论国际水法的价值目标及其实现

郝少英 伏 苓 贾志峰

(1.长安大学环境科学与工程学院西安 710054;2.西北政法大学经济法学院西安 710063)

论国际水法的价值目标及其实现

郝少英1,2伏 苓1贾志峰1

(1.长安大学环境科学与工程学院西安 710054;2.西北政法大学经济法学院西安 710063)

国际水法是实现国际水资源公平开发利用的理论基础与法律保障,公平开发国际水资源,实现国际水资源的可持续利用,是国际水法追求的价值目标,而国际水法价值目标的实现则要重视国际水资源的整体性,要具有生态系统为本位的流域管理理念,要以水资源的可持续利用为宗旨、以国际水资源的损害预防为重要内容、以区域合作机制作为解决国际水冲突的重要途径。

国际水资源;国际水法;价值目标;公平;可持续利用

国际水资源主要指两个或两个以上国家的淡水资源。全球范围内,以湖泊、河流等形式存在的跨国水共有 260多条 (处),其流域面积约占全球陆地面积的 45%,贮存的水量约占世界淡水资源的一半,若加上地下水则数量更大。全世界有 44个国家至少 80%的国土面积位于国际河流流域之内,全球约有 40%的人口生活在国际河流之中[1]。

目前,随着各国对水的需求量迅猛增加,因国际水管理、维护和开发利用而引发的环境、社会和政治问题日益凸显。面临国际水资源危机的日益加剧,结合国际水资源特有的属性,作为国际水资源协调开发的理论基础与法律保障的国际水法在不断地发展和完善中,向人们指明了开发利用国际水资源的奋斗目标和努力方向。

1 国际水法及其价值目标概述

国际水法是由国家间、地区间、国际组织等制定或达成的,用于解决国际河流 (湖泊)相关国家间水资源开发和环境保护的分歧与冲突的条约、协定或公约、规则,这些条约、协定或公约、规则构成了国际水法的主要渊源,成为规范国家有关国际水资源开发利用与保护行为的法律制度。

目前没有一部统一的国际水法。因此,鉴于跨流域国家的地理位置的不同和国与国之间错综复杂的政治、经济关系以及每条国际河流生态环境特点的不同,“一条河流一个制度”是目前国际水法的主要特点,国际水法在不同时期针对不同的流域,其具体内容、目标也就有一定的差异。

从时间上看,早期的国际水法内容主要是规定有关灌溉用水、捕鱼和航行;随着经济发展,其内容又以有关划界、渔业、洪水控制、发电和用水等方面的事宜为主;进入近代,随着世界经济的快速发展,水需求的提高与水环境的恶化,国际水法更多地集中于国际河流的水分配、控制污染、控制洪水和综合水资源管理的多目标利用,即流域水资源利用与保护、可持续发展等广泛领域。从地域上看,位于西欧、北美等发达地区,国际水法的主要内容是解决流域污染问题,或者水质保护与水量分配并重,比如莱茵河流域、多瑙河流域和科罗拉多河流域;位于亚洲和非洲等不发达地区的国际流域,国际水法多为处理水量的分配问题,比如印度河、恒河流域[2]。总之,在多方推动下,国际水法在不断发展,从最初规范国际水道单一的航行规则,扩展至包括河流、湖泊、地下水等各种水体的资源利用普遍性管理规定,并开始向综合水资源管理和规划渗透。

经过多年的实践发展,国际水法已经形成了比较完善的法律条文和原则体系,尽管国际水法在不同时期针对不同的流域,其内容、目标有差异,但纵观国际水法的这一系列条文和原则,我们仍然可以探寻到国际水法共同的期望与理想,即公平开发国际水资源,实现国际水资源的可持续利用,这是国际水法追求的价值目标,而国际水法的每一条文和规则都是这一特定价值目标的具体化。

为了实现国际水法的价值目标,国际上产生了一些具有广泛应用价值的、纲领性条约,为各河流当事国制定更为详细的开发利用条约或协定提供一般性原则或规则。这些条约中应用最为广泛且为人们广泛接受的国际水法文件是《国际河流水资源利用赫尔辛基规则》和《国际水道非航行使用法》。

1996年国际法协会第 52届大会通过的《赫尔辛基规则》是国际水资源保护法律制度发展的第一个重大里程碑,合理与公平利用跨国界河流的水资源,是赫尔辛基原则的核心部分。它界定了“国际流域”、“水污染”的概念,确认了国际流域的公平利用原则。它对国际法中关于国际河流利用的规则作了系统的编撰,对于国际水资源的利用和保护的法律制度的发展起到了承前启后的作用。

1997年联合国国际法委员会《国际水道非航行利用法公约草案》的制定是国际淡水资源的利用和保护法律制度发展史上另一个具有里程碑意义的重大事件。其明确宗旨是“保障国际水道的利用、开发、保存、管理和保护,并为当代人及其后代而促进对国际水道的最佳和可持续利用”。它是国际水法价值目标的充分体现。

2 国际水法价值目标产生的基础与背景

2.1 国际水法价值目标以公平为法理基础

公平在法律上从来都具有极为重要的意义。美国学者金勇义指出：“真正的和真实意义上的’公平’乃是所有法律的精神和灵魂”[3]。因此,公平常常被人们视为法律的基本精神。不论这个法律是实在法还是超实在法的理性法,法律范畴内的任何规则、准法律规则或者法律之外的行为规范和裁判都应当以公平作为基本的价值依据和价值目标[4]。因此,公平是人类在自己社会活动中产生的一种理想目标,它指导着人们处理相互之间的关系,指导着公共权力的运用及其作用的发挥。

公平的产生依赖于这样几个基本条件：一是多元主体客观存在;二是多元主体存在不同的利益;三是人们需要处理不同乃至多元主体之间的关系;四是人们对平衡协调各方关系具有相应的理性认识[4]。公平不是个别人的认识,而是普遍一致性的表达。尽管何谓公平,人们的看法不尽统一,但是能够获得普遍的认同又是公平的内在要求及其反映。人类只要有了前三个条件,其实基于人类自身的认识能力及其发展,自然就会产生何谓公平的认识和标准,并用于指导自己的社会实践。

法律就是在公平理念的指导下产生的。其实,法律也是在公平的指导下发挥作用的。法律在一定意义上就是保障公平而存在的。虽然公平不是法律的唯一目标,但公平一定是法律的重要目标。如何保障公平、实现公平是任何法律包括国际水法的重要任务和理想。

国际水法是协调国际河流及水体的法律,国际水法是实现国际水资源公平开发利用的理论基础与保障。建立国际水法体系的目的是强调在国际河流开发利用中,为避免、减轻国家间的矛盾,站在一个公正和中立的立场上,以国际水资源开发与保护并重为主线,促使有关国家共同采取措施,使国际水体,包括地表水和地下水得到保护并维持良好的生态管理,以维护地区和平与实现流域水资源的永续利用。国际水法在长期的发展完善中,必须以公平为理念,流域各国要沿着公平所昭示的方向去开发利用国际水资源,确保法的价值目标能够被充分实现。

根据西方传统文化中对公平的典型分类[5],以及近年来兴起的代际公平理论,公平可分为实质公平与形式公平、代内公平与代际公平。实质公平要求在国际水资源的利用中,为了实现公平结果,国际流域各国必须公平分配水资源,公平开发水资源和分享水资源;形式公平要求流域各国在国际水资源利用中要进行国际合作;代内公平要求国际流域各国具有公平开发利用国际水资源的权利义务;代际公平要求流域各国在对国际水资源的现行使用者提供最大和最合理的利益的同时,也要确保后代对水资源的长期可得性。

国际水法的价值目标正是以公平理念为基础,伴随着时代的需要而逐步形成的,它是公平开发利用国际水资源的理想目标,它既体现国际水资源利用的实质公平与形式公平,又体现了国际水资源开发利用的代内公平与代际公平,是实现国际水资源开发利用的公平价值的具体目标。

2.2 国际水资源危机是其产生的时代背景

国际水法的价值目标是伴随着时代的需要而逐步形成的。人类早期的文明是沿着一些主要河流形成和发展的,四大文明古国的兴衰无不与河流密切相关。名噪一时的楼兰城,最后却在楼兰人不断背井离乡中走向消亡,主要原因就在于塔里木河改道,高山冰雪退缩和罗布泊的变迁。因为水为生命之源,水孕育文明,滋润万物,水文明是生态文明之基。然而,当工业文明进入 20世纪后半叶时,全球性的水危机使人类面临着前所未有的挑战。随着世界各国经济、社会的发展,各国都意识到淡水资源对于人类发展有着举足轻重的作用。因此,各国在关注本国国内的水资源开发利用的同时,对与其他国家共享的跨界水域更加关注,从而从战略上采取多种措施加大跨界水域的开发力度,由此在全球范围加剧了世界水资源的危机,具体体现在以下几个方面：

2.2.1 淡水短缺威胁着人类的发展

联合国 2009年 3月 12日发布的《世界水资源开发报告》显示,受人口增长因素的影响,人类对水的需求正以每年 640亿立方米的速度增长,到 2030年,全球将有 47%的人口居住在用水高度紧张的地区,有 2400万～7亿人因为缺水而背井离乡。由于人口的继续增长及工农业的大规模发展,淡水缺乏严重,导致各国更加重视对跨界水体的利用与争夺。

2.2.2 国际水资源利用不均

国际流域的水资源是有限的,一国使用的水资源增多,就意味着另外一些国家可用的水资源减少。有些流域的国家或者因为处于有利地形,或者因为拥有经济和技术实力,总是国际水资源的在先使用者。当上游国和弱国希望开发位于其领土内的国际流域之一部分时,它们遭遇到下游国和强国在先占用的阻扰,从而产生对跨国河流水资源的利用、分配不均。

2.2.3 国际水资源遭污染严重

由于国际河流的自然流动性及整体性,国际河流的污染常常涉及流域各国。如莱茵河流域国之间由于河水污染而引起的纠纷已有 30多年未能完全解决;由于美国的开发利用而使科罗拉多河含盐量过高使美国和墨西哥长期不和,我国2005年松花江的污染而引起俄罗斯境内河段污染。

2.2.4 国际水资源水文生态破坏严重

由于一些上游国家不加强保护流域生态,特别是森林植被,势必降低森林对水体的生态功能,若水土流失的加剧不可逆转,则对全流域将是灾难性的。另外,向水体排放有毒化学物质、有害废物和盐类,大规模分流和引水工程,以及长时间过量抽取地下水等,都会造成水质下降和水量枯竭,个别流域还会带来可怕的生态灾难。

2.2.5 国际水冲突连绵不断

全球水资源日益短缺与水需求不断增加之间的矛盾、国际水资源的共享性与国家主权之间的矛盾、国际水资源的水量分配与水质污染之间的矛盾以及沿岸国就水益分配所发生的矛盾,使跨界水资源利用冲突时有发生,如印度河流域、尼罗河流域、约旦河、幼发拉底河流域水冲突等,给地区乃至世界的和平与发展带来严重威胁。

3 国际水法价值目标的实现

由于国际水资源的多国权属性及流域整体性等特点使其在开发利用中产生一系列国与国之间的利益矛盾以及不合理的开发利用问题,成为实现国际水法价值目标的障碍。为此,要实现国际水法的价值目标,开发利用国际水资源时必须做到以下几点：

3.1 以国际水资源的整体性为基础

国际水资源尤其是国际河流流域是一整体性极强、关联性很高的区域,国际河流的自然流动性不仅使各自然要素之间联系密切,而且各流域或水道国、上中下游、干支流之间相互制约、相互影响也很显著。完整的流域或水道若被人为分割管理,必然给共享水资源的利用及生态系统的保护带来诸多不便和威胁。

因此,在实现国际水法的价值目标过程中,要求国际河流流域管理必须从整体考虑,在尊重自然生态规律之下,采用综合性措施,实施全面、系统的管理[6]。对共享水资源进行开发利用时,应按照流域或水道系统的整体观,将水资源作为一个综合的、完整的生态经济系统进行多目标整体规划、开发和管理,在可持续发展目标下,实现对流域水资源的最佳利用,将对水环境或生态系统的损害降到最低程度。

3.2 以生态系统为本位的流域管理理念

生态系统是现代社会存在和发展的真正基础,水是生态系统的基本要素,水通过水文圈的循环进行持续运动。水文圈与气候、森林、沙漠、动物和植物等一起构成全球生态系统不可分离的组成部分,它们之间密切联系,相互影响。因此,以生态系统为本位的流域管理理念是实现国际水法价值目标的重要组成部分。

以生态系统为本位的流域管理理念要求在国际流域管理中要优先考虑流域资源环境的可持续发展,在充分认识和了解流域生态系统结构与功能的基础上,对影响流域生态系统的各要素进行统一管理,包括流域内社会、经济等子系统的整体、全面管理,并将水资源的管理与水生生物、陆地、森林、海洋等其他资源的管理适当结合,以实现流域的可持续发展,即实现自然资源的最佳持续利用—社会和经济目标,同时保护流域的生态系统目标。忽视对流域生态系统的管理,将不可能实现国际水法的价值目标。

3.3 水资源的可持续利用是根本宗旨

淡水资源作为人类及其他陆地生物生存与发展的必须资源,维持和保护淡水资源及其生态系统的基本生态进程,是实现可持续发展战略的重要组成部分。国际水资源的可持续利用实际上是可持续发展理论在国际领域的应用,它侧重对水资源和生态环境的保护,是确保水资源的经济、社会和生态价值有效平衡的根本,它不仅注重国际水资源利用的代内公平,更注重国际水资源利用的代际公平。因此,它是实现国际水价值目标的宗旨。

国际水资源的可持续利用要求适度开发,对国际水资源开发利用不应破坏其固有价值,并且尽可能地避免利用活动对水资源的不利影响;要求不妨碍未来后代的利用,为后代利用留下选择余地;不妨碍其他沿岸国人民的利用及其对水资源的共享利益;注重水资源的利用率和利用效益;不能破坏水生态系统[7]。可持续利用的核心是利用的“度”,这个度是指水资源的再生和永续的能力[8]。国际上通常认为一条河流调水不能超过20%,用水不能超过 40%,否则将严重影响河流的自净能力,从而破坏河流的生态恢复能力[9]。

3.4 国际水资源的损害预防是重要内容

水作为生态系统中的基本要素,是生态系统中最为关键的因子、变量;它的质与量的变化必然引起生态环境的质与量的变化。同其他类型的生态系统相比,各河流生态系统具有自身的特点。既受地域的限制,又具有更高的封闭性,其中的物种迁入、迁出都很困难,相互之间交流少,使得淡水生态系统更容易受人为干扰的影响,比其他类型的生态系统更脆弱而且遭破坏后较难恢复。尤其是在国际河流流域,由于流域的跨边界性以及流域国或水道国间的竞争利用,其水资源及生态系统更容易遭受到难以逆转的破坏,况且大多数流域国或水道国还是发展中国家,无论从技术上还是经济上都是极不可能承担得起恢复生态系统所需要的代价。因此“预防为主”原则,在国际河流流域管理的法律制度中应属于“黄金原则”。因此,重视国际水资源的损害预防是国际水法价值目标的重要内容,也是实现国际水资源利用实质公平的基础。

3.5 区域合作机制是解决水冲突的重要途径

国际水资源具有共享性与复杂性,国际流域的水文特征是整个流域作为一个统一的水生生态系统,其面临的很多问题都是跨地区跨国界的,国际河流流域开发由于利益团体和流域国环境的相对差异,不可避免地存在各流域国之间利益冲突。因此,实现国际水资源利用与保护的根本条件在于各国在互有诚意、平等协商下进行合作。这种合作应建立在主权平等、领土完整、互利和善意的基础上,并使国际水资源得到最佳利用和充分保护。国际水法的价值目标要求以合作的方式解决国际水冲突,不能仅仅以政治边界为基础进行一体化管理,必须构筑涵盖整个流域的区域合作体制,加强国际合作,以生态系统为本位,兼顾可持续发展理念,做到国际河流开发与水生生态保护并重,才能有效解决国河流冲突,合理开发利用国际河流。因此,国际合作是实现国际水资源形式公平的重要体现。

4 结语

水资源作为基础性的自然资源和战略性的经济资源,是生态与环境的控制性要素,公平利用国际水资源,实现国际水资源的可持续发展,作为国际水法的价值目标,是国际水法长期的发展方向和奋斗目标,但是,要真正实现该目标,解决国际水资源开发中的矛盾与冲突,则要重视国际水资源的整体性,要具有生态系统为本位的流域管理理念,要以水资源的可持续利用为宗旨、以国际水资源的损害预防为重要内容、以区域合作机制作为解决国际水冲突的重要途径。

[1]刘恒,耿雷华.钟华平等.关于加快我国国际河流水资源开发利用的思考[J].人民长江,2006.37(7)：32.

[2]何艳梅.刍议国际水条约[J].水资源研究,2007.(3)：44.

[3][美 ]金勇义 著.陈国平,韦向阳,李存捀 译.中国与西方的法律观念[M].辽宁人民出版社,1989：79.

[4]卓泽渊.法的价值论[M].法律出版社,2006;12.

[5]谢鹏程.基本法律价值 [M].山东人民出版社,2000：88～94.

[6]刘艳红.以生态系统为基础的国际河流流域的管理制度[J].水产学报,2008.(1)：127.

[7]姜文来,唐曲,雷波等.水资源管理学导论 [M].化学工业出版社,2005：19～20.

[8]王曦.国际环境法[M].法律出版社,2005：106～107.

[9]王立彬.频繁远程调水的忧思[N].文汇报.2004-8-2.

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A

1673-288X(2010)05-0033-05

教育部国家外专局高等学校学科创新引智计划 (“111”)项目 (编号 ：B08039)。

郝少英,(1973—),女,陕西省户县人,博士研究生,副教授,研究方向：跨国水资源合理开发与生态环境保护的法律问题研究。