区的地理和资源优势,包括优良的自然资源,可以进行生态旅游的开发及其相关产业的发展,可以结合农业与服务业的一体化。如临安市的某个乡镇每年都搞葡萄节,把农业的的资源与旅游业统一起来,不仅农业的产品有了很大的销路,也在山区搞活了旅游,带动了当地的经济发展,却丝毫没有造成环境问题。

第二,山区内在式发展的中心点是在保护环境的前提之下,考虑生产与发展的问题,在这个大框架之内,为居民营造良好的生态环境,提高综合福利和文化水平。在山区的发展过程中,绝对不能再走“先污染,后治理”的道路,因为山区没有这样的条件和能力来行使这样的发展模式,山区的生态的脆弱性和自净能力与恢复功效的低下,使得一旦山区的污染和破坏超过了其限度,那么山区的生态恢复起来就存在着很大的困难,没有了稳定的环境和生态条件,山区就根本无法进行生产和发展,更加不用说可持续发展。所以,在经济发展和环境保护两者之间,永远都是环境保护处在首要和优先地位,只有有了这个条件,才能够为山区的居民谋福利,加强山区的文化教育和知识能量的储备。

第三,应努力发展山区的产业群,不要只限于某一个产业,而应该促进多产业和产业群的生成,同时能够把尽量多的附加价值留在当地。在山区内在式发展的过程中,需要做到每个村能够依据本村的地理和资源优势来形成当地的特色产业或主导产品,形成“一村一产品”,或者最好“一村多产品”。这样的例子很多,就如临安市的昌北的山核桃,利用当地的地理条件和地形优势发展起山核桃,不仅能够满足本地市场的需求,同时产品很多是销往外地甚至国外。据了解,2009年对于临安山核桃的这个品牌的估价就值4个多亿元,这充分显示出了地区内在式发展模式的优势所在。还有像“黄岩蜜桔”、“塘栖枇杷”、“奉化水蜜桃”等都体现出地区的内在式发展对于当地经济的巨大拉动作用,丝毫不会逊色于传统工业和外来引进的机械化工业,相比之下,却没有造成当地环境状况的破坏。

2.2 与可持续发展战略的内在联系

第一,山区内在式发展政策和可持续发展战略的辩证统一性。“可持续发展是一种源远流长、永续不断、动态平衡、良性循环、奔腾不息、气象万千的运动和状态”。可持续发展的真正理念在于因地制宜的内在式发展。因为可持续发展追求的是生态的可持续,经济的可持续与社会的可持续,对于山区而言,即把环境资源的保护与当地居民生计及发展问题的解决统一起来。如果环境资源的保护离开了山区自身的特点,离开了当地人民的认识和努力,一切都是空话。立足于当地环境和条件的发展,立足于当地人民积极性的发挥,这就是山区内在式发展的最基本的要求。可持续发展观“把人的发展与人类需求的不断满足同资源消耗、环境退化、生态的胁迫等联系在一起,强调自然、经济、社会复杂关系的整体协调,努力把握人与自然之间的平衡”。山区内在式发展政策的精神内核与可持续发展的理念是相统一的,完全是本着以人为本、全面协调可持续的发展原则来进行山区的经济开发和社会活动。

第二,山区内在式的发展政策比较趋向于微观层面、具体的发展手段,而可持续发展战略则是一种宏观的、指向性的发展手段和方式。在社会与社区这样一对概念的范畴之中,就可以体现出可持续发展战略与山区内在式发展政策的关系,可持续发展往往是对应于整个社会整体而言,趋向于宏观层面;而山区内在式发展则是在可持续的理念之下,结合微观事实而提出的一种发展政策,它立足于山区的具体环境,通过山区的地方自治和公众参与来实现自身发展的目标。同时,它也体现出了山区整体的发展模式应该遵循可持续的发展框架,倡导经济发展与环境保护的协调统一,政策的制定不仅仅要依靠宏观层面的各部门和行业来实行,也需要从各地方的基层政府与组织、当地居民参与到当地经济发展与环境保护的政策制定中来。再者,山区内在式发展也体现出不同的山区地理之间的差异性,各地都具有自身的特殊性,在政策制定和实施的过程中就会有不同的特点,对于实际情况的处理也会有不同的处理方法与手段。

3 山区内在式发展政策的制定

良好的发展模式需要良好的政策来加以引导和推动,所以,政策的制定好坏会直接影响到社会的经济、政治和文化总体的稳定,对于环境的变化有着决定作用。利用正确的政策来建设和发展山区经济是政府的期望更是公众的要求。

3.1 促进地方自治和公众参与政策制定

内在式发展模式不仅仅局限于经济方面的内容,同时也要把握住相关政治、文化和社会层面存在的关系,对于上级政府来说,应下放更多的管理和决策的权利。促使政策的制定由当地的基层政府和相关的组织团体来进行,发挥其领导作用和政策制定者的身份,公众则应作为政策的主要参与者和监督者,有权对制定出来的政策提出异议和自己的建议,政策制定者需要举行各类听证会或其他公众参与的活动,而上级政府或中央政府则需要起到指导和把握方向的作用,确保政策的制定不会偏离整个社会发展方向。所以,在政策制定过程中,有三方的力量发挥出重要作用,首先是上级政府作为政策指定的指导者和调节者,从中能够时刻调整政策的方向与目标导向;第二个关键角色就是基层政府和相关组织团体,作为政策制定的主体和主要领导者,这在其中发挥出了很重要的实践作用,制定政策一定要根据当地的环境和条件状况来进行;而第三个角色就是公众,发挥了主要参与者的作用,加强监督和提出自己的异议,从整体的利益来考虑问题。制定完政策之后,也同样需要政府的颁布实施,公众的积极参与政策的具体操作,促进山区内在式发展模式的持续有效地进行下去。

3.2 政策制定的目的和原则

政策制定的一个首要的问题就是,这项政策是用来做什么的?即政策的目的。山区内在式发展政策也同样需要回答这个问题,该项政策的目的就是为了保护山区的环境,在此前提之下,如何才能发展出符合山区条件和状况的经济与生产力。所以,在山区问题的研究中,需要通过当地居民的参与,只有这样,才能够制造出与当地环境、文化、地理与风俗习惯相符合的政策,才能体现出十七大精神,结合具体实际,应围绕全面建设小康社会的目标,坚持走“生产发展、生活富裕、生态良好”三者共赢的科学和谐发展道路,实现山区又好又快发展。政策制定需要遵循的原则就是在可持续发展战略的条件下,立足山区的地理环境、经济环境和文化环境,制定出有自身特点的政策来促进当地经济发展,保护当地的环境,体现出以人为本,重视公众参与和地方自治的原则。应对山区不断变化的环境条件,政策的制定也需要根据情况来不断完善和调整,能够及时解决新出现的问题和矛盾。政策需要具有前瞻性和可行性的特点。

3.3 政策制定的相关要素

政策的制定需要一系列的成熟条件,尤其是在山区的环境下,缺乏相应的经济、政治和文化的背景,相对来说实施起来比较困难。所以,上级政府应发挥出相应的作用和领导效力,为山区的地方自治和公众参与提供良好的政策环境和条件,培育当地基层政府的管理和领导能力,充分挖掘出地方自治的巨大潜力,激励当地居民参与到山区的经济建设和环境保护的工作中来,形成一种自觉意识和自发行为。实施各类优惠措施,积极引进外部的资金、技术和人才,放宽各类准入条件。在山区自身的条件之上来发展山区特有的经济和产业,探索山区的发展道路和方向。同时,加紧山区的文化教育和知识宣传,提高山区居民的文化水平,实行政策来留住山区的人才,利用山区居民自身的条件和能力来建设山区、发展山区与繁荣山区。

4 结论

山区的发展不光要靠外来资金、技术和人才的力量,更为重要的是从自身的角度出发,挖掘出自身发展的优势,体现出内在式发展的强大动力。这也是在可持续发展战略的框架之下,实现经济与环境友好协调的发展,充分体现出了山区居民通过地方自治和公众参与的原则,能够在发展经济的同时也要切实地保护好自身居住的环境,实现山区的和谐发展。

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[9]中国科学院可持续发展战略研究组.2004中国可持续发展战略报告[R/OL],中国网http://www.china.org.cn,2004-3-12.作者简介:蒋培(1987—),男,浙江余杭人,浙江林学院环境与资源保护法学硕士研究生,研究方向为环境法学基础理论、环境社会学。

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