我国学生资助制度的回顾与反思

范先佐

(华中师范大学教育学院,湖北武汉430079)

我国学生资助制度的回顾与反思

范先佐

(华中师范大学教育学院,湖北武汉430079)

根据我国和世界各国的经验,要真正做到《国家中长期教育改革和发展规划纲要》所提出的不让一个学生因家庭经济困难而失学,就必须建立起完善的学生资助制度。本文通过对我国学生资助制度的回顾,较全面地总结了新中国成立以来学生资助的经验与教训,分析了存在问题的原因,并提出了进一步完善我国学生资助制度的对策思路。

学生资助制度;回顾;反思

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《规划纲要》)明确提出,要“努力办好每一所学校,教好每一个学生,不让一个学生因家庭经济困难而失学”。这是我们党和政府向全国人民的庄严承诺。那么,在我们这样一个人口众多的发展中大国,怎样才能保证不让一个学生因家庭经济困难而失学?根据我国和世界各国的经验,要做到这一点,必须建立起完善的学生资助制度。新中国成立后,我们党和政府始终重视经济困难家庭子女的上学问题,采取了许多资助措施,基本上保证了各级各类学校的贫困学生顺利入学并顺利完成学业。但由于经济发展的差距和历史形成的体制、机制原因,我国的学生资助制度还存在着诸多不完善的地方。因此,全面地总结新中国成立以来学生资助的经验与教训,分析存在问题的原因,并提出进一步完善我国学生资助制度的对策思路,对于切实贯彻和落实《规划纲要》精神,真正做到不让一个学生因家庭经济困难而失学,具有十分重要的理论和现实意义。

一、我国学生资助制度的形成和发展

所谓资助就是用财物来帮助。经济上的学生资助就是社会各方用财物来帮助学生。它表现为一种经济上的支持,也就是说资助者所提供的是某种可用货币计量的财和物,是一种经济上的支持,而不是道义上的帮助。所以,任何资助形式都需要资助者投入大量资金,任何一种资助形式都包含了资助者所付出的经济补贴。奖学金、助学金都是赠予性的。贷学金以借贷形式向学生提供学习费用,虽需偿还,但是由于提供给学生的贷款一般都低于正常的市场贷款的利率,有的甚至是无息贷款,所以资助者同样还要贴付大量利息。

在我国,实行对学生的资助,规定学生在学期间的经济待遇由来已久。据记载,汉代太学生不缴纳学费,正式学生都享受官俸。太学房舍专供太学生居住,甚至允许他们携家眷同居。①唐代中央官学学生廪膳费。东京、西京国子监所属中央官学及其他国家部门创办的官学,除违反校规和考课不合格者外,其生徒皆由国家包揽廪膳,全部免费进餐。此项开支,数额惊人。仅两京国子监盛时生徒达3000人左右,当时的史书记载,连同留学生达8000余人,一日三餐,能维持下来,就不甚容易②。南唐升元4年(公元940年)建学馆于白鹿洞,置田供给诸生,学者大集;宋高宗绍兴年间,太学生达1000余人,朝廷所给学廪,动以万计,日供饮食,为礼甚丰。明代府州县学生的廪膳及其他待遇颇为优厚。国子监的监生可以在监内寄宿,发给膏火,供给膳食,享有免役权利。明初后规定学员月廪米6斗,以后增加到1石,但有赏也有罚,对于经过考试,学无成效者,要追还所给廪米。清代则规定生员须经岁科两考,列为一等者方能取得廪生资格,由公家发给廪米,并有名额限制。清未废科举,兴学堂后,学堂的开支项目中仍包括膏火、膳食等项。国子监“凡于讲课之期,每年赏银六千两,以为饭食之费,所余银以备诸生遇有事故,实力不足者,量加周助”③。民国时期,凡入高等、中等师范院校者皆由国家给予公费待遇;抗日战争爆发后,大部分国土陷于敌手。为了照顾迁至后方家庭经济来源断绝的学生,在大中学校设立了贷金制度,按月发给每生大米二斗三升和相应的副食补贴,但此项贷款并末得到偿还。当时在中国共产党领导下的革命根据地所设立的干部学校、专门学校乃至中学都实行供给制,对学生的学习生活费用采取包下来的政策,以培养革命所需要的人才。

新中国成立之初,各地人民政府根据本地区的具体情况,制定了一些临时性的高等学校和中等学校助学金的实施办法,但标准极不统一。为此,中央人民政府政务院于1952年7月发出《关于调整全国高等学校及中等学校学生人民助学金的通知》,决定自1952年9月起实行统一的人民助学金制度。教育部为了贯彻政务院通知精神也发布了具体规定,要求全国高等学校、中等学校及工农初等学校学生的人民助学金发放一律依照新规定执行。文件规定了高中、初中学生人民助学金按总人数的享受面及标准;高等学校、高等师范院校、中等专业学校、工农速成中学、工农初等学校学生均全部享受人民助学金,并分别规定了标准。1954年高教部、教育部联合颁发了《关于改进全国高等学校、中等专业学校及工农速成中学的调干学生人民助学金的使用办法》,对调干生助学金规定按照学生入学前的职务及工资,分为五个等级。1955年8月高教部为了合理使用人民助学金,颁发了《全国高等学校一般学生人民助学金实施办法》,决定从1955年10月起,全国高等学校(高等师范院校除外)学生人民助学金由原来的发给全体学生改为发给部分学生;凡家庭富裕能自费者,不发给助学金;凡能自费半数或三分之一伙食费者,发给所缺部分;完全无力负担者,发给全部伙食费。经济上有特殊困难的学生的其他费用,可另外申请困难补助。革命烈士子女学生、少数民族学生、归国华侨学生,在与一般学生同等经济条件下优先给予照顾。1956年12月高教部对高等学校研究生人民助学金标准作出规定。1960年1月国务院转发教育部《关于改进工人、农民、干部学生人民助学金标准问题的报告》及有关文件,规定连续工龄在3年以上的工人、干部,从事农业劳动3年以上的农民学生,发给工人、农民、干部学生人民助学金,标准比一般学生为高。1963年8月,国务院批转了教育部《关于调整中等专业学校学生人民助学金问题的报告》。《报告》建议把中等技术学校人民助学金的享受比例由原来的 100%降为 60%—80%。1977年教育部、财政部根据国务院批转教育部《关于1977年高等学校招生工作的意见》,又制定了《普通高等学校、中等专业学校和技工学校学生实行人民助学金制度的办法》,规定国家职工被录取为研究生和工龄满五年的国家职工进入普通高等学校,在学习期间,工资由原单位照发,一切费用自理,其他学生一律实行人民助学金,享受比例为研究生100%,高师、体育和民族学院学生100%,其他学生75%。1979年8月,教育部等又规定:连续工龄满五年的国家职工考入大学后,将一律实行职工助学金制度,不再享受原工资;一般学生实行人民助学金制度,除高等师范、体育、民族学生全部享受人民助学金外,其他学生的人民助学金享受面按75%计算。1983年教育部、财政部对人民助学金办法进行了初步改革,颁发了《普通高等学校本、专科学生人民助学金暂行办法》和《普通高等学校本、专科学生人民奖学金试行办法》,规定从1983年秋季入学的新生开始实行人民助学金和人民奖学金并存的办法。其余各类学校仍按原规定继续执行助学金制度,具体办法由地方政府根据本地区情况自行规定。中等专业学校是否实行奖学金制度,由所在省、自治区、直辖市决定。1985年,《中共中央关于教育体制改革的决定》明确指出,要改革人民助学金制度。1986年,国家教委在全国85所普通高等学校进行奖、贷学金试点,取得了显著的效果。1987年,国家教委、财政部联合颁发了《普通高等学校本、专科学生实行奖学金制度的方法》和《普通高等学校本、专科学生实行贷款制度的办法》。国家设立优秀学生奖学金鼓励学生刻苦学习、奋发向上、全面发展;设立专业奖学金和定向奖学金鼓励学生报考师范、农林、体育、民族、航海等专业和立志毕业后到边疆地区、经济贫困地区工作。对于家庭经济确有困难的学生,国家提供无息贷款,学校负责发放和催还等全部管理工作。实行专业奖学金办法的高校或专业不实行贷款制度。1987年秋季入学的本、专科学生开始实施奖学金与贷学金相结合的制度。

自1989年起,我国普通高等学校开始试行学生收取学杂费制度。在这种情况下,有部分家庭经济困难的学生因无力缴纳学费及购置必要的生活和学习用品,无法维持学业。面对这种新情况,1993年,国家教委先后发出了《关于对高等学校生活特别困难学生进行资助的通知》,以及《关于修改〈普通高等学校本、专科学生实行贷款制度的办法〉部分条款的通知》,决定对家庭经济困难的学生给予特殊困难补助和学杂费减免。20世纪90年代后期,随着高校招生规模的不断扩大和学费制度的全面建立,高校贫困生的增加,国家开始实行由银行提供资金的助学贷款制度。1999年6月,国务院办公厅转发中国人民银行、教育部、财政部《关于国家助学贷款的暂行规定》,决定从1999年9月开始试行国家助学贷款制度。为了保证学生资助资金有稳定的来源,并使受益者承担必要的经济责任,国家开始实施由银行提供资金的贷款制度。1999年6月,国务院办公厅转发中国人民银行、教育部、财政部《关于国家助学贷款的暂行规定》,教育部、中国人民银行相继发布实施规程和办法,由中国工商银行作为经办银行,在北京等8城市的中央部委所属高校中试点,2000年8月中国人民银行、教育部和财政部颁布《关于学生助学贷款管理的补充规定》,将学生贷款范围拓展到全国,经办银行由中国工商银行扩展到中国建设银行、中国农业银行、中国银行。国家助学贷款较之其他的助学办法,受益面大大增加,资助额大幅度上升。根据相关规定,贷款对象及资格为全日制普通高校的贫困生;担保形式为借款学生自己的个人信用;放贷本金由国有商业银行提供;贷款利息同市场利息,政府在学生就学的借贷期内和毕业后的还款期内均补贴利息的50%;贷款金额每年每生6000元为上限;还款期限为毕业后4年内还清;还款宽限期0-1年。以这些条款为主要内容的国家助学贷款,经过几年的试行,到2003年底,有近80万名学生与银行签订了贷款合同,合同金额是65亿元,平均每位学生的贷款合同金额为8240元。如果将此数字作为一位学生4年学习期间的贷款总额,那么,每生每年的平均贷款合同金额为2060元。而全国的平均学费在2002年就达到了3895元④。很显然,国家助学贷款在数量上不能满足贫困生在学费、住宿费和生活费方面的总需求,因而国家助学贷款对贫困学生的资助力度并不强,这也从另一方面验证了国家助学贷款对贫困生就学帮助的有限性。加之在贷款申请及经办过程中,担保、见证的要求过于严格,坏账的责任没有明确,特别是小额贷款银行的成本太高,银行放贷的积极性不高,国家助学贷款工作进展不顺利。2003年秋季,国家助学贷款的新签合同数很少,在有的省(区、市),银行基本上停止了对学生贷款申请的审批工作,使贫困学生上大学遇到了经济上的障碍。

针对上述情况,2004年6月8日,教育部、财政部、中国人民银行、银监会发布了《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》,对国家助学贷款制度进行了重大修订,2004年的国家助学贷款政策对进一步完善学生资助制度发挥了极其重要的作用:

第一,扩大了贷款面。2004年的国家助学贷款政策规定,高校每年的借款总额按在校生总数20%的比例来发放。尽管据调查来看,高校贫困生比例也可能高于20%,且高校间贫困生比例并不平衡,对贫困生标准的划分及其判断也缺乏研究和实证材料,这就造成了“同在一缕阳光下”的学生个体间在享受国家助学贷款上的不公平,但毕竟,新政策将贷款面扩大了许多,学生受益面大大增加。

第二,刺激了贫困生申请贷款的积极性。政府财政贴息方式的改变(就学期间利息全部补贴,毕业后利息全部自付),在贷款利息比较稳定的条件下,政府付出的贴息总金额增加的并不太多,但却因此减轻了学生就学期间还款付息的压力,刺激了贫困生申请贷款的积极性。

第三,在一定程度上减轻了贫困生还贷的忧虑。还贷年限从原来的毕业后4年内还清延长为6年内还清,并将根据借贷人就业状况而定的宽限期从0-1年改为1-2年。尽管毕业后6年内还贷,从国际比较的角度看,期限仍然较短,但还贷期限从4-5年延长至6-8年,仍大大缓解了贫困生对紧缩的还贷期限和毕业后立即还贷的强制性要求的忧虑。

第四,满足了学生和国家双方的愿望。还贷减免,是国际上许多国家的一贯做法,也是中国许多特困生的实际要求。2004年的国家助学贷款政策中,对自愿到国家需要的地区和行业工作的毕业生实行还贷减免,给那些家庭特别贫困、个人对未来收入没有信心的学生,在敢于借贷、敢于用自己的服务行动来还贷、不会被迫违约和拖欠方面带来希望。这一新条款,既满足了学生的愿望,又满足了国家利益的需要。

第五,减少了贫困生不能获贷的可能性,降低了银行的贷款风险。2004年的国家助学贷款政策中,确定贷款经办银行的方式有了重大改变,改国家指定经办银行为通过招投标方式确定经办银行。这种做法将市场化的操作纳入到学生贷款运行之中,改变了过去国家指定的经办银行不办理,其他银行想承办却不能的限制。通过招投标方式中标的银行,是经过政策研究、利润核算、风险评估、前景分析后才与学生形成借贷与放款关系的,既有责任按政策要求足量发放贷款,又有动力积极追缴还款以增加银行利润,这样,不仅贫困生不能获贷的可能性减小,银行收不回款的风险也大大降低。

此次政策修订的出发点是为了让商业银行积极参与资助贫困生的活动,因而具有吸引银行参与的正面刺激取向,然而,在风险补偿金、贷款总额度以及这两个问题的相互关系上,存在着政策上的矛盾和实施中的困难,其最终结果仍不利于贫困学生。

第一,“风险补偿金”明显照顾银行的利益,但加重了高校的负担。“风险补偿金”是由财政和贷款学生所就读高校两家“掏钱”专门用于补偿经办贷款银行的,“风险补偿金”金额的计算基数是贷款当年发生额的一定比例(上限为15%),不论将来是否有拖欠发生,也不论银行是否可在学生贷款中赢利,这一“风险补偿金”都归属银行。如果说学生贷款业务有风险,应采取的应对方式是:风险的预防和风险的补偿。从各方面考虑如何使风险发生的可能性降至最低,并在风险发生后,考虑如何在经济上对承担风险的人和机构予以补偿,这样也就有了“风险准备金”或“风险担保”之说。而2004年的助学贷款政策中的“风险补偿”则是不论风险是否发生,都得给予补偿,且补偿的时间发生在借款的当年。如果按2009年底普通高校全日制在校生2000万人计,其20%就是400万人,按每生每年贷款标准值6000元计,其贷款发生额为240亿元。若按贷款发生额的10%计算补偿金,就是24亿元。这就是说,只要高校协助银行将款贷给这20%的贫困生,无论风险发生与否以及何时发生,这24亿元都是银行的现实收入,而其中的12亿元是共同参与贷款事务的高校作为风险补偿转付给银行的,这显然加重了高校的负担。

第二,风险补偿的分担机制不合理。风险的产生来自参与此事的各方。首先,政府分担部分风险是有道理的。因为这本是政府提出的有益于国家进步的政策方案,是实现教育公平的重要途径,政府有责任为那些因毕业后就业状况不佳、工资太低而无力按期还债的借贷学生的可能拖欠行为承担风险。其次,让学校分担部分风险的理由并不充分。如果说有一定道理的话,那就是能使学校更加积极地为银行提供申请贷款学生的真实信息和毕业生追踪信息,并对学生进行诚信教育。如果说没有道理,高等教育阶段的上学付费已在中国成为共识,高校要义不容辞地帮助来自贫困家庭学生的学习但并不是简单地免费。如果给一部分人提供免费的高等教育,给另一部分人提供收费教育,抑或造成与过去几十年免费高等教育条件下所不同的另一种不公平;抑或在财政普遍紧缩的条件下,高校只能以教育质量的下降作为提供部分人接受免费高等教育的代价。再次,银行也应参与风险分担。银行作为一个商业机构,从经办学生贷款业务中可获得利润。既然有利润可得,就有责任参与风险分担。银行在学生贷款业务中的风险免除,逃避了应承担的责任,背离了商业机构应遵循的市场原则,不利于现阶段金融银行业的体制改革。

第三,贷款学生占在校生比例原则上不超过20%的规定不符合实际情况。地区之间、高校之间贫困学生分布不均衡,部分西部地区的高职高专院校和农、林、水、地、矿、油、核等院校及专业贫困生较多,有的甚至超过在校生的50%以上。随着我国高校招生规模的扩大,贫困生数量也呈上升趋势。因此,20%的规定不尽合理。

第四,生均年最高贷款限额难以满足贫困学生学习和生活的需要。现行国家助学贷款政策规定,每生每年贷款最多不超过6000元。而东部地区的部分高校和外语、艺术等专业学生每年的学费和住宿费高于6000元。攻读这样学校或专业的贫困学生既使获得贷款,也不能满足学习和生活的需要。

第五,还款期限仍然偏短。目前高校毕业生就业比较困难,一些学生毕业后起始收入较低,部分贷款学生要在毕业后6-8年时间内还清贷款仍有一定困难,需进一步延长还款期限。此外,目前政策规定的统一还款方式,也难以适应各种类型的贷款毕业生的需求,仍需进一步加以完善。其他资助措施的资助面和资助力度也比较有限,部分贫困生仍然面临学习和生活上的困难。

第六,“扩大学生贷款覆盖面”与“学校支付部分风险补偿金”相冲突。高校分担银行贷款风险补偿金的50%,这50%的风险补偿金是按贷款当年发生额的一定比例计算的,而每所学校承担的比例也许高于或低于这规定的50%,依据该校贷款毕业生的还款情况有奖有罚来定。这样就产生了几个问题:一是学校承担的风险补偿金总额的大小问题。贷出的款越多,发生额的一定比例所形成的风险补偿金额数就越大。尽管政策提出按在校生数20%作为给予借贷人数上限(没有规定下限),但学校会先考虑借贷发生额的大小对将付出的风险补偿金大小的直接影响,进而考虑将向银行提出的借款人数。二是学校承担的风险补偿金的比例要视其毕业生还款状况来定,那么学校在对申请借贷学生的审查上会有所顾忌。所学专业就业前景和个人回报不佳的特别贫困生往往会成为学校的心病,因为很可能学校对本身这些学生的还款能力也缺乏信心。这样的学生在贷款的申请过程中就会处于不利的地位。2004年的国家助学贷款政策中的这一操作实践,还把在现行贷款政策中,由银行判断学生还款能力来考虑是否给学生借款的困难抉择转移给了高校。

2004年的国家助学贷款政策认为,作为高等教育事业的具体承担机构,高校入学学生越多,高校获利越多,而银行却不会因此而得到更多的利益。因此,从受益者角度看,学校应向银行支付风险补偿金。由于风险补偿金的额度是以学生得到的贷款发生额确定,这样,学校积极为学生争取贷款的结果将会是付给银行较多的补偿金,反之亦然。学校该如何抉择?若以学校的经济利益为重,学校应选择尽可能少招收贫困生;若以学生利益为重,学校则要为此付给银行更多的补偿金。若选前者,学校并无过失,受损害的将是学生;若选后者,学校则为高等教育的发展既提供了机会,又提供了部分资金,而提供资金本不应该是学校的责任。学费不到位,学校财政恶化,其结果,同样会影响高等教育的发展。

显而易见,2004年的国家助学贷款政策在扩大贷款覆盖面和学校支付部分风险补偿金的问题上,存在着相互制约的矛盾。

二、党和政府为完善我国学生资助制度所采取的措施

针对我国家庭经济困难学生资助制度尚不够完善,尤其是对普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助面偏窄、资助标准偏低的问题,2007年5月国务院在《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》中明确提出,要建立健全家庭经济困难学生资助体系,其主要目标是:按照《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》的有关要求,加大财政投入,落实各项助学政策,扩大受助学生比例,提高资助水平,从制度上基本解决家庭经济困难学生的就学问题。同时,进一步优化教育结构,维护教育公平,促进教育持续健康发展。这是继全部免除农村义务教育阶段学生学杂费之后,促进教育公平的一件大事,具有十分重大的意义。

建立健全家庭经济困难学生资助政策体系的主要内容包括:

一是完善国家奖学金制度。中央继续设立国家奖学金,用于奖励普通本科高校和高等职业学校全日制本专科在校生中特别优秀的学生,每年奖励5万名,奖励标准为每生每年8000元,所需资金由中央负担。

中央与地方共同设立国家励志奖学金,用于奖励资助普通本科高校和高等职业学校全日制本专科在校生中品学兼优的家庭经济困难学生,资助面平均约占全国高校在校生的3%,资助标准每年5000元。国家励志奖学金适当向国家最需要的农、林、水、地、矿、油等院校及专业的学生倾斜。在中央部门所属高校,国家励志奖学金所需资金由中央负担。在地方所属高校,国家励志奖学金所需资金根据各地财力及生源状况由中央与地方按比例分担。其中,西部地区,不分生源,中央与地方分担比例为8∶2;中部地区,生源为西部地区的,中央与地方分担比例为8∶2,生源为其他地区的,中央与地方分担比例为6∶4;东部地区,生源为西部地区和中部地区的,中央与地方分担比例分别为8∶2和6∶4,生源为东部地区的,中央与地方分担比例根据财力及生源状况等因素分省确定。人口较少民族家庭经济困难学生资助资金全部由中央负担。鼓励各地加大资助力度,超出中央核定总额部分的国家励志奖学金所需资金由中央给予适当补助。省(区、市)以下分担比例由各地根据中央确定的原则自行确定。

二是完善国家助学金制度。中央与地方共同设立国家助学金,用于资助普通本科高校、高等职业学校全日制本专科在校生中家庭经济困难学生和中等职业学校所有全日制在校农村学生及城市家庭经济困难学生。

国家助学金资助面平均约占全国普通本科高校和高等职业学校在校生总数的20%。财政部、教育部根据生源情况、平均生活费用、院校类别等因素综合确定各省资助面。平均资助标准为每生每年2000元,具体标准由各地根据实际情况在每生每年1000-3000元范围内确定,可以分为2-3档。

国家决定从2009年秋季学期起,对公办中等职业学校全日制在校学生中农村家庭经济困难学生和涉农专业学生按年均2000元的标准逐步免除学费。同时,为减轻学生及其家庭经济负担,目前90%的中等职业学校一、二年级学生享受每年1500元的国家助学金。

国家助学金所需资金由中央与地方按照国家励志奖学金的资金分担办法共同承担。有条件的地区可以试行运用教育券发放国家助学金的办法。

三是进一步完善和落实国家助学贷款政策,大力开展生源地信用助学贷款。生源地信用助学贷款是国家助学贷款的重要组成部分,在党中央、国务院的高度重视下,在财政部、银监会等部门的大力支持下,经过国家开发银行等金融机构和各级学生资助管理机构尤其是县级学生资助管理中心的共同努力,生源地信用助学贷款工作取得突破性进展,覆盖范围逐步扩大,贷款规模迅速增长。截至2010年6月底,全国共23个省(区、市)启动生源地信用助学贷款工作,其中9个省(区、市)覆盖辖区全部县市。开办生源地信用助学贷款的23个省份共辖2242个县区,其中1778个县区已开办生源地信用助学贷款,覆盖面达79.3%。2007年以来,全国已累计审批生源地信用助学贷款人数98.9万人,审批合同金额74.1亿元,实际发放金额64.4亿元⑤。由此可见,开展生源地信用助学贷款工作,是进一步完善国家助学贷款运行机制、推动国家助学贷款工作的重要步骤,是利用财政、金融手段,创新金融服务体系,解决家庭经济困难学生就学问题的重要探索和实践,对进一步完善我国家庭经济困难学生资助政策体系、充分发挥政策整体效应、确保实现国家助学政策既定目标具有十分重要的意义。为此,《规划纲要》要求继续推进生源地信用助学贷款。对此,财政部、教育部、银监会等部门高度重视,国家开发银行采取了切实措施,开发了专门信息系统、优化了贷款流程、简化了贷款手续、提高了工作效率。2010年8月13日教育部办公厅在《关于普通高校协助做好生源地信用助学贷款有关工作的通知》中要求,从2010年起将各全日制公办和民办普通本科院校、高等职业院校(含独立学院)纳入生源地信用助学贷款管理体系,各高校要协助完成生源地信用助学贷款的申请、审批和管理等相关工作。

对普通本科高校和高等职业学校全日制本专科学生,在校期间获得国家助学贷款、毕业后自愿到艰苦地区基层单位从事第一线工作且服务达到一定年限的,国家实行国家助学货款代偿政策。

四是实行免费师范生教育和免费医学生培养工作。从2007年起,对教育部直属师范大学新招收的师范生,实行免费教育。从2010年开始,国家连续三年在高等医学院校开展免费医学生培养工作,重点为乡镇卫生院及以下的医疗卫生机构培养从事全科医疗的卫生人才。

五是要求普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校要按照国家有关规定从事业收入中提取一定比例的经费,用于学费减免、国家助学贷款风险补偿、勤工助学、校内无息借款、校内奖助学金和特殊困难补助等。

此外,在建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的同时,国家也加大了对家庭经济困难的中小学生的补助力度。2005年12月,国务院印发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》,自此,中国教育史上惠及人口最多的改革自西而东在神州大地上迅速推进。2007年春季新学期,继我国西部和中部试点地区义务教育阶段免交学杂费后,中东部地区农村中小学生也开始享受这一政策,至此,沿袭千年的历史在这里画上了一圆满的句号。“新机制”实施后,国家在农村义务教育阶段实施的是“两免一补”资助政策,即免学杂费、免教科书费,对家庭经济困难寄宿生给予生活费补助。从2008年秋季学期开始,城市义务教育阶段公办学校学生学杂费全部免除。对享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生,免费提供教科书,并对家庭经济困难的寄宿学生补助生活费。高中阶段,国家从彩票公益金中安排资金,资助乡镇和农村地区公办高中的家庭经济特别困难的学生,每生每年1000元。与此同时,国家要求高中学校从“三限生”收费中拿出10%的资金,用于资助贫困家庭品学兼优的高中生。品学兼优的贫困生可申请适当减免学费。此外,部分省级示范高中还专为贫困家庭品学兼优的学生设有“宏志班”,符合条件的学生每生每年补助生活费3000元,学费由学校减免。

至此,我国已初步建立起以国家助学贷款为主,奖助学金、勤工助学基金、特殊困难补助及学杂费减免相结合的学生资助制度。

三、关于进一步完善我国学生资助制度的思考

为完善学生资助制度,保证不让一个学生因家庭经济困难而失学,近年来,党和各级政府做了大量的工作,采取了许多行之有效的措施,取得了积极的成效。但是,一项具体制度的形成到完善有其完整的运动过程。制度的形成及其完善与其所处的环境之间有着密切关系。分析当前我国学生资助制度改革面临的形势变化,并根据形势的变化提出具体的对策思路,将有助于进一步完善我国学生资助制度。

1.坚持效率与公平相统一的原则

教育机会均等即教育公平,它是指入学机会均等和享受高质量教育的机会均等。公平不是抽象和绝对的概念。在社会发展的不同时期,它都有自己具体而特定的涵义。我国现阶段的教育公平应包括这样几层涵义:首先,规则公正。公平是社会调节个人、群体、国家之间各种复杂关系的规范和准则。教育,特别是非义务教育在当今时代仍然难以满足所有人的需要。这就需要建立一套对非义务教育资源进行分配与交换的规则,使人们在这种规则制约下进行公平竞争。规则公正就要求我们制定出合理的招生制度。例如,“招生并轨”后高等学校都按照统一的录取标准和收费标准选拔新生以实现规则公正。其次,分配公正。按照这种公正的规则进行竞争,同等条件的人将获得同样的待遇。同等质量的学生将享受同样质量的教育。这就要求招生录取工作要公正,使所有合格的学生都有机会接受与之相适应的教育。最后,教育公正还要遵循补偿性原则。由于人们在参与竞争时的起点不同,起点低的人依照公正的规则获得与起点高的人相等的资源所付出的代价显然要大得多。为此,一定经济补偿是必要的。生长在贫困家庭等不利环境中的学生应得到合理的资助,以补偿和嘉奖他们所支付的同等学费和取得的同等成绩。至于给特别优秀者以奖励也是公正合理的,这是对他们超常成绩的一种补偿。所以,维护教育机会均等并非“资助均等”,而要遵循教育公平中的补偿性原则,以“低起点”和“高成就”者作为主要资助目标群。同时,学生资助也要讲求效率,教育的公正与效率并不矛盾。国家政策要着眼于以较少的公共投入调动起较多的社会闲散资金以换取更多的教育机会,实现更广泛的公平。资助并非越多越好,而是应面向“最需要”和“最值得”的学生群,并选择最经济的资助方式。学生资助金额应掌握一个“度”,其最大总额应略低于学生的学费和生活费。有利于成本回收和分担的学生贷款应逐渐成为一种主要的资助形式。随着学生资助效率的不断提高,教育公平也将不断扩大。

2.建立多元混合的学生资助制度

所谓多元混合资助,是指统筹政府、社会等不同资助渠道,对家庭经济困难学生采取奖、贷、助、补、减等多种方式进行资助。随着我国教育进入大众化时代,包括中下社会阶层特别是那些处于社会不利地位的弱势群体的子女,在教育,尤其是高等教育的参与上有了良好的表现,达到了一定比例。但是非义务教育收取学费使一部分家庭经济困难学生难以负担,加之现行学生资助制度的某些不足,对改革我国学生资助制度既提出了挑战,也提供了改革的机会和条件,或者说同时提供了必要性和可能性。1993年,《中国教育改革与发展纲要》就已经明确指出:“学生上大学原则上均应缴费,设立贷学金,对经济有困难的学生提供帮助。国家、企事业单位、社会团体和学校均可设立奖学金,对品学兼优的学生和报考国家重点保证专业的学生给予奖励”。这些规定为进一步完善学生资助制度提供了指导性原则。

(1)进一步完善学生贷款制度

学生贷款制度的实施表现出它在增进教育公平,促进成本分担和成本补偿,缓解教育财政危机方面具有令人信服的优势。在建立了国家助学贷款制度后,我国已基本形成“贷、奖、助、减”相结合的大学生资助制度框架,为实现“不让一个学生因家庭经济困难而失学”的目标提供了基本的制度保障。但从实践来看,我国学生资助制度仍存在缺陷,需要更进一步完善和改进。

第一,个体学生贷款金额应有弹性,不应都以6000元为标准。政策寄希望于总额包干,由学校根据学生个体情况酌情增减,每个学生的具体贷款金额由学校按本校的总贷款额度,参照学费、住宿费和生活费标准以及学生的困难程度确定。但要考虑到,如果对困难学生贷款金额酌情增加,则学校承担的风险补偿金就要增加,学校的压力就会增大。所以,贷款金额上的弹性应在政策上予以规定。需要贷款交学费、住宿费和生活费的特困生可以高于6000元,以确保他们能够进行正常的学校学习和生活;对于一些希望到高学费专业、学校或生活费用高的城市学习的贫困生,也应提高其贷款额度,使他们不会因经济上的原因而扭曲自己的学习兴趣和愿望。如此的弹性,使贫困生在高等教育的参与中,不仅数量上能够扩大,教育质量上也能提高。

第二,合理设定还款时间。还款时间通常包括还款期和宽限期,宽限期的设定主要是为学生提供找工作的空隙并推迟第一次还款时间,从而减轻学生最初的还款负担。还款期是从开始还款到还清全部本金和利息所允许的最长时间限制,是决定还款负担率高低的重要因素。各国的还款期差别较大。例如美国的斯泰福和帕金斯贷款都至少是10年的偿还期;泰国和加拿大为15年,而我国2004年的助学贷款政策规定还款期为6-8年,6-8年的还款期对于学生仍是较高的还款负担率,学生在6-8年内还清所借贷款的难度仍然存在。建议根据生源地信用助学贷款期限原则,所有学生贷款还款期限按全日制本专科学制加10年确定,最长不超过14年。

第三,完善助学贷款的减免政策。2004年的国家助学贷款政策规定,对普通本科高校和高等职业学校全日制本专科学生,在校期间获得国家助学贷款、毕业后自愿到艰苦地区基层单位从事第一线工作且服务达到一定年限的,国家实行国家助学货款代偿政策。此项“代偿政策”的出台,更有利于学生贷款的发展。但与其他国家相比,我国的减免政策相对单一。为进一步完善减免政策,可借鉴其他国家的成功经验。例如,日本的“贷予性奖学金政策”规定,“大学毕业生在一年内进教育机构工作,或去公立科研机构从事非赢利性的工作,可免还部分贷款,若连续五年从事教育科研工作,将免还全部贷款”⑥。在加拿大,“如果6个月的宽限期后仍无力偿还贷款,可以享受54个月的利息减免,经批准浮动利息可降至1%;54个月的减息期后,仍然无力还贷款,可以申请减免贷款本金剩余部分的50%,但最高只可减1万加元”。政府还实行免税优惠,联邦收入税规定从1998财税年以后,允许偿还学生贷款者拿出应交税的17%还款⑦。美国在《高等教育法》中规定了五种免除还款的条款:“(1)学生死亡或因病、因伤等原因,丧失劳动能力,失去偿还能力的;(2)失业者、收入和生活水平低于贫困线的人士以及破产者;(3)为国家从事某些急需的工作,如在某些地区公立中小学作教师、服兵役、参加和平部队或为一些慈善机构服务等;(4)学生成绩突出者;(5)以社会服务替代还款。”⑧从世界各国实行学生贷款的经验来看,在我国建立完善的助学贷款减免政策是非常必要的。从我国实际情况看,申请和获得贷款的学生多数来自贫困地区,如果能切实有效地实施贷款减免政策,鼓励他们回到贫困地区参加工作,对整个社会和国家的发展都有重大的意义。

第四,民办高校的学生应该与全日制普通高校的学生一样具有申请国家助学贷款的资格。学生贷款并不是贷给学校的,学生贷款的初衷和目的以及功能都是帮助学生,是为实现教育公平、社会公正、促进社会阶层的流动。因此,国家助学贷款的资格不应该在公立或私立上作区分。无论从什么角度来看,国家助学贷款扩展到民办高校都是合理的,也是必须的。经教育部审批的民办高校的学生若可以与公办高校的学生一样,具有申请国家助学贷款的资格,这样,一是还给了他们应得的同等的尊重;二是刺激了民办高等教育的发展,使他们能在高等教育大众化进程中作出更大的贡献。然而,国家助学贷款政策自1999年出台以来,除生源地信用助学贷款试点外,无论多少次修改,民办高校仍不是国家助学贷款银行的经办对象,民办高校学生被排除在“国家助学”范围之外。

(2)设立多种形式的奖学金

为激励贫困家庭学生勤奋学习、自立自强,2002年,经国务院批准,中央财政每年安排2亿元专项资金,面向全国公办普通本专科贫困家庭学生设立国学奖学金。2005年8月4日,教育部和财政部将“国学奖学金”改为“国家助学奖学金”。2007年国务院决定进一步完善国家奖学金制度,中央继续设立国家奖学金,中央与地方共同设立国家励志奖学金,获国家奖学金和国家励志奖学金的学生为高校在校生中二年级以上(含二年级)的学生。这两种奖学金以“低起点”和“高成就”者作为主要资助目标群。但国家奖学金资助面较小,资助力度仍显不够,应广泛动员社会各方面的力量,设立多种形式的奖学金。按照不同的资金来源,奖学金可分为政府奖学金、行业奖学金、企业奖学金和个人奖学金。设立政府奖学金的目的在于奖励品学兼优、刻苦学习的学生,确保那些关系国计民生的基础学科和与国家建设密切相关专业人才培养的需要;设立行业奖学金和企业奖学金的目的是鼓励学生到某些艰苦行业和老少边穷地区工作,对服从派遣和自愿到艰苦行业及地区工作的毕业生可获得较高数额的奖学金;个人奖学金以尊重设奖者的意愿为主,并加以正确引导。

(3)设立助学金

助学金曾是我国几十年里资助学生的主要方式,1987年被奖学金和学生贷款所取代。2007年国务院决定,中央与地方共同设立国家助学金,用于资助普通本科高校、高等职业学校全日制本专科在校生中家庭经济困难学生和中等职业学校所有全日制在校农村学生及城市家庭经济困难学生。当前,我国的大学生中有50%以上的学生来自农村,而接受中等职业教育的学生绝大多数来自社会中下层家庭,在实行缴费上学的情况下,相当一部分学生的家庭经济状况使他们难以负担学习费用,一些人连负担最基本的日常生活都困难。在奖学金面小且明确奖励最优秀学生的前提下,在学生资助制度的框架中设立助学金制度是十分必要的,以便根据一定的规程资助经济状况低于一定水平的学生,尽可能保证每一个通过正常程序升入高等院校和其他教育阶段的学生有相对公正的受教育机会。从国际经验来看,助学金虽不是最主要的资助形式,但在奖学金和学生贷款外设立助学金仍是较普遍的做法。从我国的实际情况来看,助学金的主旨在于资助贫困学生完成学业。因此,助学金是其他学生资助形式无法替代的,但它的面不宜太宽,量不宜过大,资助的金额要真正用在刀刃上。在实践中,应增大此项政策的透明度,对学生的家庭背景、经济来源进行综合考察,多方了解学生的实际困难,对那些家庭经济有困难,学业难以为继的学生进行资助,资助对象的条件、资助数额应有一定的规章制度作依据。为接受资助的学生建立个人档案,定期检查其是否符合享受资助的资格,以避免出现与实际不符的情况发生。当然,由于地区、城乡差别,贫困标准不可能是一致的,对此应根据实际情况酌情作出安排。

(4)制定勤工助学计划

勤工助学活动意在促使学生通过劳动取得报酬,一方面学生通过自己的双手解决日常生活费用和学习费用;另一方面通过劳动锻炼学生的意志,培养学生实际生活能力和自立自强的精神。实施勤工助学计划应设立勤工助学基金,做到专款专用;建立勤工助学机构,沟通学生、学校和社会开展勤工助学的渠道,保护学生在勤工助学活动中的合法权益,制定有效的规章制度,通过勤工助学照顾贫困学生的生活,坚持特困学生优先的原则。目前,我国参与勤工助学的学生比例偏低,学校和社会应多方面创造条件,让勤工助学在学生资助制度中发挥应有的作用。

(5)实施学杂费减免政策

对来自特别贫困的地区,家庭经济特别困难而又十分努力学习的学生,在奖学金、助学金、勤工助学等方式资助下仍难以解决其生活困难问题的,可酌情减免其学杂费和住宿费。各学校应根据国家有关规定,结合学校的实际情况,制定出减免学杂费的具体实施办法;根据各校的实施办法,结合学生个人表现和家庭经济状况,在认真调查的基础上,确定学杂费减免的对象及额度。要特别注意解决经济困难家庭中的孤残学生、少数民族学生、烈士子女、优抚家属子女等的学杂费减免问题。学杂费的减免和助学金一样,需要学校实事求是,增加透明度,使确有困难的学生真正从这一政策中得到好处。

(6)进一步扩大学生资助面

长期以来,一谈到学生资助,人们往往想到的是大中专学生,其实,各级各类学校都存在家庭经济困难的学生,也都存在学生资助问题。如《规划纲要》要求到2020年基本普及学前教育,要保证这一目标的实现,各地就要根据学前教育普及程度和发展情况,逐步对农村家庭经济困难和城镇低保家庭子女接受学前教育予以资助。就义务教育而言,尽管农村实施义务教育新机制和城市义务教育阶段公办学校学生全部免除学杂费后,各级政府加大了对义务教育阶段家庭经济困难学生基本生活费的补助额度,但农村现在大多数贫困地区中小学寄宿生的生活补助每天只有2-3元钱,难以满足正处在生长发育中的中小学生的生活需要,建议各地根据《规划纲要》的精神,进一步提高义务教育阶段农村家庭经济困难学生和城镇低保家庭学生生活补助标准,改善中小学生营养状况。

3.多渠道筹措资助经费

我国是一个发展中大国,举办着世界上最大规模的教育,需要资助的学生量大面广。要建立健全家庭经济困难学生资助制度,除了按照建立公共财政体制的要求,大幅度增加财政投入外,应充分调动社会各方面的积极性,多渠道筹措资助经费,促使资助主体多元化。改革开放以来,我国经济的运行方式发生了很大变化。原有的国民经济分配格局被打破,经济主体和利益主体已多元化。教育资源也分散化了,社会、企业、个人都掌握着一部分教育资源,都是教育资源配置的主体。特别是随着我国经济的发展,在九百六十万平方公里的大地上,已经出现了一大批富有生命力的企业和关注中国教育事业的具有远见卓识的企业家,他们是党和政府实行学生资助制度的有力协作者,也必将在一定程度上帮助缓解国家教育资金紧张的状况。同时,根据“利益获得原则”,除了国家和受教育者个人以外,所有用人单位也是直接受益者。它们有必要也有能力加入到学生资助事业中来。建立一个以国家为主体,企业团体和个人共同参与的新的助学机制,是进一步完善我国学生资助制度的根本途径。

首先,完善以国家助学金和国家助学贷款为主体,以政府资助为主渠道,辅之以学校其他多种形式的奖学金、勤工助学、特殊困难补助和学费减免等普通教育资助政策体系,各级各类学校的贫困生都能享受国家助学金、国家奖学金、国家助学贷款等多种形式的资助。

第二,从教育和社会一体化的高度宣传动员社会参与学生资助事业并给予一定的政策优惠和扶持。凡捐资助学的部门、地区、单位和个人,根据所尽义务大小,均应享受相应的权利。资助者有权决定资助形式、对象、范围,也可要求被资助者毕业后到该部门工作一定的时期。对受援学校也可以提出诸如代培、技术转让等交换条件。国家对出资支持助学事业的单位也应加强宣传,这样既有助于扩大助学事业在社会上的影响,也有助于提高这些部门、地区、企业和个人的知名度,从而产生双重效应。

第三,建立必要的社会力量捐资助学管理机构,加强对社会力量捐资助学的引导和管理。我国社会各界捐资助学目前还处于一种无序状态。出资者往往不熟悉受援学校学生的实际情况。各种专项的奖助学金常常被集中到一部分院校尤其是一部分名牌院校。这些院校名气大,社会提供奖学金的资金来源多,学生勤工助学工作开展得较好,学生资助问题也解决得较好。而农、林、水、地、矿、油等院校和一些地方院校,由于其名气没法和名牌院校相比,社会提供奖学金的资金来源较少,有的院校甚至无一项资助计划或项目。因此,有必要建立社会力量捐资助学管理机构,以便及时掌握全国各类学校学生状况尤其是特困生状况,在尊重资助者意愿的基础上,切实加强对社会捐资助学活动的引导和管理。

4.加强学生资助的法制建设

学生资助是一项十分复杂而庞大的社会公益事业,其间的许多方面需要用法律来规范和制约,但我国学生资助方面的立法一直是空白。因此,加紧这方面的立法不仅能为国家助学制度的建立和完善提供依据和保障,而且也是国家意志在助学事业中的体现,是政策法律化、定型化的必然趋势。如《日本育英会法》明文规定建立育英奖学制度的目的是“国家开展对因经济原因修学困难的优秀学生借贷学资及其他育英所需的业务,以培养于国家有用的人才。”而德国的《联邦奖学法》则声称奖学目的是维持受教育者的生计和保障其受教育权利。学生资助法也为设立有关学生资助机构提供了法律依据。依法设置的机构便于行使对学生资助的管理权;而完备的法律也便于对各种组织或个人行为进行约束和规范。包括贷款制在内的多种资助形式需要科学而又高效的管理,尤其是借贷关系更需要有法可依,更需要法律来保护。学生资助法还能够保护捐资助学的社会组织和个人的合法权利,从法律高度给他们以优惠和激励。总之,立法是政策合法化的必由之路,也是社会化的学生资助事业走上民主化、科学化、法制化的最终选择。

注释

①如《后汉书》卷十五《鲁恭传》所记载:“十五与母及丕(其弟名),俱居太学”。

②参见熊贤君:《中国教育管理史》,武汉:华中师大出版社,1989年,第337-339页。

③《大清会典事例》卷一零九十八,《国子监·六堂课士规制》,“内外班肄业”条。

④《李岚清教育访谈录》,北京:人民教育出版社,2003年 ,第114 页。

⑤《全国共23个省区市已启动生源地助学贷款工作》,教育部网站,2010年8月12日。

⑥夏人清:《日本贷予性奖学金政策探析》,《比较教育研究》1994年第4期。

⑦崔邦焱:《加拿大高等学校助学贷款制度的研究和借鉴》,《中国高等教育》2002年第13-14期。

⑧杨可瑞:《制度分析与国家助学贷款的政策反思》,《清华大学教育研究》2004年第2期。

2010-08-10

责任编辑 曾新