中等职业教育财政支出绩效评价指标设计与应用——基于上海A区案例分析

任晓辉

(上海财经大学公共经济与管理学院,上海200433)

中等职业教育财政支出绩效评价指标设计与应用
——基于上海A区案例分析

任晓辉

(上海财经大学公共经济与管理学院,上海200433)

立足于我国中等职业教育发展的现实背景和特征,本文以上海A区2007年、2009两年的中等职业教育财政支出绩效评价实践为例,通过指标解析和评价结果分析,深刻地揭示出现阶段东部地区中等职业教育发展在经费、生源、专业、师资、毕业生就业和对外服务等方面出现的问题,并从绩效的角度提出了扩大生源、规划专业设置、提高师资水平,改革拨款和财务管理方式、提升就业质量和建立绩效评价常态机制等项政策建议。

中等职业教育财政支出;绩效评价;扩大职教规模;专业设置;校企合作

一、中等职业教育财政支出绩效评价的背景和意义

自2005年国务院下发《关于大力发展职业教育的决定》以来,我国中等职业教育办学规模逐年增大,经费投入快速增长。中等职业教育日趋呈现“以财政投入为主的多渠道职业教育经费投入”格局,各级财政对中等职业教育投入的相对比重逐年增大。部分地方财力较强的地区,中等职业教育经费的财政依赖度越来越高,财政性教育经费占总经费的比例快速提高,并开始逐步推进免费教育。但是,对财政拨款的高度依赖会削弱中等职业教育的竞争性,轻言免费可能不利于教育质量的提升。

一方面,中等职业教育属于技能教育,由于行业、职业的差异,我们很难用学业成绩去衡量教育质量,只能通过外部评价——用人单位的认可度去评价。目前我国的中等职业教育评价主要由上级行政部门评估和督导评估两个系列构成,基本都属于过程评价,且不与经费投入相联系,因此不能全面、客观地反映职教质量和办学绩效,会造成信息不对称下的逆向选择,出现财政投入越多,教育质量不升反降的结果。另一方面,职业教育不是义务教育,其办学与市场需求密切相关,结合市场需求进行特色办学的自主性是影响中等职业学校办学质量的重要因素。在有效监督评价机制和基于绩效的财政拨款机制未建立的现阶段,财政依赖度过高会抑制学校办学的主动性。

因此在信息不对称情况下,中等职业教育要大力发展,提高教育质量,必须在加大财政投入的同时,建立起政府和学校间的新型委托——代理关系,“放权”与“问责”相结合,强化竞争机制,让学校自己为教育质量负责。这种竞争应当是以教育质量为平台的公平竞争,有效的监督评价制度和基于绩效的财政拨款制度是平台建立的重要基石。

在此背景下,地方政府开展中等职业教育财政支出绩效评价具有三方面的意义:(1)中等职业教育绩效评价的重点是支出效果,通过对技能等级证书获得率、就业率、就业保持率等核心指标的评价,能够全面、客观、公正地评估学校办学质量和绩效状况,并通过向社会公布,形成职业学校的公平竞争平台。(2)绩效评价是“问责”的前提,也是建立绩效公式拨款的重要依据,对引入竞争机制,激励学校加强内部管理,提高公共资金使用效率至关重要。(3)制度化、连续性地跟踪绩效评价有助于帮助地方政府及部门及时掌握中等职业教育发展现状,总结办学经验,分析问题和矛盾,为调整职业教育公共政策,优化教育公共投入结构和职业教育资源配置提供客观依据。

二、评价指标体系框架设计和主要指标解析

建立指标体系是绩效评价的核心。地方职业教育财政支出绩效评价在中国仍处于探索阶段,如何突破传统的教育过程评价框架,坚持“结果导向”和“顾客导向”的公共支出绩效评价原理,设计出一套科学、可行的评价指标体系是当前开展职业教育绩效评价的最大难点。

(一)指标体系的总体框架

在借鉴美国、英国、澳大利亚等国中等职业教育评价和我国教育督导评价指标的基础上,结合中国的中等职业教育特点和地方实际,运用逻辑分析法,我们分别从“教育资源投入”、“教育产出与效果”、“教育发展能力”三方面入手,设计出一套较为完整的中等职业教育财政支出绩效评价指标体系。整体指标体系由三大类、10项一级指标和39项二级指标组成,核心指标是“教育产出与效果”,具体框架如表1所示。

表1 中等职业教育财政支出绩效评价指标体系框架

上述评价指标的设计试图通过简明而系统化的方式,提供可比较的信息,这些信息都是关于中等职业教育系统及教育环境的重要特征。但是,并非所有我们关心的职业教育投入、产出和效果问题都能找到直接的量化标准,如教学方法、实训和实习效果、用人单位满意率、对地方经济的贡献度等,因此上述指标体系必须保持开放,根据环境的变化和评价技术的创新不断进行修正,以便能随着今后地方教育和社会进步实现指标和数据的适时更新。

(二)主要指标解析

1.“职业教育资源投入”类指标

该类指标主要用于衡量年度内职业教育经费来源结构、应用结构和生均培养成本情况,这是评价中等职业教育财政经费支出绩效的基础性资料,也是分析地方财政性职业教育经费总量、结构和增长速度是否合理,生均投入是否充足的基础数据。

专业类型复杂,不同专业的生均培养成本差异大是中等职业教育的显著特点。因此,指标体系中专门设计有“生均经常性支出测算表”,要求评价对象按不同专业类型拆分填报,所采集的评价数据有助于摸清不同专业的生均培养成本,可为分专业测算中等职业教育投入缺口和生均公用经费标准提供依据。

2.“职业教育产出与效果”类指标

该类型指标是绩效评价指标体系的核心所在,主要从中职教育的内在职能出发进行设计。职业教育具有“技能人才培养、服务社会、技术推广及创新”三大基本职能,中等职业教育更侧重于前两项职能。如图1所示,大部分产出与效果类指标都与中等职业教育的三项基本职能相对应。为了实现对中等职业教育各项基本职能实现程度的综合评价,产出与效果类一级指标按不同数据来源归类,分别从毕业生、科研及获奖、社会综合评价三方面着手,有针对性地选取所需要的二级指标。由于一些地方教育行政部门出于加强管理的需要,限制中职学校对外提供社会服务,因此未过多设计与“服务社会”职能相对应的评价指标,但是仍可以通过“成人培训实际人数/在校生数”指标间接予以反映。

图1 中等职业教育主要职能的对应指标设计

此外,在我国现阶段,中等职业教育客观上还承担着“稳定社会”和“向高等职业教育输送人才”两项“特殊职能”,因此专门对应设计了“升学率”和“平均每千名在校生刑事犯罪人次”两项指标。但是,从发展的视角看,无论是接收低分学生入学,还是为高等教育输送毕业生,都不属于中等职业教育的内在职能,不应成为未来中等职业教育发展的主要方向,因此这两项指标数据需谨慎分析和应用。

3.“职业教育发展能力”类指标

这类指标既是以前年度教育资源投入形成的累计结果,又是以后年度教育产出与效果的重要投入,是影响今后学校能否做大做强的重要因素,综合体现职业学校的可持续发展能力。因此,该类指标设计主要对职业学校现有的人(师资水平)、财(财务能力)、物(硬件建设)、专业和课程四个方面进行衡量和评价,分别从专任教师、财务能力、办学条件和教学发展能力四个维度对应归类指标。此外,鉴于职业学校的办学特点,对学校的校内外实训基地建设和实训设备利用率也进行专门考察。

三、基于评价数据的中等职业教育发展现状分析

2007年和2009年,上海A区区属公立中等职业学校为对象,对两年的中等职业教育财政支出开展跟踪绩效评价,从评价指标设计、评价工作流程到评价结果分析和应用,进行了初步探索。通过对案例评价数据的分析,结合我们在江苏、上海各地的调研情况,可以从优势、潜力以及瓶颈问题两方面客观揭示我国东部地区中等职业教育发展的基本现状。

(一)发展优势和潜力

1.财政投入持续增加,办学条件显著改善

近年来各级政府纷纷加大对中等职业教育的投入,尤其是一些国家或地方重点中等职业学校的财政投入增加较快,显著改善了学校办学条件。以上海为例,近年来地方财政对中等职业教育的支持力度较大,已基本形成财政投入为主导的资金来源结构①。A区2009年度中等职业教育办学经费总计2.42亿元,比2007年度增长17.48%;经费来源中,财政补助收入为1.81亿元,占全部经费来源的74.89%,比上年提高5.56个百分点。同年区属中等职业学校的生均经常性支出达到12665元/生,比2007年的11705.44元/生增长8.19%。财政资金到位,为中等职业教育发展提供了良好条件。“生均教育占地面积”、“生均教学行政用房建筑面积”和“生均实训实验设备原值”等指标数据也表明:经过财政持续加大投入,现有的各项硬件已能基本满足该区中等职业学校办学需要。

2.坚持就业导向,初始就业率普遍较高

就业率是评价职业教育质量和效果的重要指标。近年来,中等职业学校毕业生初始就业率持续走高,已连续四年超过95%②。从A区案例的基础数据看,按教育部统计口径,区属中等职业学校2009届毕业生的初始就业率达98.09%,比2006届的96.49%又有提高。而且从评价对就业的“专业对口程度”专项抽样调查结果看,全区平均的专业对口和基本对口人数占抽样总人数比例达83.45%,表明地方中等职业教育办学目标比较明确,专业设置和课程安排能较好地适应劳动力市场需求,毕业生的社会认可度较高。

3.社会满意程度较高,师生对学校发展普遍乐观

“教师满意度”和“学生满意度”是绩效评价的重要指标。以2009年A区为例,两项调查共回收教职工问卷632份(抽样率58.36%),学生问卷3045份(抽样率18.68%)。统计结果表明,全区中等职业学校“教师满意度”平均为78.14%,“学生满意度”平均为74.46%。从分项分析看,教师对“办学条件”一栏评价为“满意”的比例为80.2%,居各指标之首。在“学校发展前景”一栏中,评价“很好”或“较好”的比例为79.8%。表明师生对中等职业教育的未来发展抱有信心。

4.重视学生实训安排,素质教育有成效

在校生的实训课程对提高学生技能知识至关重要。A区案例数据表明,2009年全区平均的“实训课占总课时比例”为41.08%,“校外实训占实训总课时的比例”为75%,高于2007年的59.10%。说明中等职业学校非常重视学生专业实训课程的安排,特别是利用校外资源开展校外实训。此外,中等职业学校还普遍比较重视学生综合素质的培养,积极支持学生参加各种技能竞赛和其他竞赛。

(二)发展瓶颈和主要问题

1.本地化办学倾向明显

政府举办中等职业教育,首要目的是要获得与本地区经济和社会发展相适应的专业人才,其次才是通过职业教育和培训,为那些义务教育后未能升入高中的青年解决就业问题。从上海A区2009年中等职业学校的生源结构看,55%为本区生源,25%为上海市内其他区(县)生源,20%为外省市生源。这一生源结构与2007年度相比较,外省市生源从12%上升到20%,本区生源从63%下降到55%,说明该区正在通过扩大外地生源招生规模,吸收流动人口子女入学等方式,逐步调整生源结构。

但是整体来看,中等职业学校生源本地化、办学开放度低的倾向在我国东部地区仍普遍存在,有的地方甚至采取“地方保护主义政策”,只允许本地学生在辖区内的中等职业学校就读。中等职业教育的办学目标主要聚焦于解决本地青年就业,使职业教育成为部分城市居民的特殊“福利”。生源单一、低分生过多也使学校不得不将精力主要用于道德教育和防止事故上,制约了技能学习和教育质量的提高。

2.部分专业重复设置

近年来,各地中等职业学校在办学中已经形成一定特色和专业优势,有些专业的学生长期供不应求。但从A区案例分析也发现,专业重复设置的问题仍然存在。区属各中等职业学校均设有“商务”和“计算机应用”专业,大部分学校开设有“文秘”、“旅游服务”、“商务英语”、“会展”、“物业管理”和“物流”等类似专业。专业重复设置不仅会造成教育资源的分散和浪费,增加毕业生就业难度,而且从人才战略角度看,也无法适应地方经济发展和产业结构调整的特殊要求,影响办学效果。

3.教师结构和专业培训有待改善

职业教育师资应更加侧重专业技能水平,因此“双师型”教师具有特殊重要的地位。A区案例数据表明,区属中等职业学校的“双师型”教师占专任教师比例平均为25.96%,个别学校的该项比例低于10%,明显偏低。外聘教师占专任教师的比例平均为17.21%,校际间存在显著差异。虽然职业学校聘用适当比例的技术人员和高技能人才担任兼职教师或实习教师,不仅有助于提升学生技能水平,还能控制成本,解决专业调整中的“结构性教师冗余”难题,但师资的稳定性较差。因此,外聘兼职教师的比例应控制在一个相对合理的区间。

教师是影响教育质量的首要因素,而培训则是提升师资质量的重要手段,因此绩效评价体系专门设计了“师均培训时数”③指标,对教师培训情况进行考察。A区案例数据表明,区属中等职业学校的年度师均培训时数为41.25小时,总体水平偏低。从校际比较看,最高的达114小时,最低的学校不足10小时,差距明显。这点也可从“教师满意度”问卷调查中得到印证,教师对本校的“培训安排”评价在各项指标中得分最低。此外,从专业教师参加企业见习的情况来看,该区2009年“参加企业见习人次/专业教师人数”为0.224,“专业教师人均企业见习天数”为4.4天,且校际间差距明显,表明中等职业学校对专业教师参加企业见习的重视程度明显不足。

4.中级及以上职业证书的获得率偏低

职业技能证书既是学生上岗就业的条件,也是评价职业教育业绩的重要指标。中等职业教育的目标是培养中等职业技术人才,因此毕业生的初级证书获得率应接近100%,绝大部分学生应达到中级证书水平。A区案例数据表明,2009届毕业生“一人双证”或“一人多证”的情况比较普遍,其“中级及以上等级证书获得率”为57.79%,比2007年的39.93%提升17.36个百分点,增长明显。但是校际间的差距显著,部分学校的该项指标仅为20%左右,与培养目标相比,业绩值偏低④。

5.就业质量有待提升

“就业保持率”是评价职业教育质量的国际通行指标,反映学生的就业适应能力。由于缺少对毕业生就业情况的跟踪调查和信息反馈制度,该指标一直缺乏专门统计。2009年,我们依据A区学校报送的《毕业学生名册》,按初始签约学生数的21%进行了“就业率电话专项调查”。该区2009届签约就业毕业生的“就业保持率”平均为69%⑤,即有近31%的学生在初次就业半年后重新待业。这一结果表明:中等职业教育高就业率背后客观存在着部分学校就业信息不真实、就业稳定性不高等问题。

此外,评价也发现很多中等职业学校把办学方向定位为“中职升高职、高职升本科”,盲目引导学生进行对口升学考试,把职业教育等同于普通教育、学历教育,这实质上是对中等职业教育内在功能的扭曲。如案例数据表明,全区2009届中等职业学校毕业生中直接就业人数仅占60%,有35%的毕业生选择了升学,个别学校的毕业生升学率达到70%,表明中职高“就业率”背后暗藏着较大“水分”。

6.社会服务功能偏弱

中等职业学校既是教育机构,同时也应是承担社会培训,尤其是为企业培训员工的重要机构和地区技能培训中心。职业学校利用其师资、设备和办学经验开展特色社会培训,不仅能其提高社会知名度,筹措办学经费,而且也能与企业保持多层次联系,建立学生校外实训基地和教师企业见习基地,提升办学绩效。A区区属职业学校通过培训、进修等独立法人机构举办的各类社会培训,按全日制在校生学时折算,每校承担培训不足150人。总体来看,职业学校社会服务功能远未得到充分发挥。对外培训和服务的不足,使得学校经费高度依赖于财政拨款。

四、政策建议

随着各级政府对职业教育的日益重视,中等职业教育的大环境日益改善,中职发展已渐入佳境。但是从绩效的观点看,A区案例数据所揭示的上述瓶颈和问题,也表明中等职业教育还存在一些管理上的问题,体制和机制方面也存在障碍,应采取措施予以改进。

(一)适度扩大中等职业教育规模,有计划地增加招收外地生源

扩大职业教育规模是解决地方技能人才“瓶颈”的重要途径,职业教育发展应与人口变动和流动趋势一致,东部地区可以借助这一管道吸引外地优秀生源到本地就业,缓解技工荒,并通过替代普通劳动力就业改善本地员工结构。具体做到:一要搞好中等职业教育发展规划。依托现有职业学校,在地方财力和职业教育资源能够承受的范围内,有计划地扩大中等职业教育规模。二要有计划地扩大中等职业教育生源范围。在充分吸收本地生源的基础上,根据择优选择的原则,逐步解决外来务工人员子女的中等职业教育就学问题;同时,制定政策,鼓励学校开展东部对西部、城市对农村的联合招生、合作办学,同步实现规模扩大与生源结构调整。

(二)加强对专业设置的统筹规划和指导监督

职业教育作为一种直接面向社会生产、服务、管理第一线培养技能人才和熟练劳动者的教育,其人才培养的层次结构、专业结构必须同当地的产业结构和职业结构相适应,这是职业教育发展的基本规律。因此,地方政府应加强对中等职业教育专业设置的统筹规划和调控力度,引导学校按市场需求依法自主设置专业,提高专业设置的科学合理性。以地方特色和优势产业为导向,通过加大对本地经济发展紧缺专业的投入力度,引导和调动学校调整自身专业结构的积极性,避免通用专业在学校间大量重复设置,减少资源重复建设和低效使用,重点培养地方经济发展急需的技能人才,借以形成新的中等职业教育特色,提高办学效益。

(三)改革拨款和财务管理方式,继续保持对职业教育的财政投入力度

一要慎重实施免费政策,继续保持对职业教育的经费投入力度。从各国职业教育经费保障的经验来看,虽然政府资金的大力支持是各国职业教育迅速发展的主要原因,但并不存在免费先例。政府、个人和企业等共担成本是职业教育经费来源结构的普遍模式。因此,一方面中职教育不可轻言免费,应探索建立多渠道筹措职业教育经费的良性机制;另一方面,随着教育规模扩大和专业建设的开展,资金需求日益增大,在企业投入和学校对外服务不足的现阶段,地方政府应继续保持对中职的投入力度。

二要改革拨款方式,建立“生均拨款+专项拨款”模式。政府应从强化委托-代理关系出发,以拨款为代理费用,将具体办学责任委托给学校,赋予学校设置专业和学费标准、招收和辞退教师等办学自主权。同时通过绩效评价监督校方的责任履行,并改革拨款方式,建立基于绩效的“生均拨款+专项拨款”模式。教育部门和其他主管部门也应从对中职校“管人、管钱、管学生”的日常管理中解放出来,转向“管规模、管效果”,通过建立常态评价机制,以绩效指标为“指挥棒”,促使学校改善管理。

三要改革财务管理方式,发挥职校潜力,促进对外服务。地方政府应放宽在财政和管理方面对职业学校提供对外服务的限制政策,将对外服务纳入学校正常管理中,鼓励学校积极开展对外服务,根据市场的多样化需求,针对不同层次和类型的培训对象,开办特色社会培训。这样做既能扩大学校经费来源渠道,适度吸收企业和社会资源投入职业教育,又能有效利用学校优势教育资源,提高职业教育服务社会的能力、范围和水平,增加办学的经济和社会双重效益。政府必须同时做好规范收费标准、加强学校资产管理的配套制度建设,防止产生制度漏洞。

(四)改革人事制度,加强师资队伍建设

一要建立具有中等职业教育特色的人事及分配制度。职业学校教师队伍建设不能按照普通教育的要求培养和评聘,需要配套建设符合职业教育规律、具有职业教育特色的人事及分配制度,并建立对不合格教职工的退出机制,确保师资质量。

二要加强“双师型”教师培养和师资培训工作。教育部门应当帮助学校制定“双师型”教师培养规划,重视完善职业学校教师继续教育制度,增加教师校外见习安排,使教师到企业实践的制度具体化和可操作化。

三要拓宽教师来源渠道,改善师资结构。为吸引更多优秀人才到职业学校任教,除鼓励学校面向社会聘用适当比例的外聘专业教师或实习指导教师外,还需重视专任教师性别、职称和学历结构的合理化,不断充实中等职业教育师资队伍。

(五)加强校企合作,提高学生就业质量

目前我国中等职业教育的责任主要由政府承担,学校本位的职业教育占据绝对主体地位。这种模式在教学内容、实训安排、专业师资上都具有自身无法克服的缺陷,严重制约了教育质量的提高,这些问题只有靠“校企合作”才能克服。由于文化传统、政策体制上的原因,我国企业对深度参与学校职业教育普遍兴趣不大。因此,地方政府应出台相应政策,规范企业参与职业教育的职责,通过财政补贴或税收优惠等方式引导企业积极参与职业教育。

职业教育的有效发展应建立在毕业生真实就业的基础上。作为职业教育主体的学校而言,除要重视校企联合和订单培养,通过加强学生实训环节,培养“适销对路”的学生外,还必须不断提升学校就业指导和服务工作,高度重视中等职业学校学生的道德和行为规范教育。除做好毕业生就业信息的网络公示外,还必须重视开展对毕业生就业的跟踪调查和信息反馈工作,为学校及时改进专业设置和教学管理提供决策参考。

(六)建立科学可行的职教绩效评价体系

地方政府应建立中等职业教育支出绩效评价常态机制,不断修正完善指标体系和评价制度,坚持将就业率、就业保持率、技能证书获得率、实训设备利用率、学生和教师满意度等作为重要指标,全面评价中等职业学校办学绩效。此外,还应重视评价结果的合理应用:一方面及时公布评价结果,通过绩效指标引导职业学校改善管理;另一方面要建立基于绩效的行政责任制,促进学校改善管理。对于因管理不善而造成重大事故或浪费、损失的,应当追究有关人员的行政责任。

综上所述,近年来我国各级政府高度重视中等职业教育发展,一方面逐步加大财政投入,另一方面加大政府调控力度,按普职比例大体相当的要求扩大办学规模。这些举措显著改善了我国中等职业教育发展的政策环境。当资金和生源不再成为职校发展的主要瓶颈,如何改善财政拨款结构和效果,切实提升教育质量成为当前政策的关注焦点。部分地方开展的中等职业教育财政支出绩效评价实践表明,建立“放权”与“问责”相结合的政府和学校间新型委托——代理关系,是推动中等职业教育管理创新,提高财政资金使用效率,改善教育质量的有效措施。如何设计出一套既符合中等职业教育管理内在规律,又符合我国经济社会发展特点的评价指标体系,科学、合理地量化中等职业教育产出和效果,是本研究的主要创新点,也是最大难点。研究仍存在很多不足之处,指标体系的修正、评价标准的制定、评价结果在预算和教育行政管理中的实际应用等都需不断深入探索。

注释

①上海城市教育费附加用于中职教育的比例从2005年的22%提高到2006年的30%,并每年提高一个百分点,2010年达到34%。

②数据来源:2009年9月11日,前教育部部长周济在国新办新闻发布会上的发言。

③“教师培训时数:指教师专业领域的培训,尤其是与专业发展、技能更新有关的培训,不包括校内培训。

④中级职业证书获得率=(中级职业证书获得人次/实际毕业生数)×100%,该指标口径允许指标值出现超过100%的结果。

⑤就业保持率:指首次签约就业半年后仍保持就业状态的人数(不要求调查时就业单位与初始签约单位一致)占总就业人数(扣除升学性就业)的比例。

⑥本文引用的案例数据均来自上海财经大学中国教育支出绩效评价中心《2007年度上海市某区中等职业教育财政支出绩效评价报告》和《2009年度上海市某区中等职业教育财政支出绩效评价报告》。

2010-01-28

国家社会科学基金项目“我国农村劳动力转移培训的公共政策研究”(CKA060080);上海财经大学2009年校级重点研究基地招标项目“职业教育财政支出绩效评价理论和方法论研究”

责任编辑 曾新