城乡公共服务供给均衡化及其约束条件分析

解建立

（河北经贸大学 财税学院，河北 石家庄 050061）

在现实生活中，任何事物都受一定条件约束，有些约束取决于环境因素，而有些取决于受约束者本身的性质。在政府财政有限的供给能力下，城乡公共服务均衡供给成为众多因素决定的函数。

一、城乡公共服务供给均衡化有赖于生产力发展水平的提高

中国城乡二元公共服务供给制度的产生是社会生产力发展的必然结果，同时，它的长期存在由经济基础所决定，是社会生产力还比较落后的重要表现，有其存在的客观必然性。从生产力角度而言，城乡生产力分布的显著差别是中国城乡公共服务供给差距的客观原因，这是由城市与农村的产业特性决定的，城市以工业化的生产力为基础，而农村是以农业经济结构为主体，农业同工业相比具有许多特性比较难以适应市场机制的运作，造成农业生产要素薄弱，从而导致农业生产力处于弱势地位。

随着工业化的发展，工业部门具备了反哺农业的实力，促使农业生产力有明显提高。同时，工业的发展促使农业富余劳动力向城市转移，传统的农民变成现代化的产业工人，城乡居民的收入差距日趋缩小，物质精神文化生活日趋相同。当生产力发展到一定水平，二元经济社会结构转向一元经济社会结构，农村富余劳动力全部转移到城市。由于农业部门劳动力的转移，先进的科学技术渗透于农业部门，促使农业部门劳动生产率不断提高，甚至接近或超过非农业部门的劳动生产率水平，农村居民的收入增长速度赶上或超过城镇居民，城乡居民具有同质的发展权和生存权、同质的物质文化生活，城乡公共服务供给差距就会不断缩小而趋于均衡。因此，城乡公共服务供给差距的消失是生产力发展的必然结果，生产力发展水平的提高能够进一步缩小城乡公共服务供给差距。

马克思、恩格斯总是把高度发达的物质条件作为城乡社会共享社会资源的重要前提条件。“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。”在马克思、恩格斯看来，城乡的不平衡发展，是与生产力发展不相适应，要想根本改变城乡不平衡发展，必须依靠生产力的发展。城乡分离是生产力发展的必然结果，城乡对立将随着生产力进一步发展而消失。可见，城乡公共服务供给差距的缩小取决于社会生产力的高度发展。高度发达的生产力，不仅能够为公共服务均衡供给打下坚实的基础，还能缩小城乡公共服务之间的差距，促使城乡公共服务供给均衡化的实现。

二、城乡公共服务供给均衡化有赖于政府角色转换

城乡公共服务供给均衡化实质上是我国对社会利益关系的重大调整和社会变革。因此，政府利益的导向作用会对城乡二元公共服务供给制度改革产生巨大影响。政府既是改革者又是被改革者。因此，为顺应现代社会变革，政府应更新治理理念，变“管理”为“治理”，变“经济建设型”为“公共服务型”，按照有效性、科学性的要求来构建政府运行机制。实现城乡公共服务均衡供给首先应建立有效政府的基本理念，有效政府在于根据不同经济发展阶段的需求政府行使组织和执行公共服务供给的职能，在一定程度上决定着城乡公共服务供给均衡化的实现。

1.有效政府是有限政府。有限政府是在否定全能政府的基础上承认政府的有限性，政府只有与其他责任主体相互配合才能很好地履行职能。有限政府的重要职能是在公共领域中组织和执行公共服务供给的职能，这种职能执行的程度决定着城乡公共服务供给均衡化的实现。其有限性表现在，政府的职能由市场需求、社会公共需要以及政府本身的能力决定。首先，政府向社会提供的公共服务具有消费的非排他性、非竞争性和外部性等特征，由于存在外部性会出现市场失灵，弥补市场失灵是政府存在的基础，市场需求要求在经济社会健康发展过程中政府弥补市场缺陷、纠正市场失灵，向社会提供公共服务；其次，社会公共需要源于满足社会成员追求利益最大化过程中的公共利益需求。社会公共需要是每一个社会成员可以无差别共同享用的需要，一社会成员享用并不排斥其他社会成员享用。需要政府从全社会的高度，使公共资源配置处于优化状态，提高整个社会的资源配置效率，为社会成员参与公共决策和监督公共经济运行提供保障条件，促进社会公平；再次，政府本身的能力体现政府组织机构效率、政府公共服务体制、政府的精神等。美国当代著名管理学家德鲁克在《新现实：走向二十一世纪》一书中论证了只有有限政府才可能实现强力政府和高效政府。在法制、民主和市场机制逐步完善的社会中，政府与市场、政府与社会各有分工和定位，有限政府并非是政府管得越少越好，其实质是政府职责应当符合不同经济发展阶段的需求，根据经济社会的需求调整其公共服务的着力点并制定切实可行的政策措施。

2.有效政府是适度分权政府。为克服市场失灵、遏制公共服务供给中的搭便车行为，可以由政府凭借其政治强制力通过征税融资直接提供公共服务。但是，在克服市场失灵的同时又会出现政府失灵。在政府垄断下的公共服务供给会存在质量低、效率低的问题。因此，要将公共权力在政府和社会之间以及中央和地方政府之间进行合理界定和分配。打破政府在公共服务供给中的垄断行为，充分发挥政府、市场和社会“三只手”的共同作用。将政府凭借其政治强制力依法向公民征税与向城乡居民提供均衡、有效公共服务的责任和义务相联系。将中央和地方政府间的财力和事权进行合理分工与协调，理顺各级政府在城乡公共服务均衡供给中的责权关系。

3.有效政府是责任政府。“在现代政治实践中，所谓责任政府并不是一种意志表示，而是一种政治原则以及建立在这种政治原则基础上的政治责任制度。”负责任，是现代政府必需具备的主要品质和基本特征。一个政府是否负责任的首要标志是保证其履行责任的各种机制是否健全。作为现代政府，必须寻求一种能够缩小日益扩大的城乡公共服务供给差距的有效方式。如何改变农村公共服务供给状况，实现城乡均衡供给，是现代政府面临的重要任务。如亨廷顿所言：“城乡区别就是社会最现代部分和最传统部分的区别。处于现代化之中的社会里政治的一个基本问题就是找到填补这一差距的方式，通过政治手段重新创造被现代化摧毁了的那种社会统一性。”作为公共权力的受托者，从机制上保证为城乡提供均衡的公共服务是政府履行责任的首要衡量标准。以责任政府的理念来衡量城乡公共服务供给的均衡化程度，还体现在公共服务供给决策的责任制。同时，负责任的政府能够承担城乡公共服务均衡供给的必要成本，而不负责任的政府可能放弃所应承担的责任。

三、政府治理变革中的制度伦理精神是保证城乡公共服务供给均衡化的基本条件

根据国际发展经验，在工业化中期，发展中国家通常有两种发展前景：一是在工业化进程中注重统筹城乡经济社会发展，缩小城乡公共服务供给差距，从而能够较为顺利地实现国家工业化；二是在工业化进程中片面重视城市进步和城市发展，忽视城乡之间的协调发展，从而陷入重城市、轻农村的“城市化陷阱”。制度创新源于既有的制度安排表现出的不公正、不合理性。我国政府能否在工业化进程中进行合理的公共服务供给制度创新，缩小城乡公共服务供给差距，关系到我国能否全面实现现代化。城乡公共服务供给失衡问题根源于缺乏公正的制度，是积累已久的经济社会矛盾的集中反映，其焦点在于政府在以往的制度设计中，对农民的制度性歧视而造成的非国民待遇。

制度是“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范”，它不仅决定人们的发展机会，而且决定每个人所拥有的基本权利和应承担的义务以及对社会利益的分享。制度本身作为政府提供的一项重要公共服务，关系到公共资源的有效配置，关系到城乡居民的公共利益。从世界经济和社会发展看，不同的制度环境造成了不同的制度预期，一个国家的社会和谐、公平与进步，取决于制度的合理与公正。大多数国家随着经济发展水平的提高和制度的完善，都会经历城乡公共服务供给差距由小到大、再由大到小的变化过程，政府的干预和政府治理变革中的制度伦理精神——制度公正，对于加快缩小城乡公共服务供给差距是十分必要的。

任何制度都负载着一定的伦理价值，公正是人类社会具有永恒价值的基本概念和基本行为准则。制度创新直接源于伦理观念的变化和伦理精神的更新，任何一种制度安排都受社会伦理价值的影响。从发展中国家现代化的一般规律看，城乡公共服务均衡供给在很大程度上取决于政府治理变革中的制度伦理精神。所谓制度伦理“是指一定的制度赖以建立和存在的伦理基础，以及制度中所蕴涵的伦理追求、道德原则和价值判断，亦即制度中的伦理。”任何制度都要以一定的价值认识、价值判断和价值取舍为前提，都要以一定的伦理精神为底蕴，制度创新要受一定价值观念的内在驱动。制度伦理的核心在于公正的制度安排，平等精神是制度伦理精神的具体体现。公共服务供给从城乡有别到城乡均衡的转变，不仅仅需要制度转变，更重要的是政府思想的解放和精神的升华，内涵着政府对城乡居民尤其是农村居民的权利和义务作出公正的保护和分配。但是，当代中国在公共服务供给中对农村公共服务供给的制度性歧视却是一种客观事实，这种不符合制度伦理的制度设计不仅使城乡公共服务供给差距扩大，而且使农民应该享有的政治权利、社会权利、文化权利等得不到有效保障。

美国著名思想家罗尔斯在其名著《正义论》中曾写道：“虽然社会是一种互利的合作事业，但它带有利益一致和利益冲突的特有标志。由于社会合作使所有的人都能过上一种比任何孤军奋斗的人可能得到的更好的生活，于是就产生了利益一致。由于人们为了追求自己的目标，每个人都想得到较大的一份而不是较小的一份，由于他们对如何分配他们的合作所产生的较大利益不会漠不关心，于是就产生了利益冲突。这就需要有一些原则，以便对决定这种利益分配的各种社会安排进行选择，并认可某种关于恰当分配份额的协议。这些要求规定了正义的作用。产生这些要求的背景条件就是正义的环境。”循着罗尔斯的思路，“正义的环境”就是要求政府不仅制定有关公共服务供给制度，政府在治理变革中要充分体现制度伦理精神——制度公正，而且签署“关于恰当分配份额的协议”，政府的制度安排要使城乡居民在享有公共利益方面达到均衡。从制度设计上，让合理公正的制度归位，不合理不公正的制度退场，把在实践中已被证明公正而有效的制度应进一步完善和定型化，把不适应城乡经济社会发展要求的制度予以消除。通过政府公正的制度安排使其中每一个社会成员在公共服务方面享有平等的权利和义务。

四、政府职能重点的转变是城乡公共服务均衡供给的原动力

政府职能是指政府在一定时期内，根据国家赋予政府的权利，政府在实现国家意志、维护安全和稳定、促进经济社会发展过程中的职责和功能。它集中体现政府在一定时期国家社会生活中政府活动的基本方向、根本任务和主要作用，是国家本质的具体体现。政府的基本职能包括政治职能、经济调节职能、社会管理职能、市场监管职能、稳定、配置、分配职能。政府职能决定了其在缩小城乡公共服务供给差距中的主导作用，城乡公共服务供给均衡与否在很大程度上取决于政府职能重点的导向，政府供给农村公共服务的数量和质量是政府职能着力点的重要体现。目前，政府在职能定位方面，“越位”和“缺位”现象并存，在协调公共利益关系、平抑公共利益分化等方面，政府的公共服务职能也远未到位，城乡公共服务供给差距进一步拉大的客观现实表明了城乡之间非均衡发展已经突破了合理的范围，要实现城乡公共服务均衡供给是政府不容推卸的责任，是政府能力的重要表现。

政府职能的动态性表明政府职能不是一成不变的，随着经济、政治、文化以及其他社会事业的发展而发展，随着经济社会体制改革的进程不断进行调整。社会发展的总体特征和总态势是政府职能重点转变的决定因素。一般而言，政府职能重点是沿着政治职能—经济职能—社会职能的路径转变。在国家政权建立之初，政府职能的重点是政治职能，当统治阶级地位得以确立与巩固后，则立足于发展经济与保持社会稳定。在社会稳定的前提下，政府职能的重点由社会资源的有效配置职能转向以注重社会公平职能的转变，随着政府职能重点的转变，公共服务供给也在发生相应的变化。

现代政府职能演变的规律是：政府首先提供维持性公共服务，用于维持公共安全和公共秩序，以保证国家机器的存在和运作，如政府的一般行政管理、国防和法律等；随着经济社会的发展与成熟，政府职能重点逐渐扩展到用于经济发展方面的经济性公共服务，如政府对公共项目投资，国家物资储备支出，基础性、应用性研究资金投入，政府对固定资产的投资等；随着经济社会进一步发展和市场机制的完善，政府职能进一步扩展到社会性服务为主的代表社会共同利益和长远利益的社会性公共服务，如基础教育、公共医疗、公共基础设施、社会保障和环境保护等，以提高人们的综合生活质量和社会福利。

在现代市场经济条件下，市场和政府应有明确的分工，效率由市场去追求，政府的主要职能是提供公共服务、维护社会公平。城乡公共服务均衡供给作为由政府引领的一项包括经济、政治、社会、文化等方面的综合实践，其成功实现在很大程度上取决于政府职能的履行，这就要求政府调整自身的发展战略，履行自身公共职责。在我国工业化进入中期以后，政府职能重点转向弥补农村教育资源的短缺，就能够使农村居民享有平等的受教育权利；政府职能重点转向改变公共医疗卫生供给向城市集中的政策，就能够使城乡居民共享公共医疗卫生；政府职能重点转向实行城乡统筹的社会保障制度，就能使城乡居民享有均衡的社会福利待遇；政府职能重点转向制定均等化的财政政策，就能使城乡共享公共财政的阳光。政府职能重点的转变是城乡公共服务均衡供给的决定力量。

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