全球经济复苏的四大基本判断与中国财政政策取向

闫 坤 于树一

(中国社会科学院直属机关党委,北京100732)

全球经济复苏的四大基本判断与中国财政政策取向

闫 坤 于树一

(中国社会科学院直属机关党委,北京100732)

2010年上半年全球经济复苏形势总体较为明朗,然而连续实施了近七个季度的经济刺激政策,在发挥积极作用的同时,其负面因素也开始抬头,主要表现是财政风险的迅速积聚。尽管各国都认识到了重整财政的必要性和紧迫性,但是在经济增长和财政安全之间的抉择异常艰难。中国宏观经济总体增长态势未变,部分指标增速回落,但这在当前环境下对于促进国民经济平稳较快发展是良性的。与去年同期相比,我国财政状况进一步得到改善,积极的财政政策保持了较好的连续性和稳定性,增支减收的效果明显。在当前的环境和发展阶段下,中国应对公共财政的性质进行重新定位与解读,以此作为制定和实施财政政策的依据和取向。

世界经济;经济危机;财政风险;公共财政;财政能力

一、世界经济复苏与财政风险

2010年第二季度,世界经济的总体特征是经济复苏与财政风险积聚。欧洲部分国家仍深陷债务危机的泥沼,但从经济运行的主要指标来看,全球经济发展的主流仍是复苏。目前世界经济已经恢复增长这一判断基本得到普遍认可,但对经济持续复苏没有充分把握,因为扩张性的反危机政策从实施到现在,积累了较大的财政风险,对世界经济的持续复苏造成威胁。所以在财政安全和经济增长的双重压力下,世界各国都对宏观经济政策进行了调整,基本上做到了有进有退、松紧搭配,但内容和侧重点各有不同。美国等发达国家更担忧经济衰退,面对刺激政策退出较为谨慎;发展中国家更担忧宽松政策所带来的通货膨胀,刺激政策退出已经渐入日程;欧盟部分国家由于深陷债务危机被迫收紧财政政策,同时保持货币政策宽松以支持增长;中国的宏观经济政策调控成效显著,总体上保持了高增长、高就业、低通胀、短期财政风险不突出的良好发展态势,并成为世界经济的稳定和推动力量。

(一)基本判断之一:世界经济初放晴——已经恢复增长

根据美国财政部7月8日发布的报告,美国经济已经连续五个季度保持增长,按年率计算,季度经济增速平均为3.5%,高于西方七国集团其他成员国的2.4%。日本内阁府6月10日公布的统计数据显示,2010年第一季度实际国内生产总值环比增长1.2%,换算成年率为5.0%,连续四个季度实现增长,经济步入复苏轨道。

在债务危机中,欧元区经济复苏甚显微弱,一季度欧元区 GDP同比增长 0.5%,环比增长0.2%,二季度希腊、意大利、法国、奥地利等国经济状况下滑,西班牙、葡萄牙、爱尔兰等国及中东欧国家经济形势低迷,英国经济形势没有明显改善,其他欧元区和欧盟国家经济形势则持续向好。但总体来看,欧洲并未脱离世界经济恢复增长的大趋势,据二季度经济学家调查报告显示,西欧经济学家对当前经济形势的评估连续三个季度回升。相对于2月份的预测,5月份欧盟委员会最新春季预测报告调高了对欧盟经济增长的预期:欧元区16国和欧盟27国在2010年的经济增长率分别可达1%和0.9%。表明欧盟企业经理人和广大消费者对总体经济变化态势持乐观态度。

第二季度亚洲继续扮演着全球经济复苏领跑者的角色。与第一季度相比,绝大多数国家的经济形势进一步好转,经济学家信心指数强劲回升,创6年来新高。新加坡贸易及工业部数据显示,按年率计算,第二季度新加坡 GDP增长19.3%,增幅高于预期的16.5%,已有观点认为新加坡是全球增长最快的国家。印度经济正处于快速增长期,一季度印度国内生产总值较上年同期增长8.6%,预计二季度增速会加快到9%。马来西亚出口上升且国内需求强劲,一季度 GDP较上年同期增长10.1%,为10年来最高值。在亚洲国家中,中国的经济形势变化更为超前,在经历了加速增长的过程之后,部分指标增幅回落,既实现了复苏,又平抑了通货膨胀预期,经济步入良性发展的轨道。

(二)基本判断之二:经济复苏又遇阴霾——金融风险财政化

经济危机和反危机政策带来的一些现实问题是世界经济持续复苏的掣肘,尤其是目前各国都不同程度地受到金融风险财政化的困扰,在发达国家表现为财政赤字和债务风险,在发展中国家表现为通货膨胀,二者分别为反危机的扩张性财政政策带来的直接和间接的财政风险。

美国的财政风险主要体现在赤字和债务风险。2009财年美国赤字规模增至1.42万亿美元,2010财年预计进一步升至1.56万亿美元,约占美国GDP的10.6%。截至2010年6月1日,美国联邦政府负债总额已突破13万亿美元大关,目前美国国债已达到 GDP的90%。美国财政部向国会提交的一份报告显示,到2015年,美国国债规模可能进一步攀升至19.6万亿美元,而如果国债升至GDP的150%,不但给财政造成巨大压力,还会有恶性通货膨胀的风险。①对此,奥巴马已经认识到,国家要长期保持经济复苏,还必须负起财政责任,他认为,有必要在短期内的经济继续增长和中期的财政可持续性之间取得平衡。

日本的财政问题几乎已经走到了财政危机的边缘。日本国家债务总额已达883万亿日元,占GDP的比率为189%,而这一比率在发生债务危机前的希腊为113%。经合组织(OECD)的数据显示,日本债务规模正接近 GDP的200%,是31个成员国中最高的。日本第一生命经济研究所的专家预计,到2011年日本全国债务累计总额将达950万亿日元,为 GDP的200%。国际货币基金组织预计,到2015年,日本的国家债务总额与 GDP比率将达250%。日本的债务已经是国内生产总值的1.97倍,相当于每一名日本公民一出生,就背负着750万日元(合约人民币55万元)的债务。目前,国际已经开始警惕日本的债务风险,2010年年初,日本主权信用评级和国债信用评级先后遭遇降级。此外,日本财政恶化也体现在巨额赤字上,其财政预算中,37万亿的税收与92万亿的支出之间存在着巨大缺口,只能通过发行国债来填补,因此2010年度的国债发行额高达44万亿,对已接近危机的债务状况来说无异于雪上加霜。

欧盟当前面临的首要经济问题也是各成员国实施大规模经济刺激政策而产生的高额财政赤字和公共债务。希腊债务危机将世界关注的焦点引向欧盟国家财政赤字和债务问题,除希腊外,比利时、葡萄牙、西班牙、爱尔兰等国居高不下的财政赤字一方面打击了市场信心,一方面为经济复苏进程埋下了隐患。英国、德国等经济大国也存在着较大的财政问题。英国政府2009至2010财政年度的赤字为1547亿英镑(约合2289亿美元),相当于国内生产总值的11%,而欧盟规定这一比率的上限为3%。英国国债超过2万亿英镑,人均债务水平约为1.7万英镑。卡梅伦说:“英国财政赤字问题比人们原先想象的严重,因此它可能导致的潜在后果也将比人们以前担心的严重。”自2008年以来,欧盟成员国政府的财政赤字总额增长了3倍,2010年财政赤字占GDP的比重将达到7.25%。目前,欧盟27国中已经有20国出现赤字超标的现象。

反危机的扩张性财政政策在推动发展中国家经济迅速恢复增长的同时,也带来较大的通货膨胀压力。亚洲开发银行预测,2010年亚洲地区的通货膨胀率将由2009年的1.5%上升至4%。印度通货膨胀程度节节攀升,批发物价指数在4月份同比增长9.6%,5月份同比增长10.16%,6月份同比增长10.55%。除了其财政政策起作用外,成品油价格上涨等因素也为通货膨胀推波助澜。新加坡的通货膨胀预期正随经济强劲增长而上升,当前物价压力已经非常明显。据新加坡统计局发布数据,其消费价格指数(CPI)增长强劲,4月份同比上升3.2%,是14个月来的最高增幅。事实上,2010年1月亚洲国家物价持续上涨的趋势已经非常明显:韩国1月份消费者物价同比上涨3.1%,已经连续三个月上涨;泰国的1月份消费者物价同比上升4.1%,创下16个月来的最高纪录;印尼1月份消费者物价上涨率同比上升3.72%,物价创下7个月来的最高值。截至3月,越南的通胀率在7个月内翻了一番,已达到8.5%;菲律宾通胀率达4.4%,已连续4个月高出4%。

从理论上看,金融风险财政化是一个必然的过程,这是由财政宏观经济稳定与发展职能决定的。美国著名经济学家查尔斯·金德尔伯格最早对金融危机的传导性进行了系统研究,他在对欧洲金融史进行详细考察后,得出了财政是金融风险最后贷款人的结论,无论是在发达国家还是在发展中国家,也无论金融危机产生于何种原因,一旦金融危机出现,都会由政府财政来收拾残局。正是由于财政具有宏观经济稳定与发展职能,当深层次的宏观经济风险发生或者某种危机足以动摇整个社会的基本运行时,财政就要进行宏观经济调控,作为风险的最终承担者。这一规律当然可以套用到金融风险上,当金融机构无力承担风险、货币政策不能独立处理危机时,只能使用一系列财政手段来保证金融机构的正常运转,防止金融危机蔓延,维持经济和社会的正常运转,而这些财政手段就成为金融风险向财政风险转化的直接和间接途径(见图1)。

图1 金融风险财政化路径

在实际的金融危机中,虽然金融风险财政化是一个必然的过程,但金融危机转化为财政危机的结果却并不必然出现。这一方面取决于市场经济体制的成熟程度,另一方面取决于金融风险的程度。一般来说,在成熟的市场经济体制下,只要金融危机的范围和破坏力度还在金融调控的能力之内,金融风险与财政的关联就还是间接的,这也是发达国家比发展中国家金融风险财政化程度小的原因。在发展中国家,金融体系没有发展成熟,无法独立解决金融风险问题,而且其国有商业银行的比重较高,必须借助财政手段。然而,在这场全球性的大规模金融危机中,市场机制的调节能力已经不能够独立引导经济走出危机,必须借助财政的力量。综观发达国家还是发展中国家实施的反危机紧急措施与宏观经济稳定计划,财政救助措施已经成为先锋和主导力量,包括利用财政资金为银行追加注资,关闭某些金融机构时政府借助财政资金出面解决的一系列社会问题,由财政出资成立资产管理公司处理银行不良资产,以财政资金核销银行呆坏帐,提供财政补贴来解决重组中的债务问题,向央行再贷款来化解金融机构的支付危机,在一定期限内免缴再贷款利息,为银行减税等等。也就是说,在这场宏大的反危机运动中,金融风险财政化已经成为现实,并且正由过程向结果过渡。

(三)基本判断之三:驱散经济复苏迷雾的法宝——政策持续、政策退出与政策协调

后危机时期,摆在各国政府面前的是两难选择——经济增长和财政安全。如果持续刺激政策,将难以保证财政安全,也可能进一步诱发通货膨胀;如果启动刺激政策退出程序,则整个经济刺激计划难以收效,甚至牺牲经济增长,发生“二次探底”。由于各国危机表现和程度不同,面临的问题也各有侧重,采取的方案也不应该相同。总体来看,发达国家的经济增长动力不足,推动经济持续复苏是其宏观经济政策的重点,但必须考虑财政安全,财政政策酌情收紧或不再出台新的宽松措施,为了不影响经济复苏,货币政策应保持宽松;发展中国家经济增长对政策的敏感度较强,经济复苏的过程较短,但也同时诱发了通货膨胀,为了防止其转为恶性,只能将安全作为宏观经济政策的重点,收紧货币政策治理通货膨胀,但同时必须考虑对经济增长的影响,保持相对宽松的财政政策。因此,后危机时期,发达国家和发展中国家的宏观经济政策应该视情况有弹性地退出,由于遇到的问题不同,财政政策和货币政策的松紧方向也应有所不同。

美国坚持刺激政策持续,也有重整财政的行动目标。从2010前五个月的数据看,虽然美国经济已经恢复增长,但就业、价格指数、货币供应量等指标都显示出经济增长乏力(见表1)。统计资料显示,6月份美国失业率仍然高达9.5%。在高失业率、低增长、对世界经济的影响力和控制力下降的背景下,经济稳定增长是美国宏观经济调控的首要目标,为了实现这一目标,便主张维持扩张性经济政策。在2010年6月26日至27日加拿大多伦多召开的20国集团领导人第四次高峰会上,美国主张经济复苏应优先于削减财政赤字,谨慎推进收紧财政政策的计划,防止依然存在不确定性的世界经济重新陷入衰退,应将刺激经济的财政支出维持在某种水平上,并辅助以其他政策,拉动民间需求,以保持世界经济增长和就业市场回暖。同时,应该重视财政责任,这是持久的经济复苏的一部分,但是应将削减预算纳入中期计划,而目前要给经济增长这个首要任务让路,未来的财政健康将在很大程度上依赖于目前创造就业机会和促进经济增长的能力。20国集团峰会上,达成了一项成果,即提出至迟在2013年将各自预算赤字减少一半的目标,美国也接受了这一目标。目前在美国国内推行财政扩张政策也并不顺利,美国国会在推动1000亿美元对延长失业救济和州政府财政支持的法案时,已经有两次因无法平衡财政盈亏而难获通过。欧洲政治预测研究机构L EAP/E2020通过实际调查得出了结论:实际上,美国地方政府已经启动了紧缩政策。已经开始紧缩的现实情况与华盛顿和华尔街的主张相左。据多数美国经济学家估计,在本财政年度,联邦赤字将微幅下降至约1.3万亿美元。但相比向紧的财政支出政策,美国的货币政策仍然保持宽松。

表1 美国2010年前五月主要经济指标统计

日本经济艰难漫长的复苏历程中,巨额财政赤字和通货紧缩并列为首要难题,再加上老龄化和高失业率,给政府支持复苏的宏观经济政策提出了巨大的挑战。由于经济发展对财政的高度依赖,导致日本积累了巨额财政赤字和债务,财政状况日趋恶化,菅直人担忧未来日本会出现希腊式的危机。同时,由于总供给和总需求之间存在着巨大的缺口,直至4月份,日本消费者物价指数已连续第14个月下降,通货紧缩已经成为日本经济的顽疾,如果日本政府的调控政策有效,最早可能于2011年摆脱通货紧缩。经济的低迷需要刺激,财政的风险需要防控,面临着两难的选择,日本宏观经济政策只能走结构性调控之路:刺激政策持续和退出并进,一边紧缩财政,一边放松银根,还需要做好政策协调配合。在财政风险防控方面制定财政运营战略:到2015财年基础财政收支赤字减半,到2020年财政有盈余。在刺激经济方面,以“新增长战略”②为载体,近期由央行再向金融机构提供10万亿日元、固定利率为0.1%的三个月贷款,同时,财政部还增加了7.2万亿日元的财政预算。为了不给财政造成更大的压力,日本将对未来三年的政府支持设定上限,并且进行税务体系的全面改革。

欧盟经济复苏最大的障碍仍然是财政问题。尽管经济复苏压力较大,但是如果不解决财政问题,即便是实现了短期复苏,这样的成果也是遥遥欲坠。所以,在这样明朗的态势下,集中全力治理财政风险是欧盟各国不二的选择,为了保持复苏势头,宽松的货币政策须持续。在财政政策方面,6月18日的欧盟峰会通过了关于未来10年经济增长、就业以及控制债务危机蔓延的“2020欧洲”战略,欧盟还将在10月推出一份“彻底”的财政政策改革方案。在货币政策方面,欧洲央行将欧元区十六国主导利率维持在1.0%历史最低水平不变,同时,干预欧元区债券市场,购买成员国的主权债券,截止到5月,所购买的债券总值已达590亿欧元。在欧盟财政政策改革出台前,法国、德国、西班牙、葡萄牙、英国等成员国已先行调整本国的宏观经济政策。其中,英国的宏观经济政策较为典型。英国新政府6月份公布了一项紧急预算紧缩方案,方案显示,大部分政府部门的预算在四年内将削减25%,以节省大约170亿英镑(250亿美元);政府将冻结公职人员加薪计划两年,同时加速实施将退休年龄上调至66岁的计划。7月初政府决定进一步削减预算,要求多个政府部门为削减开支40%进行筹划。卡梅伦说,削减赤字的行动将持续几年甚至几十年。同时,在“定量宽松”非常规货币政策下,英国央行宣布维持其0.5%的主导利率不变,这一历史最低水平的利率已连续17个月维持不变③。另外,该行维持向市场提供的货币直接供应量,购买债券计划规模保持在2000亿英镑不变,以支持经济复苏。此外,德国推出了为期4年,总额超过800亿欧元的财政紧缩计划;法国在未来3年削减1000亿欧元公共开支;西班牙的财政紧缩方案是将2011年财政支出减少7.7%;葡萄牙出台的削减赤字的新方案,欲将2010年赤字降至 GDP的7.3%,在2011年底之前实行增税、降低高级政府雇员薪金等措施。事实上,欧洲因债务危机而进行削减财政赤字,并不是财政安全和经济发展的权衡之下选择危机刺激政策的退出,因为其债务和赤字是长期积累的,紧缩财政是不得已而为之。

威胁大多数发展中国家经济复苏的是通货膨胀以及高通货膨胀预期,在其形成原因中必有经济刺激政策因素,因此,以亚太地区为首,掀起了一轮刺激政策退出的浪潮,收紧的主要是货币政策,财政政策保持连续。马来西亚、澳大利亚、新西兰、印度、韩国先后收紧货币政策,提高利率,其中马来西亚还相对收紧财政政策,计划努力削减财政赤字至GDP的5.6%。在印度,通货膨胀形势不断恶化,5月和6月已经连续两个月的通货膨胀率超过10%。为了遏制通货膨胀率攀升势头,3月～6月份,印度央行先后两次加息,累计上调利率50个基点。由于印度政府承诺将在12月之前,将通货膨胀率从目前的两位数降到5%～6%,这一承诺将迫使印度央行积极加息,因此,印度中央银行在7月2日再次宣布上调利率,预计在下半年印度宏观经济政策还会进一步收紧。

目前来看,对于任何国家来说,刺激政策都不应该绝对地退出和持续,应该是科学地“有退有进”,对症下药,同时保持本国宏观经济政策的协调配合,搭建宏观经济政策的国际协调机制,发挥最大化的政策合力。在后危机时代,摆在各国面前的一个艰巨使命就是宏观经济政策的国际协调,只有齐心协力营造好经济发展的大环境,才能无后顾之忧地实现本国复兴。从经验来看,宏观经济政策的国内协调已经成为常态,但国际协调机制还没有搭建起来,直接原因是各国利益分散并追求本国利益最大化。从理论来看,宏观经济政策的国际协调能够实现帕累托最优,因为各国都有追求外部平衡的内在需求,当一国进行政策调整以实现外部平衡时,政策溢出效应就会加大,受到负面影响的国家就会为维护自身利益而调整自己的经济政策,最初进行政策调整的国家其外部平衡也有可能受到影响,这样不但增加两国的政策成本,而且政策效果也大打折扣。这时如果存在有效的政策国际协调机制,就可以尽量减小或避免不良的政策外部效应,让两个国家都受益。从实际来看,20国集团领导人峰会是一个初步的政策国际协调平台,但是一开始就期望实现多边协调不大现实,难以达成有效一致。多伦多峰会各国达成的预算赤字减半目标也未必真正能实现。因此,相对于国际协调来说,地区协调更容易实现,相对于多边协调来说,双边协调更容易实现,所以,可以从地区和双边协调开始,逐渐向国际协调推进。从实际情况看,亚洲在货币政策协调方面已经具有雏形,部分国家的央行调整利率步调一致,泰铢、新加坡元也步入升值轨道,与人民币逐步升值的方向一致,可以吸引更多国际资金返回亚洲投资。亚洲开发银行总干事拉杰·纳格表示,亚洲发展中国家的汇率水平应该更好地反映经济基本面。他还呼吁各国在汇率政策方面加强区域合作。在中美双边贸易政策协调方面,中国正采取积极措施扩大自美进口,美方也承诺反对贸易保护主义。

(四)基本判断之四:经济复苏迷雾中的曙光——中国的推动

在世界经济经济复苏缓慢且陷入持续复苏迷雾的情况下,中国经济在实施科学、有力、有效的宏观经济政策调控后,总体上保持了高增长、高就业、低通胀、短期财政风险不突出的良好发展态势。目前,中国的经济政策较好地保持了稳定性和连续性,对世界经济有较大的推动作用,中国再次成为世界经济的稳定力量。

从全球视野中看,中国既没有陷入发达国家的经济低迷和债务危机,也暂时摆脱了发展中国家通货膨胀的困扰。而中国经济的问题主要还是来自于内部,可以通过自身的改革来逐渐解决。面对“全球失衡”的现实和全球“再平衡增长”的需求,中国作为世界经济格局中的一员,有能力也愿意成为发达国家和发展中国家之间的桥梁,吸纳、整合、发展、创造新的生产力和生产关系,为早日实现“再平衡”和世界和谐做出贡献。中国国家主席胡锦涛在四次20国集团领导人峰会上分别发表了题为《通力合作共度时艰》、《携手合作同舟共济》、《全力促进增长推动平衡发展》、《同心协力共创未来》的主旨讲话,阐明了中国政府推动各国合作、共同发展的意愿。在多伦多峰会上,中方提出四点期待:加强宏观经济政策沟通和协调,巩固世界经济复苏势头;推动国际货币基金组织在首尔峰会前完成份额改革目标,提高新兴市场国家和发展中国家代表性和发言权;给予发展问题更多关注,为将于9月举行的联合国千年发展目标高级别会议提供政治支持;继续反对各种形式的保护主义。说明中国积极参与全球治理,并尽可能地发挥推动作用。如果这些期待都能实现,世界经济必将稳步向前发展,实现强劲、可持续、平衡增长将指日可待。

二、中国经济宏观形势

2010年上半年,宏观经济总体增长态势未变,增速回落但符合预期;物价水平结构性下降,通货膨胀压力缓解,转为温和可控;投资推动经济增长的力度回稳,房地产投资仍保持快速增长;居民收入继续稳步增长,就业形势和消费结构均有进一步改善;进出口创月度历史新高,贸易顺差下降,一般贸易增长迅速且出现逆差;货币供应量、信贷增速回落,人民币汇率创新高,汇改尚未出现不利影响;农业生产稳定且夏粮略有减产,工业继续保持较快增长且增幅回落,尤其是一些高耗能行业,生产增速回落。但要看到,经济运行中的部分指标回落在当前环境下是良性的,说明我国在保持宏观经济政策连续性和稳定性的前提下,增强了政策的针对性和灵活性,有效地推进经济发展方式转变和结构调整,平抑了通货膨胀预期,巩固了国民经济平稳较快发展的良好势头。

图2 中国 GDP增长走势

(一)宏观经济总体增长态势未变,增速回落但符合预期,物价水平结构性下降,通货膨胀温和可控

2010年上半年我国共实现国内生产总值(GDP)172840亿元,按可比价格计算,同比增长11.1%,增速比上年同期提高3.7个百分点。第二季度 GDP增长10.3%,与第一季度的11.9%相比,增速回落1.6个百分点,实际增速低于预期(近20家研究机构和部门对二季度中国 GDP涨幅的平均预测值10.5%),但没有偏离增速放缓的基本预期。从结构看,上半年我国第一产业增加值13367亿元,增长 3.6%,占 GDP的比重为7.73%;第二产业增加值 85830亿元,增长13.2%,占 GDP的比重为49.66%;第三产业增加值73643亿元,增长 9.6%,占 GDP的比重为42.61%。总体来看,二季度,尽管经济增速回落,但国民经济结构基本合理且总体保持稳定。与去年同期相比,产业结构正向日趋合理的趋势迈进,第三产业的比重由41.3%提高到42.6%,第二产业比重由50.1%下降到49.7%,第一产业的比重由8.6%下降到7.7%。

上半年物价水平仍保持上涨态势,但低于3%,且增速有所放缓,通货膨胀在温和可控的范围内。上半年居民消费价格(CPI)同比上涨2.6%,其中城市上涨 2.5%,农村上涨 2.8%。分类别看,八大类商品五涨三落:食品上涨5.5%,烟酒及用品上涨1.7%,医疗保健和个人用品上涨2.7%,娱乐教育文化用品及服务上涨0.3%,居住上涨3.9%;衣着下降1.1%,家庭设备用品及维修服务下降0.6%,交通和通信下降0.1%。从环比看,6月份居民消费价格下降0.6%。据国家统计局分析,在 CPI增长的2.6个百分点中,1.4个百分点是去年价格上涨的滞后影响,新涨价因素的影响是1.2个百分点,可见,新涨价因素的压力减弱。6月份 CPI同比上涨2.9%,其中城市上涨2.8%,农村上涨3.2%,而5月份上述三个指标分别为3.1%、2.9%、3.3%。按月环比来看,CPI增速明显放缓。除了防控通货膨胀的政策性因素外,食品价格季节性回落是重要因素,食品价格同比涨幅从5月份的6.1%降至5.7%,与之前食品价格推高CPI形成鲜明对比。1～6月,工业品出厂价格(PPI)同比增长6%,原材料、燃料、动力购进价格同比上涨10.8%。6月份 PPI同比增长 6.4%,较5月份7.1%的增速有所回落。其中国内总需求扩张放慢是主要因素,目前工业产品供大于求,导致工业产品的价格上涨势头放缓。

图3 上半年中国产业结构

图4 CPI和 PPI增速统计图

(二)投资推动经济增长的力度回稳,房地产投资仍保持快速增长

上半年,全社会固定资产投资114187亿元,同比增长25.0%,增速比2009年同期下降8.5个百分点。其中,城镇固定资产投资98047亿元,增长25.5%,回落8.1个百分点;农村固定资产投资16140亿元,增长22.1%,回落10.5个百分点。在城镇固定资产投资中,第一产业投资增长17.8%,第二产业投资增长22.3%,第三产业投资增长28.4%,说明产业投资结构与国家产业政策要求仍然基本一致。但与去年同期的79.7%、29.1%和34.9%相比,第一产业的投资增速大幅下降,加之农村固定资产投资增速低于城镇,增速的下降幅度明显高于城镇,而农业的投资增速对政府投入依赖性较高,说明国家对农业的政府投入力度降低。分地区看,东部地区投资增长22.4%,中部地区增长28.0%,西部地区增长27.3%,中部和西部地区固定资产投资的增速要比东部地区高4到6个百分点,说明区域投资结构与国家区域发展政策的要求基本一致。按季度来看,自2009年第三季度以来,我国固定资产投资的增幅已经连续四个季度回落,二季度固定资产投资同比增长24.6%,较一季度的25.6%回落1个百分点,与一季度相比,增速的下降幅度较大。从6月份情况来看,6月份固定资产投资同比增幅约为 24.6%,低于 5月份的25.4%,2010年1～6月份累计固定资产投资增长率从1～5月份的25.9%降至25.5%,说明固定资产投资的环比增幅也有所回落。

与房价涨幅回落相比,房地产投资的热度依然未降。上半年,房地产开发投资19747亿元,增长38.1%。其中,商品住宅投资13692亿元,同比增长34.4%,占房地产开发投资的比重为69.3%。6月当月,房地产开发完成投资5830亿元,比上月增加1845亿元,增长46.3%。二季度,我国出台了极为严厉的一次房地产调控政策——“4·15新政”和“4·17新国十条”,目前政策效果已经初显,一是房价涨幅被遏制,6月份全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨11.4%,涨幅比5月份缩小1个百分点;环比下降 0.1%,5月份为上涨0.2%。二是紧缩性政策并没有导致房地产业经济的骤然下滑,对整个经济的影响不大。

但是,房地产投资热度未降的主要原因与政策也不无关系,主要体现在政策侧重点主要是抑制需求而非压缩供给。“4·15新政”从增加住房有效供给、抑制不合理住房需求、加快保障性安居工程建设、加强市场监管四个方面抑制目前过快增长的房价,政策方向是立足于需求和供给两个方面。但是4月17日出台的新政细化文件《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》(“新国十条”)则较多地体现出抑制需求的倾向性,而对供给的调控力度相对疲弱。在需求方面,实行更为严格的差别化住房信贷政策,具体包括:对购买首套自住房且套型建筑面积在90平方米以上的家庭,贷款首付款比例不得低于30%;对贷款购买第二套住房的家庭,贷款首付款比例不得低于50%,贷款的利率不得低于基准利率的1.1倍;对贷款购买第三套及以上住房的,贷款首付款比例和贷款利率应大幅度提高,商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的地区,商业银行可根据风险状况,暂停发放购买第三套及以上住房贷款;对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款;地方人民政府可根据实际情况,采取临时性的措施,在一定时期内限定购房套数。在供给方面,主要是通过增加居住用地有效供应、调整住房供应结构、加快保障性住房建设实现增加住房有效供给的目标,但没有像抑制需求一样提出严厉而详细的方案,其结果之一就是上半年房地产开发仍保持高速增长。上半年,全国房地产开发企业完成土地购置面积18501万平方米,同比增长35.6%,土地购置费 4221亿元,同比增长84.0%。全国房地产开发企业房屋施工面积30.84亿平方米,同比增长28.7%;房屋新开工面积8.05亿平方米,同比增长67.9%;房屋竣工面积2.44亿平方米,同比增长18.2%,其中,住宅竣工面积1.96亿平方米,增长15.5%。此外,房地产开发资金充裕,上半年,房地产开发企业本年资金来源33719亿元,同比增长45.6%。其中,国内贷款6573亿元,增长34.5%;利用外资250亿元,增长 2.8%;企业自筹资金 12410亿元,增长50.9%;其他资金14487亿元,增长47.9%。在其他资金中,定金及预收款8064亿元,增长40.1%;个人按揭贷款4538亿元,增长60.4%。事实上,治理房地产过热,政策应同时立足于需求和供给两个方面,只有双管齐下,才能不会最终出现供给与需求失衡、房地产泡沫越来越大的危险局面。

(三)居民收入继续稳步增长,就业形势和消费结构进一步改善

上半年,城镇居民家庭人均总收入10699元。其中,城镇居民人均可支配收入9757元,同比增长10.2%,扣除价格因素,实际增长7.5%。在城镇居民家庭人均总收入中,工资性收入增长9.7%,转移性收入增长13.2%,经营净收入增长8.6%,财产性收入增长20.7%。农村居民人均现金收入3078元,增长 12.6%,扣除价格因素,实际增长9.5%。其中,工资性收入增长18.0%,家庭经营收入增长8.0%,财产性收入增长21.3%,转移性收入增长18.6%。从结构上看,与上年同期相比,农村居民收入增幅较城镇提高,城镇居民工资性收入和转移性收入增长力度降低,经营经收入和财产性收入的增长势头显著提高,而农村居民收入各结构增长较为均衡,说明居民收入结构有明显改善。经历了2009年和2010年第一季度严峻的就业形势后,就业形势稍有改观,上半年城镇单位就业人数增加了500多万人,外出农民工就业人数增加了632万人。截至6月底,全国工商系统共引导、支持46.75万名下岗失业人员在个体私营经济领域实现就业再就业。

上半年,社会消费品零售总额72669亿元,同比增长18.2%。按经营单位所在地分,城镇消费品零售额62659亿元,增长18.6%;乡村消费品零售额10010亿元,增长15.6%。按消费形态分,餐饮收入 8181亿元,增长 16.9%;商品零售 64488亿元,增长18.4%。其中,限额以上企业(单位)商品零售额26465亿元,增长30.0%。热点消费快速增长,其中,汽车类增长 37.1%,家具类增长38.5%,家用电器和音像器材类增长28.8%。上半年,扣除价格因素,城镇居民人均消费性支出实际增长7.2%,农村居民人均生活消费现金支出实际增长8.5%。与去年同期相比,消费总量和结构都有明显改善,扩大内需的政策效果正逐步显现。

(四)进出口创月度历史新高,贸易顺差下降,一般贸易增长迅速且出现逆差

上半年,进出口总额13549亿美元,同比增长43.1%。其中,出口7051亿美元,增长35.2%;进口6498亿美元,增长52.7%。进出口相抵,贸易顺差553亿美元,同比下降42.5%,贸易顺差占GDP中的比重约为2.2%,只有2009年上半年4.4%的一半。从地区来来看,广东、江苏、上海、北京、浙江、山东和福建7省市进出口值合计占全国进出口总值的83.3%,说明我国贸易地区分布不均衡,主要集中在东部发达地区。

6月份,我国月度出口值及进出口总值均创2008年7月以来的历史新高。海关统计显示,6月我国进出口值2547.7亿美元,增长39.2%。其中出口1374亿美元,增长43.9%;进口1173.7亿美元,增长34.1%。从环比来看,6月份进出口较5月份环比增长4.4%,其中出口环比增长4.3%,进口环比增长4.6%。但是环比来看,增速有所降低,6月份出口同比增速从5月份的48.5%降至43.9%,6月份进口同比增速从5月份的48.3%降至34.1%(见图5)。6月份贸易顺差从5月份的195亿美元增至200亿美元。

图5 进出口增长率趋势

今年上半年,我国一般贸易进出口6794.9亿美元,增长46.5%,高出同期全国进出口增速3.4个百分点。其中出口3212亿美元,增长36.6%,高于同期全国出口总体增速1.4个百分点;进口3582.9亿美元,增长56.6%,高于同期全国进口总体增速3.9个百分点。一般贸易项下出现贸易逆差370.9亿美元,而2009年同期则为顺差63.5亿美元。同期,我国加工贸易进出口5277.6亿美元,增长 38.2%。其中出口 3325.3亿美元,增长32.9%;进口1952.3亿美元,增长48.3%。

分国别看,目前中欧与中美贸易分别列于中国双边贸易额的前两位,日本以微弱优势超过东盟重新成为我国第三大贸易伙伴,东盟居第四位,此外,上半年巴西跃居我国第十大贸易伙伴,其中对巴西的出口增长1倍(见表2)。从月度环比数据看,除日本外,与5月相比,6月中国向主要目的地出口额的增幅均有不同程度下降,其中对香港、东盟和欧盟的出口增速降幅分别为9%、5.8%和6.5%,大于整体出口增速降幅4.6%的水平(见图6)。

表2 2010年上半年与主要贸易伙伴的双边贸易额单位:亿美元

图6 2010年上半年出口目的地结构变化

从商品结构看,在出口商品中,机电产品出口保持快速增长,但电脑和电子产品的出口增速下降,服装、纺织纱线、织物及制品、家具、鞋类等传统大宗商品出口增速普遍加快,钢铁产品出口继续上升。上半年我国出口增速超过了预期,这与出口退税政策调整不无关系。为降低污染和能耗,钢铁等部分大宗商品的出口增值税退税自7月15日起将取消,这使得部分大宗商品出口提前。在进口商品中,铁矿砂、大豆等主要大宗商品进口量均有不同程度的增长,进口均价同比普遍出现明显回升,机电产品进口也有大幅增长,其中汽车进口增长1.7倍。进口增长但进口增速低于预期,说明国内需求相对强劲,但国内需求环境有待进一步改善。

(五)货币供应量、信贷增速回落,人民币汇率创新高,汇改尚未出现不利影响

6月末,广义货币供应量(M2)余额67.4万亿元,同比增长18.5%,增幅比上月和上年末分别低2.5和9.2个百分点;狭义货币供应量(M1)余额24.1万亿元,增长24.6%,增幅比上月和上年末分别低5.3和7.8个百分点;流通中货币(M0)余额3.9万亿元,增长15.7%。

截至6月末,金融机构人民币各项贷款余额44.6万亿元,比年初增加4.6万亿元,同比少增2.7万亿元。上半年外币贷款增加323亿美元。6月人民币贷款增加6034亿元,同比少增9270亿元,较5月份6394亿元下降360亿元,人民币贷款余额同比增长18.2%,低于5月份21.5%的同比增幅,货币信贷增速继续环比回落;外币贷款余额4117亿美元,同比增长39.4%。分部门看,住户贷款增加1.74万亿元,其中,短期贷款增加5329亿元,中长期贷款增加1.21万亿元;非金融企业及其他部门贷款增加2.9万亿元,其中,短期贷款增加7361亿元,中长期贷款增加2.75万亿元,票据融资减少6524亿元。

图7 人民币贷款月度变动趋势

6月末,本外币存款余额68.85万亿元,同比增长18.6%;上半年本外币存款增加7.65万亿元,同比少增 2.43万亿元。人民币存款余额67.41万亿元,同比增长19%,比上月和上年末分别低2和9.2个百分点,同比少增2.3万亿元。上半年人民币存款增加7.63万亿元,同比少增2.35万亿元。其中,住户存款增加2.76万亿元,非金融企业存款增加2.94万亿元,财政存款增加9707亿元。6月份人民币存款增加1.33万亿元,同比少增6647亿元。外币存款余额2127亿美元,同比增长2.2%,上半年外币存款增加40亿美元。

货币供应量、信贷增速回落的原因主要是政策叠加效果,包括对整体信贷规模的控制以及对地方政府投融资平台、对高污染、高能耗的工业企业和房地产的调控都会影响到广义货币和贷款需求的增速,这样的回落是良性的,金融体系总体运行平稳,缓解了当前对经济过热的担忧。

黄金和外汇储备方面,截至6月末,中国外汇储备余额为24543亿美元,同比增15.1%。同期中国黄金储备为3389万盎司。6月中国重新启动人民币汇率改革进程,央行决定“进一步推进人民币汇率形成机制改革,增强人民币汇率弹性”,央行以汇率波动幅度可控、渐进模式推进、加强对热钱的监控和管理、人民币汇率不会一次性重估调整等措施来稳步推进汇率改革。理论上汇率改革将对进出口和国际资本流动产生影响,从6月份数据来看,人民币兑美元汇率中间价有升有降,双向波动明显,7月1日人民币对美元汇率中间价为1美元兑6.772元人民币,再创新高,但目前人民币汇率改革并没有对整个经济产生较强的不利影响。

(六)农业生产稳定且夏粮略有减产,工业继续保持较快增长且增幅回落

截至6月末,全国夏粮产量12310万吨,比上年减产39万吨,减少0.3%,上半年,猪牛羊禽肉产量3713万吨,同比增长3.5%,其中猪肉产量2455万吨,增长3.6%。上半年,全国规模以上工业增加值同比增长17.6%,比上年同期加快10.6个百分点。分类型看,国有及国有控股企业增长17.7%,集体企业增长 10.2%,股份制企业增长18.8%,外商及港澳台商投资企业增长17.0%;重工业增长19.4%,轻工业增长13.6%。分行业看,39个大类行业中38个行业实现同比增长。分地区看,东部地区增长 16.7%,中部地区增长20.7%,西部地区增长17.6%。工业产销衔接状况良好,上半年工业产品销售率为97.6%,比上年同期提高0.4个百分点。6月份,规模以上工业增加值同比增长13.7%,增幅比5月份回落2.8个百分点。其中轻工业增长12%,增幅比5月份回落1.6个百分点;重工业增长14.5%,增幅比5月份回落3.3个百分点,六大高耗能行业同比增长11.8%,增速较5月份回落4个百分点。从生产指数来看,说明国家加大节能减排工作力度,抑制高耗能行业的过快增长等一系列调控措施直接影响规模以上工业增速回落,其政策效果正在显现。

三、财政收支状况分析

第二季度,财政各项指标显示,积极的财政政策保持了较好的连续性和稳定性,增支减收的效果明显,财政收入和财政支出保持了反向变动趋势,财政收入逐月减少,财政支出逐月增加,较好地满足了扩内需、保增长、调结构、惠民生、促稳定等宏观经济调控目标的要求。与去年同期相比,上半年我国财政状况进一步得到改善,财政收支均有大幅提高,说明我国宏观经济运行良好,财政资金充裕,财政能力得以提高,相关改革得以稳步推进。

(一)财政收入状况分析

二季度,积极财政政策的调控方向性较为明显。全国财政收入总额呈逐月下降趋势,虽降幅度不大,但有扩大趋势;与上年相比,财政收入有较大幅度的增长,但增长率逐月有较大幅度的下降。中央级和地方级收入都处于波动状态,二者波动方向相反,增长率都呈下降趋势,但地方较中央平稳。

上半年,全国财政收入累计43349.79亿元,比去年同期增加9373.65亿元,增长27.6%。其中,中央本级收入22770.38亿元,增长28.6%;地方本级收入20579.41亿元,增长26.5%。财政收入中的税收收入38611.53亿元,同比增长30.8%;非税收入4738.26亿元,同比增长6.6%(见表3)。与2008年同期相比,上半年全国财政收入增长24.5%(其中中央本级收入增长16.5%),折算到两年中年均增长11.6%(其中中央本级收入年均增长7.9%)。预算完成情况较好:全国财政收入58.6%,中央本级收入 59.8%,地方本级收入57.4%,但由于收入和增幅下降趋势明显,存在着走势“前高后低”的预期,下半年预算压力相对较大。

表3 第二季度和上半年我国财政状况 单位:亿元

形成财政收入的主要税收来源包括:国内增值税10387.22亿元,同比增加1185.62亿元,增长12.9%;国内消费税 3128.16亿元,同比增加931.73亿元,增长42.4%;营业税5746.63亿元,同比增加1437.43亿元,增长33.4%;企业所得税8079.92亿元,同比增加 1259.48亿元,增长18.5%;个人所得税 2625.29亿元,同比增加473.27亿元,增长22%;进口货物增值税、消费税5230.04亿元,同比增加 1856.37亿元,增长55%;关税1022.22亿元 ,同比增加365.1亿元 ,增长55.6%;出口货物退增值税、消费税3532.27亿元,同比多退18.34亿元;车辆购置税825.65亿元,同比增加309.85亿元,增长60.1%(见表4)。整体来看,我国财政收入仍然处于恢复性增长阶段,其中营业税、进口货物增值税、消费税、关税、车辆购置税等有较快增长。

表4 第二季度和上半年我国主要税收收入状况 单位:亿元

除了经济增长因素、价格水平波动和上年基数偏低以外,增值税的增幅降低主要是消化去年增值税转型改革结转的留抵进项税金;国内消费税二季度的增幅从58.1%回落到6.4%,主要是去年实施成品油税费改革及年中调高烟产品消费税,头几个月政策增收部分入库较少,今年同期国内消费税翘尾增收,随着政策性增收因素逐步消失,消费税增幅逐月回落;营业税增长主要是去年底和今年1-4月商品房销售额大幅增长,带动上半年房地产营业税、建筑业营业税分别增长77%和30.6%,以上两项增收额占营业税增收总额的四分之三,随着房地产宏观调控政策影响逐步显现,近期房地产市场出现“价滞量跌”现象,5、6月份商品房销售额同比下降,使6月份营业税增幅回落;企业所得税增长主要是受企业利润恢复性增长拉动;车辆购置税大幅增长,主要是受上半年汽车销量增长较大以及今年起对1.6升及以下小排量乘用车的车辆购置税的征收税率有所提高;出口退税月度环比增长429.3%,有部分政策性原因,6月22日财政部和国家税务总局联合下发《关于取消部分商品出口退税的通知》,明确从7月15日开始,取消包括部分钢材、有色金属建材等在内的406个税号的产品出口退税,部分商品为减轻政策影响提前出口。

(二)财政支出状况

二季度,各级财政支出都逐月增加,5月同比增幅显著提高,6月月度环比增幅在上升趋势的基础上骤然提高,这和季节性防灾、减灾、抗灾因素相关性较大。中央和地方支出变动趋势基本一致,且地方月度环比增幅明显大于中央。

上半年,全国财政支出累计33811.36亿元,比去年同期增加4908.8亿元,增长17%。其中,中央本级支出6881.03亿元,增长16.5%;地方本级支出26930.33亿元,增长17.1%(见表3)。预算完成情况:全国财政支出 40%,中央本级支出14.7%,地方本级支出39.3%,留给下半年的支出压力较大,说明财政支出政策实施力度不够。

全国财政支出主要项目:教育支出4796.77亿元,增长17.3%;社会保障和就业支出4098.61亿元,增长23.3%;一般公共服务支出 3697.53亿元,增长14.3%;农林水事务支出2685.92亿元,增长8.6%;城乡社区事务支出2303.82亿元,增长 24.5%;交通运输支出 1931.31亿元,增长33%;医疗卫生支出1520.62亿元,增长 18%;科学技术支出1415.78亿元,增长55.7%。

四、中国财政政策取向与调整建议

在对危机中发挥巨大作用的财政政策进行反思后,我们发现,财政政策是一把双刃剑,用得恰到好处,可以挽救国家于危机;用得过度,也可以让国家陷入危机,甚至导致国家破产。如何让财政政策全面发挥推动国家经济社会发展的正面力量,而不是偏离预定轨道,加大公共管理的成本,甚至起反作用?应该根据时代特征和内在需求对公共财政的属性和职能进行深入思考和完善性的界定。下一阶段,中国必须吸取国际上的教训,未雨绸缪,防范财政风险。同时,应把握时机,在明确目标的前提下,对财政政策进行调整。对外,全方位巩固中国在世界经济格局中的地位,积极推动财政外交,在国际上尽力争取中国的利益;对内,除以调整结构为重点外,还须抓住改革的机遇,以改革方向引领财政政策,从提高财政能力的角度,为改革创造良好的环境。

(一)完善公共财政属性和职能的界定,准确把握财政政策的调整方向

公共财政的基本属性是公共性,然而,在现实中,公共财政的公共性常常会被误读,致使公共财政往往以问题为导向,被简单化为“救火队员”,成为解决问题的工具,而忽略了公共财政本身。公共财政也是社会经济的有机组成部分,本身也会遇到各种问题,如果过度使用却又忽视了它的健康发展,就会发现,“火”有“救火队员”来救,而一旦“救火队员”病了,将无人能医。金融体系累积的问题导致了一场全球性的金融危机,已经给世界造成了巨大损失,如果不及时查找、发现和解决财政体系累积的问题,让财政风险发展成为危机,后果是难以想象的,也是世界经济无力承受的。必须从基础性的问题入手,在当前的环境和发展阶段中,对公共财政的性质进行重新定位与解读,并以此作为制定和实施财政政策的依据和取向。

在公共性这一基本属性的统领下,在现实条件下,公共财政的性质还可以细分为包罗性、政治性、工具性、应急性、开放性、完整性、透明性、可持续性,并分别对财政政策具有方向性的指导意义。第一,公共财政具有包罗性,即公共财政覆盖范围广,财政政策应该做到对公共财政可发挥作用的领域全覆盖,不能有所缺失。第二,公共财政具有政治性,是履行政府职能的载体和物质条件,财政政策应该与国家政治方向、整体战略、改革内容保持一致。第三,公共财政具有工具性,是国家进行公共管理和宏观经济调控的手段,并通过财政政策的具体工具行使财政职能,主要包括财政收入(主要是税收)、财政支出、国债和政府投资,财政政策的安排要使这些工具发挥最大合力,不留短边。第四,公共财政具有应急性,必须迅速解决各种突发事件和危机,尽量减少社会成本,这需要财政政策灵活,决策机制顺畅,居安思危,有资金和政策上的准备。第五,公共财政具有开放性,国际性的公共产品要世界各国一起提供,同时还要处理好国际税收、国际贷款和援助、财政标准和管理方法国际化等问题,这就要求财政政策应立足于外交的高度,与别国和地区政策进行协调。第六,公共财政具有完整性,它是一个体系,这要求预算政策、收入政策、支出政策、国债政策等财政政策的各个组成部分都要完整,均衡发展,同时,不能忽略事后的绩效跟踪。第七,公共财政具有透明性,公共财政的载体是公共资源,公共资源的流向和每个环节的使用都应该透明,这就要求财政政策决策、执行、结果等各个环节也公开透明,从而提高公共资源的使用效率,防止滥用和浪费。第八,公共财政具有可持续性,一方面财政自身运行应具有可持续性,另一方面财政运行的目标应该是推动经济可持续发展,这就要求财政政策应及时排除风险,保证自身的可持续,同时还要以结构调整为导向实施“绿色财政政策”,促进经济发展方式转变。

(二)调整结构,防范和治理失衡

此次金融危机后,“全球失衡”一词再次受到热捧,治理失衡要依靠政策进行结构调整,而以财政政策治理经济结构失衡,要提高针对性。对于产业结构失衡,一是建立城乡统一税制,将涉农税收纳入系统管理,加快农业税收政策的制定和调整,通过税式支出对涉农税收优惠进行规范,同时优化财政支农资金的使用方向,提高资金效率。二是保持财政政策对服务业发展合理的支持力度,推动服务业资源配置优化,包括加大公共产品的投入,提高服务质量,规范税费征收,引导服务业发展中的环境生态保护。三是发挥财政政策促进转变经济发展方式的作用,包括推动技术进步,提高资源配置效率;加大教育投入,为经济发展方式转变提供强有力的智力支持;以税收调节增加高污染、高消耗产品和企业的成本,例如资源税、燃油税等。

对于供求结构失衡,我们认为,目前我国供求结构失衡的主要表现是消费需求不足与部分投资需求过剩并存,外部需求挤压内部需求等问题。例如,为了应对金融危机,我国安排4万亿元资金强力启动内需,且强调投资和消费“齐步走”来扩大内需、改善民生,但实际上刺激消费远没有刺激投资来得立竿见影。此外,外向型经济增长模式决定了中国对外部需求具有深深地依赖。一方面,中国引进的外资大量属于数量扩张型的,对改善经济和发展循环经济并没有多大促进。另一方面,中国出口产品中有大量资源性产品和高污染、高能耗的产品。引进外资质量不高和出口能源资源产品对国内需求都是较大程度的挤压。因此,财政政策作为需求管理最有效的宏观调控手段,应在消费与投资、内需与外需之间实现平衡。一是大力刺激消费需求,支持收入分配和基本公共服务均等化,加大均等化转移支付拨款,实施财政能力取向的收入政策、均等化取向的支出政策、绩效取向的预算政策、公平效率兼顾的国债政策。二是以财政政策影响投资结构,支持基础领域的投资,抑制房地产领域的投资,带动并引导民间投资。三是调节外资产业、行业和地区结构,促进经济增长方式转变;继续调整出口退税政策,进一步加大对资源性和高污染、高能耗产品出口的抑制。

(三)以欧债为戒,控制债务和赤字

财政政策一方面要治理经济结构的失衡,另一方面也要治理自身的结构失衡。财政结构失衡主要指财政收入与财政支出结构的不平衡,主要表现为较高的预算赤字和公共债务。目前,欧洲债务危机加大了世界经济形势的复杂性,对相关国家的破坏性影响巨大,我国必须严格控制债务和赤字。

我国债务和赤字的情况是:2009年中国财政赤字急剧增加达9500亿元,约为2008年1800亿元的5.28倍,占中国2009年 GDP总量的比重约为2.83%逼近3%的警戒线。此次9500亿元赤字将通过相应增加国债发行规模弥补缺口,其中7500亿元国债用于弥补中央财政赤字缺口,另外2000亿元国债为中央代地方政府发行。2009年中国累计国债余额占 GDP比重20%左右,距离负债率60%的国际警戒线还有一定距离。但是,地方政府的隐性债务并没有被计算进去,而这部分债务规模却大得令人咂舌。银监会统计的数据显示,截至2009年末,地方融资平台贷款余额为7.38万亿元。审计署《关于2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中显示,审计调查的18个省、16个市和36个县本级截至2009年底,政府性债务余额合计2.79万亿元,其中,有7个省、10个市和14个县本级的债务余额与当年可用财力的比率超过100%,最高的达364.77%。不合理的财政配套和转嫁配套费等因素,是形成地方政府高负债的主要因素之一。中国地方政府偿债压力较大,存在债务风险,财政资金偿债能力不足,2009年这些地区通过举借新债偿还债务本息占其全部还本付息额的47.97%。为此,第一,我国必须调整预算政策,在保证积极财政政策连续性的前提下,降低预算赤字规模。第二,清查地方债务,规范地方政府借债,增强债务透明度,规范制度,进一步将地方政府债务公开化和显性化。第三,继续推进省以下分税制改革,健全地方税体系和主体税种,保障地方政府有稳定的收入来源,减少直至放弃以融资平台的方式融资。

(四)把握时机,积极推动财政外交

目前,中国经受住全球金融危机的考验且表现出色,凭借充足的资金、良好的信誉、强劲的国际合作力,在世界经济格局中的地位与日俱增。世界越来越离不开中国,这就为推进中国财政外交开创了绝佳的时机和舞台。因此,中国应该把握时机,积极推动财政外交。第一,向发展中国家提供贷款、援助和投资,在国际事务中争取他们的支持。第二,加强与发达国家的财金交流与合作,借助国际力量解决中国的困难和问题。第三,积极探索与其他国家宏观经济政策协调的思路和方案,进一步融入经济全球化,营造有利的经济发展环境。第四,通过财政外交在国际社会获得更大的话语权,增强中国在制定国际经济规则中的作用,积极推动国际经济新秩序的建立。第五,通过财政外交宣传中国,使世界了解中国,为国际经济合作打造更为宽松的环境,目前宣传还没有引起足够的重视,事实上,这里尤其需要加大财政投入,因为与未来收益相比,宣传成本是微不足道的。

(五)提高财政能力,为各项改革提供有力支撑

中国的改革和开放并举,财政政策也应既促开放也促改革。改革是经济发展的动力,改革需要资金和政策,这就为财政政策发挥作用提供了空间。第一,支持收入分配制度改革,推动个人所得税综合计征,提高城乡居民收入,尤其是农民和困难群体的收入,落实最低工资制度。第二,支持社会保障制度改革,尤其是农村社会养老保险、新型农村合作医疗、农村最低生活保障、农村剩余劳动力转移等方面的改革。第三,支持义务教育改革,落实义务教育经费保障机制的资金支持。第四,支持金融体制改革、投资与消费领域的改革以及财政领域自身的改革,如税制改革、财政体制和预算管理制度改革等等。

总之,中国经济在应对全球金融危机方面有出色的表现,宏观经济政策在发挥内动力的同时,也体现了政府在推动地区乃至全球经济复苏方面的努力。尽管中国经济上行的压力依然较大,负面的影响因素仍然不少,但下一阶段仍应立足本国,放眼全球,在宏观经济政策国际协调中可以且应该发挥更大的作用,因为在发挥政策正的外溢效应的同时,也会为本国经济发展去除瓶颈。

注释

①郭彩萍:《经济升温股市回调美国面临三隐忧》,中国经济网,2010年 06月 22日,http://intl.ce.cn/specialszxxx201006/18/t20100618_21526991.shtml。

②日本首相菅直人力倡行政改革和经济转型,实现经济、财政、民生同步改善的“第三条道路”。

③从2008年2月到2009年3月,英格兰银行共8次下调利率以刺激经济复苏,降幅为5个百分点,之后该央行一直将短期利率保持在0.5%的水平。

2010-07-12

国家社科基金“中国特色反贫困理论与实践研究”(10BJ Y054)

责任编辑 王敬尧