工业园区规划环评主要问题实例分析

2010-04-09李越越

环境与可持续发展 2010年5期

关键词：导则工业园区环境影响

李越越

(贵阳市环境保护研究所贵州贵阳 550003)

工业园区规划环评主要问题实例分析

李越越

(贵阳市环境保护研究所贵州贵阳 550003)

本文以某市食品工业园控制性详规环评为例,论述规划环境影响评价在规划的选址、规划内容定位、规划评价内容、方法的确定及规划环评介入时机、规划调整方案落实保障措施等方面存在的主要问题,并对规划导则的修编提出建议。

规划;环境影响评价;问题;保障措施;建议

1 概述

1.1 规划环境影响评价

规划环境影响评价是对土地利用的有关规划、区域、流域、海域的建设开发利用规划,工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等进行环境影响评价。

规划环境影响评价的目的和意义在于提高规划的科学性,从源头预防环境污染和生态破坏,促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展[1]。其根本目的是协调社会经济发展与环境承载力的关系,实现以最小的环境损失和影响来获得最大的经济利益和社会效益[2]。

1.2 规划环境影响评价现状

2003年实施的《规划环境影响评价技术导则》(HJT130-2003)使规划环境影响评价得到广泛的开展,但在规划环评的实施过程中也存在一些问题。规划环境影响评价的程序、依据和内容、方法、评价深度等不具体,这使得规划环评质量参差不齐;没有有效的落实规划评价意见的相应保障措施,规划环境影响评价提出的对策措施在规划中得不到有效实施,规划环评只是一份履行行政审批手续的文件,不能起到对规划应有的指导作用。

2 规划环评中存在的问题

2.1 工业园区规划意向提出时存在的问题

一个规划方案的产生与诸多因素相关,如与行政管理区域相关,与城市发展规划相关,与土地利用相关,与原有企业基础相关等。

不同的行政管理区为追求本区的经济发展水平,都希望在本区有较大规划的工业区、商业区等能够实现经济增长的各种规划区,规划区的建设有条件要上,没有条件创造条件也要上。一个规划意向一般是政府部门的主观意向,由政府部门首先提出,由于经济利益的趋使和对环境保护专业知识的不足,使得规划意向可能很少考虑环境可行性,出现在不适宜进行工业园区规划的地方安排工业园区建设的情况。

目前城市发展规划的调整和修编,主要由规划部门负责落实,在规划修编过程中,土地利用性质主要以原有规划为基础,即使原有工业用地不符合环境保护和城市的发展,考虑搬迁困难等各种社会因素和管理因素,仍然保留原有的工业用地。城市发展规划修编时要对原有规划用地进行调整存在一定难度。新的工业园区规划意向提出时可能受原有工业规划用地的影响。规划过程较少有环保部门参与,也是规划意向提出时较少考虑环境保护的一个重要因素。

一些行政管理区域内土地利用紧张,没有更多的土地用于工业园区的开发建设,为了追求经济发展指标的增长,也可能出现在不适宜进行工业园区规划的地方安排工业园区建设的情况。

一些规划意向的提出则基于该地区原有工业企业的存在。由于片区原有工业企业发展态势较好,管理部门主要从经济发展的角度出发,提出以原有企业为基础发展工业园区,希望原有的企业能够带动片区的经济发展。由于很少考虑原有企业所在地区域环境状况,规划意向的提出可能忽略环境的限制因素和可持续性,特别是当原有企业选址本身就存在问题,不符合环境保护要求时,这种规划意向更需要得到规划环评的指导和调整。

2.2 工业园区规划环评的介入时机

规划环评目前主要有自我评价和第三方评价。自我评价,即规划部门内部自行评价,自我评价有对规划较为熟悉,介入时间较第三方评价早的优势,但如果没有环保专业的人员参与,这种介入仅仅是较为粗略的和形式上的。第三方评价介入时间相对较晚,往往是在规划成熟后对规划进行评价,提出的规划调整方案和环保措施主要是对原有方案的一种被动的补救措施,大大减弱了规划环评对规划的指导作用。

《规划环境影响评价技术导则》(HJT130-2003)的评价原则中早期介入要求“规划环评尽可能早地在规划编制的初期介入,将对环境的考虑融入到规划中”。

笔者认为,在实际操作过程中,从规划意向过程开始就应有环保部门或环境、地质、水文、大气、矿产等各专业专家或规划环评的介入。在规划意向提出的同时,征询专家意见,通过反复的交流沟通,对规划项目所在地的环境状况和是否适宜规划项目的建设作一个初步的判断,避免出现在不适宜的地方进行工业区规划,大量的前期规划工作完成后由第三方评价对规划进行勉强的调整和补救,甚至否定规划,浪费大量的人力物力。

在规划方案实施过程中可通过与环境管理部门沟通咨询、专家咨询、或参与设计,或与第三方评价及时交流沟通等方式,使规划环评尽可能早地介入,将对环境的保护、生态的建设融入到规划过程和方案中。

2.3 规划方案编制

工业园区规划的编制主要由规划部门完成。规划方案与政府部门意见相关。规划方案与编制人员的规划专业、规范掌握、环境保护、地质、水文、大气、矿产等相关知识有关。规划方案的形成不得违反相关工业区规划规范要求,符合环境保护规划的要求。避免出现对规划较大范围的调整。

2.4 规划环境影响评价方法、内容和深度

规划环评导则是一个综合性较强的导则,不仅涉及规划评价内容分析,还涉及规划实施后产生的水、气、声、生态环境等污染物对环境的影响。规划环境影响评价方法直接影响评价结果,方法选择不正确可能导致不同的环评结论,甚至得出错误的结论。在规划导则中提出了一些方法,但不具体,只是一个很粗略的方法框架。

根据《开发区区域环境影响评价技术导则》(HJ/T131-2003)第 3.7环境影响分析与评价中规定,空气环境影响评价应对开发区能源结构、污染物排放情况及其对区内、外环境敏感地区环境质量的影响进行预测与分析,同时还应对区外主要污染源对区内环境空气质量的影响分析。地表水环境影响评价应包括开发区水资源利用、污水收集与集中处理及污水排放对受纳水体的影响,针对受纳水体的特点,选择简易 (快速)水质评价模型进行预测分析。对地下水环境影响评价应识别地下水的径流、补给、排泄条件以及地下水和地表水之间的水力联通,评价包气带的防护特性。第 3.9生态环境保护与生态建设要求对生态环境影响评价应着重阐明区域开发造成的包括对生态结构与功能的影响、影响性质与程度、生态功能补偿的可能性与预期的可恢复程度、对保护目标的影响程度及保护的可行途径等。

但采用何种方法对环境影响进行预测与分析,如何计算,导则没有一个详细的规定和说明,这就导致规划环评报告在评价方法、内容、深度上没有一个统一或相对统一的衡量标准,不同单位做出的规划深浅不一,差距较大。

事实上,规划环评与水、气、声、生态环境等评价导则应具有互通性,在规划环评中应可以利用水、气、声、生态环境等评价导则中规定的评价方法、内容等对规划实施后产生的环境影响进行评价。在《规划环境影响评价条例》中第九条,对规划进行环境影响评价,应当遵守有关环境保护标准以及环境影响评价技术导则和技术规范”。这里所说的环境影响评价技术导则和技术规范应包括所有的环境影响评价技术导则和规范。因此在评价规划对环境产生的影响时可借鉴项目环评的评价方法。目前评价单位在规划环评的评价过程中大多借鉴项目环评的诸多方法进行评价。但评价的内容和评价深度如何掌握,是规划环境影响评价目前存在的一个主要问题。

项目环评中可根据水、气、声、生态等评价导则确定评价等级,然后根据评价等对应的评价要求确定主要评价内容和评价深度。

一些规划环评采用各评价导则中的详细计算模式进行计算。实际上,采用哪种模式,计算哪几个指标,评价主要内容有哪几个方面,在水、气、声、生态等评价导则中有明确的规定,不同的评价等级采用不同的评价方法,评价指标和评价内容也各有增减,在规划环评中如何掌握评价深度,直接影响规划环境影响评价质量甚至结论。

笔者认为规划评价的内容和深度同样可以参考水、气、声、生态等评价导则中的相关规定,作为规划评价的内容和深度。在对《开发区区域环境影响评价技术导则》(HJ/T131-2003)进行修编时应对工业区规划评价的内容和深度加以明确。

3 落实规划评价意见的相应保障措施

如何落实规划环评意见,落实规划环评中要求对规划方案的调整内容,目前并没有相应的保障措施,规划环评完成后,规划内容是否按环评的要求进行调整,没有监督机制,也没有行政手段的约束。《规划环境影响评价条例》中第二十二条规定“规划审批机关对环境影响报告书结论以及审查意见不予采纳的,应当逐项就不予采纳的理由作出书面说明,并存档备查”,条例中并没有要求规划评价结论意见必须在规划方案中体现。给予规划无限的空间,削弱规划环评对规划起到指导作用。规划一旦实施,造成重大的环境影响,通过完善跟踪评价并不能解决问题,只有在项目规划实施过程中采取有效的预防措施,防患于未然,才能防止或减轻规划建设项目对环境带来的影响。通过区域限批约束机制,可以起到一定的作用,但在特定条件下,这种作用有时是微不足道的。

笔者认为,建立一系列相应的法律、规章、制度是规划环评意见得到具体落实的根本保证。如建立联合审查制度,由相关部门派出专家组成联合审查小组,对规划方案和规划环评进行联合审查,要求对环境有重大影响的规划必须作出相应的调整,对拒不调整或不满足环境保护要求的规划,规划管理部门不得通过规划审批。

4 实例分析

食品在人们日常生活中不可缺少,随着经济的发展和生活水平的提高,人们对食品的要求也不断增高,特色食品、优质食品受到追捧,食品产业遇到前所未有的发展机遇。

某市为适应市场需求,拟抓住机遇,发展食品工业,提出建设食品工业园区的规划,规划的提出及选址基于原有工业企业的存在,拟规划园区所在地有发展较好的特色食品加工厂,市政府从经济发展的角度出发,希望原有的企业能够带动片区的经济发展,提出了食品工业园区建设的规划意向。并委托规划部门进行规划方案设计,设计完成后进行规划环境影响评价,规划环评介入处于较晚的不利时机。评价过程中发现规划选址、内容等与当地的环境状况有较大冲突。

4.1 规划选址

规划的提出及选址主要基于原有工业企业的存在,原有企业主要是本地区的特色食品加工,企业知名度高,产品远销国内外,经济效益突出。但该企业所在地是一饮用水源地的上游保护区,相邻地表水是市生态环境保护规划划定的生态敏感区,环境位置非常敏感,曾经出现过该企业及上游其他企业排放污水污染饮用水源的污染事故。(目前该片区修建了沿河截污管道系统和越域排污遂洞,即将实现污水越域排放,可大大缓解对相邻地表水和下游饮用水源地的污染。)

由于多年前环境保护并未引起人们的重视,厂址是在填平一处落水洞的基础上修建起来的,原有工业企业的选址本身存在不合理因素。

根据规划项目的地质探察资料,规划区域内溶沟、溶槽在基岩表面普遍发育,落水洞多,岩溶洼地多,评估区岩溶发育,工程水文地质条件较复杂。是地下水的主要补水区和相邻地表水的补水区域。

本规划定位为二类工业区 (食品工业园区)规划,食品工业用水量大,排水量大,污染物浓度相对较高。规划项目选址定位于这样一个敏感的区域,是非常不合理的。

由于规划环评在详细控规全部完成后介入,大部分前期工作都已开展,规划环评只能在原有规划基础上采取补救措施。考虑该片区位于城郊结合部,处于无序发展状态,无完善的市政配套设施,部分工业生活污水处于无组织排放状态,对该片区实施规划存在一定的必要性;该地区临近航空港,陆空交通方便。评价对规划提出了调整建议：调整引入食品工业的类型,着重建设食品仓储、物流基地,引入食品简单加工、包装企业,科技含量较高的技术研发企业,保留原有的生态农业食品生产基地,开发新的生态农业食品生产基地,开发生态农业休闲旅游区等。提高企业准入门坎,要求入驻企业工业用水量小重复利用率高,劳动力密度低,经济效益高,按环境管理要求使用清洁能源。这样可大大减少污染物的产生和排放,减小对生态敏感区及下游饮用水源地的影响。

4.2 规划内容及规划方案调整

根据规划设计文件,园区内设有综合管理服务区,特色食品区,绿色食品产业区,特色食品及生活区,由于受原有企业的限制,工业区与生活区相互交叉,且园区内新规划的生活区面积约40hm2,占工业区面积的 12.5%,包含园区行政管理、科研、商业金融、酒店服务、单身公寓、园区综合医院等。根据国土资源部《关于发布和实施《工业项目建设用地控制指标)的通知》(国土资发[2008]24号),各工业项目用地中集中建设的行政管理及生活服务设施用地比例不得超过工业项目总用地面积的 7%,严禁在工业项目用地中建造成套住宅、专家楼、招待所和培训中心等非生产性配套设施。评价建议调整公共设施用地,充分利用相邻城镇的现有成熟社区资源,将行政办公、商业金融、文化娱乐、医疗卫生、教育科研设计以及其他不符合工业园区建设要求的公共设施用地等全部设在园区外。

根据规划,工业区仓储、物流中心主要位于园区东西两侧,作为仓储物流中心,占地面积较小,不能充分利用航空港的优势,发挥仓储、物流集散地的功能。评价建议考虑集中建设一个物流中心,增加物流区面积,降低管理成本。

园区规划将二级水源保护区范围纳入项目的规划范围,该范围规划用于绿地建设。评价要求调整规划,将规划范围退出二级保护区,再在沿二级保护区界建设绿化防护带。不得将二级水源保护区范围纳入本项目的规划范围,尽管该范围规划用于绿地建设。

4.3 规划评价方法的选择

在规划环评编制过程中,评价方法的选择和评价深度的确定结合了各单项环评导则的方法,在评价深度确定方面也参照各专项评价导则的规定,对本规划产生的环境影响进行现状及预测评价,评价结果与实际情况基本相符。

4.4 规划调整方案的落实

由于规划评价介入时间晚,规划的选址及规划内容的确定与项目所在地环境状况有较大的不相适应。通过地区政府、环境管理部门、项目规划设计及建设单位、环评单位的反复沟通与协商,使规划的各项调整方案得到落实,找到一个既能切实保护当地的生态环境、保证生态环境质量基本不下降,保护饮用水源地不受影响,又能通过规划解决项目所在地无序发展的现状,实现经济发展和环境保护的高度统一。