行政垄断的成因、危害及对策分析*

郭建坡

(河北政法职业学院,河北石家庄 050061)

行政垄断的成因、危害及对策分析*

郭建坡

(河北政法职业学院,河北石家庄 050061)

行政垄断问题在我国由来已久,既有历史、体制的问题,也有法律的问题,其不仅扰乱了市场经济秩序,造成了分配不均,还严重损害了我国政府的形象。为了有效地遏制行政垄断,我们要将与行政垄断有关的法律联系起来,建立一个多元化的、全方位的反行政垄断的法律体系。

行政垄断;成因;危害;对策

行政垄断是具有行政属性的垄断,是行政主体滥用行政权力实施的限制、排除和妨碍市场竞争、破坏市场经济秩序的行为。在我国,行政垄断主要表现为地区封锁、部门垄断、强制联合限制竞争和行政强制交易四类,这不仅破坏了我国市场经济的自由竞争,而且严重限制了市场经济的发展,我们只有找准了成因,认识到了危害,才能全面认识行政垄断并采取相应的对策遏制行政垄断。

一、行政垄断的成因

行政垄断的成因复杂且相互交叉盘错,长期以来,学界对行政垄断的成因进行了深入的分析与探讨,总结前人的观点,笔者认为,行政垄断的成因主要有以下几种:

1.官商不分的历史传统是行政垄断产生的文化根源

中国很早就出现了某些商品的官营,禁止民营,某些行业虽然许可民营,但也要受到官府的限制,甚至出现了官府机构直接从事商业活动,利用权力强买强卖,当然也有官员经商,到了清代末期的洋务运动可以说达到了一个高峰,这种官商不分的历史传统对当代中国的政治体制和社会文化有极大的影响,形成了一种历史惯性。新中国成立后,我国实行高度集中的计划经济体制,政府被授予了强大的经济职能,不仅没有使这种惯性减弱,而且使其在新的形式上得到了加强。直到我国选择了市场经济体制,但是作为在中国具有几千年历史传统的行政垄断并没有彻底消除,许多行政机关依然违背市场规律,凭借自身的行政权力进入市场,阻碍竞争,而且其形式也越来越隐蔽。所以,行政垄断在我国有着长久的历史传统和深刻的社会背景,不可能期望在短期内完全消除。

2.新旧体制转变不彻底是行政垄断产生的制度原因

在计划经济体制下,国家完全用行政手段管理经济,既控制宏观经济变量又管理微观经济活动,企业的购销、劳动力和物资的分配都由国家控制,国家既是最大的买者也是最大的卖者,这种体制严重阻碍了经济的发展,因此要改革。在从计划经济向市场经济转变的过程中要求政府发挥积极的引导作用,这也就为行政机关使用行政权力干预市场甚至为行政权力的滥用提供了借口,为地方政府和地方企业结成利益共同体限制竞争、行业主管部门和企业结成利益共同体限制竞争提供了客观条件,也导致了地区垄断、部门垄断的大量滋生。只有随着市场经济的发展,国家对市场由微观管理真正变成宏观管理,行政垄断才会大大减少,因此,新旧体制转变不彻底是行政垄断产生的制度上的原因。

3.利益驱动是行政垄断产生的深刻内因

我国行政垄断的表层成因是行政机关对行政权力的滥用,其深层的成因则是我国经济条块分割、财政“分灶吃饭”所形成的“地方利益”、“部门利益”的存在。地区经济的局部利益不断被强化,造成经济上的各自为政,而本部门、本地区企业的经营状况的好坏直接影响本地区的财政收入,地方财政收入越多,留成越多,所以企业的生产经营好坏越来越引起当地政府的重视。当企业在竞争中缺乏竞争力时,政府往往不是帮助企业通过正确的市场决策增强竞争力,尽快适应市场,而是不断采取地方封锁等行政手段保护地方企业和市场,排斥公平竞争,为本地区获取经济利益创造条件,也就是人们常说的“找市长”而不是“找市场”。有些地方的领导为了获得所谓的政绩,更是利用手中的权力,干预经济,进一步加剧了对竞争的限制和阻碍。

4.法律制度不健全是行政垄断产生的外在原因

从总体上讲,现行的反行政垄断的法律立法形式混乱,层次较低,散见于一些法律、法规、规章甚至规定中,对于什么是行政垄断没有一个统一的认定标准,形成了立法内容上的疏漏,以致于一些行政垄断行为游离于法律规制之外。同时,反行政垄断没有一个专门的负责机构,我国目前反行政垄断行为的主管机关是工商行政管理部门,而其既是执法部门,又是各级政府的职能部门,独立性不够,用其来管政府等于用政府之手来监管政府,很难完成反行政垄断的任务。另外,法律责任流于形式,制裁力度不够,反垄断法也只是规定了由上级行政机关责令改正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分,反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议,仅此而已。这和行政垄断给社会造成的危害相比明显不能对称。同时行政垄断更多的是抽象的行政行为,不能提起行政复议也不能进行行政诉讼,一般只能通过信访、检举、控告的方式提起监督的程序或者通过媒体披露,这些救济力量很微弱,不足以保护他们的合法权益。

二、行政垄断的危害

行政垄断的实施主体即行政机关,是拥有公定力、确定力和强制执行力的机构,其权力本应用于实施行政管理,维护社会公共利益和相对人利益,却被用来损害社会公共利益和相对人利益,其造成的危害可想而知。行政垄断的危害具体表现为:

1.扰乱市场经济秩序,破坏全国统一大市场的

形成

社会主义市场经济本质上是一种竞争经济,要求构建一个统一、开放、竞争、有序的完整的市场体系,以市场作为资源配置的基础性手段,但是行政垄断正好破坏着这一体系。地方政府为了保护本地区的企业或产品,不惜出台“厚此薄彼”的歧视政策,动用权力部门设置种种进入市场的障碍,阻挡商品在各地的自由流动,以行政手段推销商品,甚至在一定领域直接限制甚至排除竞争,破坏了公平竞争秩序。同时,被保护的企业不具备市场垄断企业的规模经济效益和创新优势,不能正确认识自身在市场上的地位,创新动力不足,不进行技术改造,不提高劳动生产率,因此又阻碍了技术进步和生产力的发展。由于行政垄断以行政手段强行配置资源,在一定的领域内,长期闭锁市场、限制市场,破坏市场的统一性,使市场调节机能无法发挥作用,导致资源配置效率低下。

2.侵害消费者利益,引发收入不均

在市场经济条件下,消费者有选择商品的权利,而行政垄断使市场上同类产品的可替代性消除或减少,消费者无法进行商品和服务的选择,限制了消费者的购买行为,违背了消费者的意愿。行政垄断保护落后的工业,低效率、高成本与阻碍技术创新使得消费者得不到质优价廉的商品,使垄断产品更新跟不上时代,甚至有时候这种产品本身价格畸高,直接侵害消费者的利益。同时,行政垄断企业职工的高工资和高福利属于成本的一部分,行政垄断企业通过市场把内部消耗转移给了消费者,引发了收入不均。这种收入差距的扩大是在不公平竞争的前提下进行的,更容易引起不满情绪和不安因素。

3.滋生腐败,败坏社会风气,损害政府形象

行政垄断在经济上的腐败表现是以公共机构的名义甚至是政府的名义、人民的名义和滥用公共权力的手段获得巨额的垄断租金。具体表现为高额的垄断价格、掠夺性定价、价格协议、价格歧视等,往往造成行业不正之风,行业不当利益,权钱交易等。同时由于这些行业通常都和人民群众日常生活关系密切,严重影响了政府的形象。行政垄断在政治上的危害性表现在阻碍政治体制改革和经济体制改革的进行,它是滋生官商勾结、权钱交易的温床,侵蚀人们的思想,败坏社会的风气。另外,行政垄断保护下成长起来的企业地位不断强化,影响力不断增强,反过来制约政府决策,导致政府失灵,一旦政府想打破垄断,首先要受到来自于他们的压力,双方出现“博弈”,政府有可能再次被“缚获”,有可能形成恶性循环。

4.违背WTO规则,影响了我国同世界经济的接轨

2001年中国正式加入世界贸易组织,遵守WTO规则,履行我国政府的承诺是最起码的义务。WTO原则要求成员国各方具有开放、平等、自由竞争的市场秩序,但目前我国的行政垄断部门和企业为了自身利益,人为地分割市场,破坏竞争,甚至实行价格歧视和政策歧视、税收差别等手段阻碍外资企业进入当地市场,并对已经进入市场的外资企业百般刁难,这些都与WTO规则相违背,很有可能使我国遭受WTO规则指控的诉讼,甚至遭受恶意报复。另外,我国要与国际市场对接就要建立完善的社会主义市场经济体制,各行业各企业要有足够的竞争力,但行政垄断阻碍了社会主义市场经济体制的建立,限制了市场的竞争,这严重地阻碍了我国与国际市场的对接。

三、遏制行政垄断的方法

行政垄断成因的复杂性决定了制止和最终解决行政垄断的措施应该是多渠道的,应该运用联系的观点,将与行政垄断有关的法律联系起来,建立一个多元化的、全方位的反行政垄断的法律体系。

1.在宪法中规定政府和企业的关系,明确界定政府的权力范围,同时,明确划分中央和地方的权限

宪法应该规定企业有经营自主权,除为稳定宏观经济的需要由政府依法进行干涉外,任何人不以任何借口侵犯企业的该项权利。要以法的力量限制行政权力的过度使用,缩小政府机构不合理干预企业的空间。要转变政府职能,培养政府的市场意识,使政府官员具有市场观念,真正认清行政行为与市场活动的界限。同时,要将中央与地方的关系法定化、明确化、具体化。明确中央和地方的调控职能,中央政府只行使宏观调控职能,宏观调控以外的经济管理职能由地方政府行使,同时,明确中央和地方的财权,只有这样才能真正理顺中央和地方的关系。

2.在反垄断法中,明确反行政垄断的执法机构,确立严格的法律责任

为了有效地预防和制止垄断,要在反垄断法中设立单独的反行政垄断的执法机构,使其具有一定的独立性,不受地方政府的制约,实行垂直领导,对涉嫌垄断的案件有权调查、取证、处罚和发布禁令。同时,要在反垄断法中规定实施行政垄断行为的主体要承担的具体的民事、刑事和行政责任,还要把组织责任与个人责任分开。就民事责任而言,要求行政机关对由于行政垄断给对方造成的损失承担赔偿责任,同时要增加受保护的市场主体或者从行政垄断行为中获取经济利益的市场主体的民事责任,要求其把从行政垄断中获得的经济利益全部返还给受损害的竞争者和消费者;就行政责任而言,其责任形式主要以撤销违法行为、宣布无效、行政赔偿和行政处分为主;就刑事责任而言,要明确规定行政机关工作人员应承担的刑事责任,不能因为单位承担责任而忽视个人责任的承担。

3.将抽象行政行为列入行政诉讼和行政复议的范围

依我国现行法律,抽象行政行为是不能申请行政复议的,更不能提起行政诉讼,而行政机关做出的行政垄断行为很多时候都是以行政规章、制度的形式出现的,这就导致了受害人没有办法获得救济,所以要健全行政复议和行政诉讼制度,修改《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》,把抽象行政行为列入行政复议和行政诉讼制度之内。

总之,对行政垄断的治理不是一个简单的任务,它涉及社会的很多方面,单独采用某一种手段很难彻底解决行政垄断的问题,需要综合利用各种手段和方法,齐抓共管,才能做到抑制行政垄断,创造公平的竞争环境。

[1]季晓南主编.中国反垄断法研究[M].北京:人民法院出版社,2001.

[2]宋则.反垄断理论研究[J].新华文摘,2001,(5).

(责任编辑 陈 蕊)

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1008-469X(2010)03-0037-03

2010-02-29

郭建坡(1975-),男,河北安国人,讲师,主要从事法理学与刑法学研究。