水污染防治信息公开与公众参与国际经验研究

周 军 李 霞 寸志清 苏 岚

(环境保护部环境与经济政策研究中心北京 100029)

水污染防治信息公开与公众参与国际经验研究

周 军 李 霞 寸志清 苏 岚

(环境保护部环境与经济政策研究中心北京 100029)

水污染防治信息是环境信息公开的重要组成部分,环境信息公开和公众参与环境保护的程度是一个国家社会文明进步的重要标志,本文介绍了美、英、德、日等国家环境信息公开相关法律制度及公众参与实践活动,以期为我国水环境立法及全民参与环境保护工作提供借鉴。

水污染防治信息;信息公开;公众参与;国际经验

信息公开和公众参与环境保护是公众有序参与政治和社会生活的一个重要方面,同时也是解决环境问题的重要途径。发达国家在环境信息公开和公众参与方面起步较早,已积累了丰富的经验,信息公开和公众参与的范围、程序、形式及法律保障已经相当完善。虽然我国也颁布了《政府信息公开条例》以及《环境信息公开办法 (试行)》,依靠群众保护水环境、吸收公众参与水环境管理也是我国《水污染防治法》的一项内容,但是由于缺乏详细的方法、程序和执法保障,导致信息公开和公众参与还没有取得实质性的效果。本文试图通过介绍发达国家在水环境管理方面的信息公开与公众参与经验,为中国建立公众参与水污染防治的模式和发展方向提出一些建议。

1 美国经验

1.1 法律体系

从上世纪 50年代开始,美国政府就非常重视信息公开制度的建立,公众积极参与到美国水资源保护的整个过程。《国家环境政策法》是美国的“环境大宪章”,其中就包括了公众的信息知情权和参与环评的规定。在这个法律基础上,针对水环境管理,美国政府还出台了《联邦水污染控制法》,之后多次修订形成了现行的《清洁水法》。

《安全饮用水法》是美国另一部水环境保护方面的重要联邦法规,要求必须要让公众了解水质状况,以便于公众可以知道如何才能有助于保护每人的饮用水并对其做出有关个人健康的决断。美国还非常重视公民在水立法中的参与程度。公民及团体经常进行游说来影响国会或州议会的水环境立法活动。1965年的《水质法》由于环保团体和公众的强烈呼吁进行了修订,制定了水质标准要求;《清洁水法》也是由于圣·芭芭拉海峡的油污泄漏事件造成极严重的水污染后,在环保团体和公众的强烈要求下国会对《联邦水污染控制法》进行修订而来。

1.2 信息公开与公众参与实践

美国政府掌握的环境信息公开主要有两种途径：联邦纪事和各机构的信息中心。公众有任何想了解的信息可以上网站检索,各机构严格遵守美国的《信息自由法》公布相关信息,假如公众未能查找到自己想要的信息可以通过邮件提出申请,也可以到联邦环保局的信息中心查询,里面涵盖了所有环境问题方面的依法公开的信息。公众获取信息的成本也很低廉,信息中心提供语言等辅助性服务。此外,美国联邦环保局还依据信息公开法 1996年修正案设立了环境信息官,首席信息官的职责就是保证建立信息中心,尽可能将联邦环保局所掌握的信息向公众公开,包括技术手段的应用、信息管理和数据更新,美国的联邦环保局首席信息官管辖下的环境信息办公室专门处理信息公开业务,包括公众请求。

美国企业环境信息公开的主要渠道是有毒物质排放清单系统。有毒物质排放清单系统是一个美国联邦环保局建立的向公众开放的数据库,涵盖了工业企业及联邦机构每年提供的有毒化学物质排放及其它有毒废弃物管理活动信息。美国环保署将所得数据输入一个向公众开放的数据库中,并每年对外公布一份 TRI数据摘要,将数据进行分门别类的统计与分析。美国的环保组织也定期对 TRI中的数据进行分析汇总,帮助公众更便捷地了解与自身相关的环境信息

在美国,公众有很多机会了解并参与政府的环境立法、政策制定、环境项目和计划行动。未经征询利益团体或者利益相关人的过程,政府部门不能够做出任何涉及一项行动的重大决定。公众参与水污染防治信息公开的最基本方式是听证会及公民诉讼,听证会是公众参与环保立法最为行之有效的形式,环境公益诉讼是遏制环境违法行为和救济环境公益的重要的和经常使用的法律手段。除此之外,还有很多公民环保团,通过多种形式来发挥自己的影响力,例如自发组织起来对水污染者和政府施加压力,举行演讲、展览来进行环保教育宣传,或者进行游说来影响国会或州议会的环境立法活动等。

2 英国经验

2.1 法规体系

英国的环境信息公开法律制度相当完善,英联邦自 1992年就规定了环境信息获取制度,制定了《环境信息条例》,并多次进行修订,又有较系统的《信息自由法》法规,明确规定了政府公开环境信息的义务、公众获取环境信息的权利、方式、程序、收费标准,以及无法获得所要求的信息的救济程序。《环境信息条例》还明确规定了相对豁免和绝对豁免的环境信息及其评估标准,为公众获取环境信息提供了明确的指引和保障。

英国的《污染防治法》和《水资源法》规定,任何向国家河流局提出的排放申请,除非该排放不会对环境造成损害,国家河流局必须将该申请予以公报,并及时根据公众书面陈述,决定许可排放或驳回申请。此外,允许公众对污染行为提起民事和刑事诉讼。

2.2 信息公开和公众参与实践

英国每个公共部门都依法主动、及时在网上发布可公布的信息。公众如果检索不到想要的信息,可以向部门写信、发传真或发电邮,提出自己的要求。如果索取信息的要求被拒绝,相关政府部门必须详细解释不能公布的原因。

英国专门设置了一名“信息专员”监督政府部门的信息公开工作,该专员独立于政府机构和议会,并拥有强行进入行政机关的办公场所搜查信息的权力。此外,英国还设立了一个独立的信息裁判所,负责解决与信息专员相关的诉讼。如果信息专员裁定某信息不能公开,申请人可以向信息裁判所提起诉讼,起诉信息专员并要求公开信息。

英国公众参与环境信息公开形式有陪审团、兴趣群体、民意测验等咨询机制,常设的公民专题讨论小组和论坛等形式,公民享有环境诉讼参与权。在民事诉讼中,通过个人来起诉那些违背环境法的行为,在代表性上不附加任何限制性规定。在民事诉讼中个人起诉违背环境法的行为已经相当流行。非政府组织也享有提起诉讼的权利。

3 德国经验

3.1 法规体系

德国在政府信息公开方面的立法起步较早,主要法律法规包括《联邦州行政管理法》、《联邦环境信息法》、以及《信息自由法》,详细的对公民在获取相关行政管理信息及政府职能公开方面进行了规定,并全面规定了公民在向相关政府机构索取环保相关信息时的知情权和相关机构公开环保信息的义务。德国还依据欧盟水框架法制定了本国的水资源管理法律并在水框架法案的大原则和目标要求基础上,制定了莱茵河、多淄河等 4条跨国河流和 2条境内河流的流域规划。其规划始终贯彻以流域管理为主、以人为本和公共参与。

3.2 信息公开和公众参与实践

德国政府部门还通过政府信息指南、年报及月报制度、新闻发布和在线政务公开制度和公众就环境问题进行交流与沟通,已经形成较为完善的信息公开程序和体制。

在德国,由于宪法的限制,公众参与更多在地方层面实施,联邦层面上,公众参与相对有限。公众参与的一个重要途径是组成民间团体。统计表明,34%的德国人都参与了民间团体。这些民间环保组织在建设环保意识、宣传环保、与政府合作推进德国的环境保护。

在流域管理中,水资源管理协会 (水协会)是公众参与的一个重要组织形式。它对流域范围内的涉水事务 (包括水、电、气、水库、污水处理等)进行统一管理,对政府负责。亚琛水协会管辖2087平方公里的流域面积的涉水事务,有包括工程师和电气、化学、计算机、律师等专业技术人员在内的工作人员 536人。由地方专项法规明确水协会为唯一的流域管理单位 (州政府环境部负责监督其工作)。流域内所有受益单位 (包括行政单位、取水厂和企业)均为水协会成员单位。成员单位向水协会总部交纳会费,在水资源保护和利用方面花了多少钱就要交多少钱。水协会实行代表大会制,按交纳水费的多少分配“席位”,由 101个“席位”代表选举 15人组成监理会,监督水协会在处理事务上是否民主、合理。该水协会建有大型现代化的展览中心,是一个水和环境科普教育基地,向学生和其他公民进行爱护水、珍惜水的宣传教育。德国流域管理的体制和机制以及水协会的作用,推进了流域水资源的统一管理。

4 日本经验

4.1 法规体系

日本环境省率先制定了环境行政信息公开制度。1999年颁布了《对环境省保有的行政公文提出公开请求作出公开决定的审查基础》,该条例的目的是在贯彻《信息公开法》精神的基础上,向公众开放相关的环境信息。环境省的《审查基础》详细说明了行政公文的判断标准,详尽规定了利用信息公开制度的具体手续,细化了法律实施的条件,使得环境信息公开真正有法可依。

日本于 1999年 7月通过了《关于促进特定化学物质向环境的排放量的控制及管理的改善的法案》(PRTR法)。该法案要求实业者自己掌握从工厂和企业向环境中排放的化学物质的数量和废弃物的含有量,并将结果经由督道府县上报环境厅和通产省的所管官厅,最终由这些官厅将结果对外公布,使得消费者能确实把握各个地区化学物质的排放量。

4.2 信息公开与公众参与实践

在日本,公众获得环境信息的途径有多种：环境省和通产省所管官厅等省厅发表的信息;企业发布环境会计文件,日本目前有许多企业开展了环境会计工作,可为消费者选购商品及投资者选择投资对象提供重要参考;建立污染物排放与转移登记系统 (PRTR系统),该系统规定企业必须公开 354种化学物质 (一类化学物质)的排放转移信息,其中包括 12种致癌物质 (特定一类化学物质),这些被纳入 PRTR系统的化学物质都可能对人体及生态系统产生危害,并可在环境中持久存留。日本国立环境研究所/各大环境研究中心及相关的民间环境机构也都相继根据信息公开法精神建立环境信息公开窗口和宣传窗口。

5 国外信息公开与公众参与的借鉴意义

(1)吸引公众参与环境问题管理,培养公众良好的环境保护主体意识。良好的环保意识是公众参与环境问题管理的重要前提。发达国家水污染治理能取得今天的成效与其国民的环保意识是分不开的。因此,加强环境宣传教育,培养我国公民的环保意识,使其自觉加强对环境问题的关注显得十分必要。提高公众参与提高更大范围公众的环保意识的有效途径主要有发挥非政府组织及民间环保组织的作用、利用学校对青少年进行教育、广泛使用大众传媒开展环境教育等手段。

(2)建立健全“以公开为原则、以不公开为例外”环境信息公开机制。环境保护特别是水资源保护,关乎我国经济及社会发展及广大群众的切身利益,所有环境信息除涉及国防安全、重大商业机密、个人隐私等出于维护国家安全、经济利益、隐私权益等方面的考虑不予公开的信息的范畴采取列举的方式在法律当中予以明确界定外,原则上要采取对社会公开的办法,这既有助于调动公众的积极性,减少申请成本,同时也减少了审查资格而带来的行政成本。

(3)完善环境信息公开机构设置,建立独立的监督执法部门。建议我国政府吸收借鉴发达国家的做法,首先在中央政府和省一级政府各部门和机构设立专职的信息专员,专门负责处理公众信息请求。在其职能界定上应当具备独立的裁量权,只要公众申请的信息符合信息公开条例,就应当依法公开或要求相关机构公开相关信息,保障公众的知情权。条件允许的情况下,还应该建立独立的信息公开仲裁机构,负责处理信息公开条例的监督执行情况。

(4)建立统一的污染物排放登记系统,完善企业环境信息公开长效机制。企业是污染物质重点排放源。因此,建立完善的企业污染排放登记系统并将之向公众开放不仅有助于公众和政府掌握企业的污染排放情况,形成对企业的联合监督,还将促使企业污染物减排,并采取环境友好型的生产行为。

(5)切实排除影响公众参与的因素和障碍,建立完善的辅助机制。要丰富公众参与的模式,积极推行环境法规所规定的听证、磋商、行政复议等行之有效的公众参与方式,建立健全听证制度,积极进行环境评价、环境科研、环境宣传、环境教育等活动,增强公众参与的实效性;要减少公众参与的成本,以便于公众用尽可能少的努力获得相关的环境信息并有效地参与到环境管理的过程当中;要支持公众介入决策早期阶段,要充分考虑水环境治理周期长的特点,公众参与环境保护的范围也不断拓宽,从末端参与到预案参与、过程参与与成果参与,形成环境保护的合力。

(6)完善我国环境诉讼制度,为公众环保权利提供法律保障。要明确公众请求司法救济的权利和途径,消除公众环境诉讼的制度障碍,实施法律救助,适当放宽公众诉讼门槛,调动公众参与的积极性。

[1]夏光.环境政策创新[M].北京：中国环境科学出版社,2001.

[2]王灿发.论我国跨行政区水资源管理立法的问题及对策-2003年中国环境资源法学研讨会论文集[C].2003.

[3]MichaelBürsch.信息自由法-来自德国的经验[OL].http：//www.jsfzb.gov.cn/news_content.asp?id=7038&classid=2111111138

[4]周汉华.美国政府信息公开制度[J].环球法律评论,2002,24(3)：274～287.

[5]王睿,张锡桥.德国水资源管理培训学习观感[OL],http：//rts.dec.ecnu.edu.cn/zsb/zxl/zxl08/material/zxl0812m/glpxfs/7.PDF。

X52

A

1673-288X(2010)05-0056-04

国家水体污染控制与治理科技重大专项 (课题编号：2008ZX07633-05)

周军 (1980—),男,湖北仙桃人,硕士,从事环境管理、信息公开、循环经济与区域环境合作研究。