河南省农村社会保障体系建设问题研究

2010-04-07耿玉娟

河南财经政法大学学报 2010年3期

关键词：社会保障农民制度

耿玉娟

(河南省政法管理干部学院,河南郑州 450002)

河南省农村社会保障体系建设问题研究

耿玉娟

(河南省政法管理干部学院,河南郑州 450002)

社会保障制度是伴随着社会经济的发展而不断发展起来的,河南省农村社会保障法律制度建设中,应立足河南省的基本情况,突出重点,循序渐进,最终消除“身份”差别,实现城市和农村最低社会保障制度的对接,实现各类劳动者之间的平等和公平,促进中部崛起,构建和谐中原、和谐社会。

农村社会保障制度;体系;建设

社会保障是指国家通过立法,积极动员社会各方面资源,保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存,保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响,同时根据经济社会发展状况,逐步增进公共福利水平,提高国民生活质量。我国已进入一个全新的时代,这样一个时代绝对离不开一个健全的社会保障制度的维系。我国农村居民由于传统上“以家庭为中心,自给自足”,在经济活动中生产、分配、交换、消费各个环节都体现出以家庭为社会基本单元的传统特征,而新中国成立后通过从农业部门积累的资本支持我国工业部门的建立和发展。因此,在这种特定历史条件下,是不可能建立起对农民的社会保障体系的。改革开放以后,随着工业化、城市化的发展,河南农村经济、社会结构发生了深刻变化,传统的社会保障制度受到越来越大的冲击,迫切需要建立一套与市场经济体制相适应的农村社会保障体系,维护社会稳定,调动广大农民的生产积极性,促进农村经济全面健康发展,为我国现代化建设提供良好的环境和强大的动力,河南省农村社会保障体系的建设尤为如此。

一、我国农村社会保障体系存在的问题

河南作为农业人口大省,“三农”问题突出,农业是弱势产业,农民是弱势群体,广大农民面临家庭保障和土地保障功能弱化、市场风险和自然风险加剧的严峻挑战,建立健全农村社会保障制度具有十分重要的现实意义。

1.农村社会保障体系覆盖面窄、层次低、发展不平衡、社会化程度低。

占总人口近 70%的农民社会保障支出仅仅占全国社会保障费的 11%,而占总人口近 30%的城镇居民却占了全国社会保障费的 89%。20世纪 90年代初,城市人均享有的社会保障费是农村人均的 30倍之多(城镇居民 455元,农民 15元),两者差距悬殊。大部分农村的社会保障停留在救济的层面上,即使农村以养老、医疗为重点的社会保障也只是在小范围内实施,并没有普遍推行。医疗保障是社区化不是社会化,而且大部分国有企业、私有企业以及三资企业对农村劳动者的社会保障基本是一片空白。这种情况损害了劳动者的基本权益,也影响了企业资源的优化配置和经济效益的提高。而且农村社会保障发展不平衡,经济发达的东部地区,农村社会保障水平比较高。而经济不发达的西部地区,集中了我国大多数贫困人口,有些人甚至连温饱还未解决,农村社会保障水平相当低。在我国农村,付诸实施的社会保障项目,除了救灾救济、优抚安置之外,社会保险、社会福利等基本上无从谈起。

2.农村社会保障资金严重不足。

这是目前我国农村社会保障存在的主要问题。首先是在资金投入上,城市与农村很不平衡。城镇养老保险金已经基本实现了社会统筹,建立了国家、企业、个人共同负担的基金模式,而在农村仍然以家庭保障为主,除养老保险、医疗保险进行了改革试点外,其他保险项目基本上没有建立起来。城镇的社会保险覆盖率已达 90%以上,而农村覆盖率不足2.4%。其次是各级政府重视不够,宏观指导不力。虽然提出了要建立多层次的社会保障体系,基本上都是针对城镇职工的,关于农村的社会保障制度只是提出在有条件的地区探索建立养老保险、医疗保险和最低生活保障制度。

3.农村社会保障缺乏必要的法律保障。

由于农村社会保障体制尚未确立,社会保障尚未立法,更没形成法律体系,使农村社会保障工作无法可依,无章可循,致使农村社会保障基金管理缺乏约束,资金使用存在风险大,无法解决保值增值的问题。由于农村许多具体实施办法多是通过各种行政性文件发布,缺乏法律权威与制度刚性,有很大的随意性,导致社保资金被挤占、挪用现象时有发生。

二、发达国家农村社会保障制度对我国的几点启示

下面我们简单地介绍具有代表意义的几个国家的社会保障制度,为我国的农村社会保障体系的构建提供借鉴。

1.美国的社会保障体系,其主要特点是:(1)适时建立和逐步完善社会保障体系。经过 50多年的逐步发展与健全,形成了庞大的社会保障体系。(2)老年法定退休保险具有强制性、贡献性和福利性,退休和医疗保险基金有正常来源渠道,能自我调整。其退休金的收与支是按照现收现付、收支平衡的原则确定的,根据人口老龄化的预测、退休费支出的需要,不断调整保险税税率,通过自我调整达到自我循环正常运转的目的。(3)发展保险公司经营的自愿投保退休金保险,吸收闲散资金增强经济实力,为人口老龄化做准备。政府通过对退休保险金免税手段予以支持。(4)采取措施,增收节支,迎接老龄化的严峻挑战。其研究采取的主要措施是:注重研究管理与效率、保障目标与水平问题,逐步提高保险税税率;退休金也要纳入个人所得税范围之内,把负担加在高收入者身上;适当降低各项福利待遇水平,使之不要紧跟工资水平的增长;利用退休基金搞投资经营,增加储备,减少年轻人的社会负担。

2.英国现行的社会保障制度包含社会保险、社会补助(住房、儿童、食品、高龄老人)、社会救助(低收入户、贫穷老人、失业者)、保健服务、社会服务。社会保障资金来源、支出方向和行政管理三方面内容构成英国社会保障制度的基本框架。即资金来源有个人缴费、雇主缴费、财政预算、国民保险基金投资效益等四个渠道;支出方向体现“全民保障”和“全面保障”;行政管理由全国社会保障部门统一负责。德国社会保障制度包括社会保险、社会救济、家庭补贴等三个方面,其中以社会保险为核心内容。

3.德国农村社会保障法律制度的内容。德国社会保障制度历史悠久、范围广泛、立法健全,实践证明战后德国农村社会稳定、农业经济快速增长、人民生活水平不断提高与拥有较为完善的农村社会保障体系密不可分。

第一,社会养老保险。1972年德国规定所有公民都可以参加养老保险,目前德国已有 90%的公民参加了社会养老保险。德国的农民养老保险不同于英国、瑞典、美国等国家,是作为一个专门的部分相对独立的。保障对象方面,原则上所有农民都有义务参加养老保险,在资金来源方面,部分来源于投保人缴纳的保险费,但很大一部分来源于联邦资金(联邦政府的补贴),保险费数额则是以法律的形式确定下来的。在管理模式方面,德国农民养老保险制度在性质上属于义务性的年金制度,采用统一立法和监督的分散管理模式。政府的职能是实施法律规范及宏观调控,具体的运作交由专门的农民养老保险机构负责。农民的年金采用统一标准不与收入挂钩,且保险费和养老金额都比较低。

第二,农村医疗保险制度。该制度于 1972年10月 1日开始实行,旨在降低农业企业的经济风险。其保障对象根据《自我雇用农场主法定医疗保险》的规定,自耕农(自雇农场主)及其家属、退休农场主首次被纳入强制疾病保险;资金来源方面采用共同承担经济责任的原则,即农民按照自己的经济能力缴纳一定的医疗保险税款,政府予以一定补助。管理模式上,由特定的保险机构组织——农村医疗保险基金对农民承担法定保险义务。同时联邦政府还为农民的医疗保险提供津贴。

第三,农业事故保险。该保险为义务保险,其任务除预防外,一旦发生事故则为受害者提供免费的医治。保障对象包括职工、农民及 1971年以来的学生、幼儿园儿童等。管理机构为联邦、州公立事故保险机构及工、商、农业等各部门事故保险所。保险费全部由公家保险机构和企业主承担。

4.日本的养老保障制度。农村养老保险:日本的养老保险主要分为国民年金、厚生年金和其他各种年金基金三大部分。其中国民年金和农民年金是日本农村养老保险的主体部分。其参保资格按不同的条件划分为四个层次,其缴费办法也根据不同的参保条件而有所不同。农民年金财政的主要经费来源是保险费与财政补贴,财政补贴的比例依据参保者的年龄和参保年限而规定不同的补助标准。护理保险:2000年 4月,日本开始推行护理保险制度,农民也包括在其保障对象之中。保险金的运营与管理由国民健康保险团体联合会具体操作。日本根据“生活保护法”建立起了覆盖全体国民的“最低生活费”保障体系。根据需要生活保护者的年龄、性别、家庭成员构成、所在地区类别等有关因素核定被资助者的最低生活费标准。具体的补助类别包括生活、住宅、教育、医疗、分娩、生产、丧葬等八种。

(1)基础养老金制度。它最初主要面向农民和个体经营者等无固定职业和收入者,之后的改革将国民养老金作为全体国民共同加入的基础养老金。他们每月定期到社区福利事务所交纳保险费,并且政府负担保费的 1/3。(2)国民养老金基金制度。该制度于 1991年开始实行,它向不满足于第一层(基础养老金)的人提供更高层次的养老保险。(3)农民养老金基金制度。日本建立农民年金制度的目的除了保障农民晚年生活之外,还在于促进农地经营权转让,使农地经营主年轻化和防止财产继承时的农地无限细分。经费主要来自保险费、财政给予的补助,补助比例依据参保者的年龄及参保年限而定。

5.波兰的农民退休制度,规定的农民养老保险对象是:国营农场的职工、农业合作社和农业生产小组成员以及个体农民,农民养老保险基金由国家组建,资金由国家财政出 2/3,农民交纳保险金占 1/3。农民参加养老保险的具体条件为:第一,农民每年向国家交售价值为 1.5万兹罗提的农产品,男性农民必须交满 25年,女性农民必须交满 20年;第二,农民从参加保险之日起,按年交纳养老保险费,交到领取养老保险金年龄为止。农民领取养老保险金的条件包括两方面:年龄上男 65岁,女 60岁;达到养老年龄后,必须将耕地交给自己的继承人或国家经营。波兰养老保险办法的好处是:社会保险能迅速落到实处,政令畅通,易于调节,运作简便,管理成本也较低。这种体制是对计划经济体制的一种改良,它未能充分发挥市场调节的作用。

6.法国农村社会保险通过“农业社会互助金”的形式来实现农村社会保障。参加保险的人逾 600万,占法国总人口的 10%,囊括了所有农村人口。法国农业社会互助金由多方面构成,但国家予以支持的部分接近 1/2,可见法国政府对稳定农业的重视。互助金的发放根据投保者所交纳的保险金的内容不同而享受不同的标准。在条件具备的情况下,领薪人员可享受农业社会保险、家庭补贴和工伤补贴。法国的农村社会保险体制显得比较灵活。它的好处是对不同成员有不同的适应性,能调动参保主体的积极性,社会保险启动快,农民的社会保险收入可以维持在全社会保险收入的平均水准上限。

总之,发达国家的经验表明,农村社会保障主要是在政府的主持或主导下进行的,特别是在农村社会保障制度建立的初期,正是由于政府的参与和主导,农村社会保障工作才得以顺利实施。政府在农村社会保障制度建设中主要承担从立法、组织实施、资金投入到监督管理全过程的职责。归纳国外农村社会保障的特征,表现在四个方面。第一,覆盖面的广泛性;第二,参与保险的强制性;第三,制度上的立法性;第四,受益程度的约束性。这些特征融为一体,政府是农村社会保障的责任主体,它以满足农民多层次要求中的基本生存为出发点和归宿,以一定的物质基础为条件,由庞大而复杂的多层次体系来维系,使农村社会保障充分发挥社会“稳定器”的作用。国外农村社会保障覆盖面的广泛性、制度上的立法性以及国家财政的大力支持等做法,尤其值得我国学习和借鉴。

三、河南省农村社会保障体系的构想和对策

河南省农村社会保障体系的构建,有利于解决“三农”问题。河南是农业人口大省,“三农”问题突出。解决“三农”问题,增加农民收入是核心,减少农民开支、减轻农民负担是重点,降低农民的风险是关键。降低农民风险最根本、最有效的办法是给予农民国民待遇,建立健全农村社会保障体系,使农民与城市居民一样享有社会保障。二是农村人口众多,需要政府和社会保障的人员总量很大。

(一)河南是发展中的农业人口大省,农村社会保障体系建设需从以下实际状况出发

其一,农村贫困人口总量大。河南农村贫困人口占全国 6432万人的 10.5%。无论从总量还是所占比重上,河南在全国仍是一个贫困人口大省。在153万绝对贫困人口中,绝大多数是“扶不起”的贫困人口,是“不救不活”的人,其中 28万多独居、散居在深山区,生存生活条件极其恶劣,生活只能依靠救助;尤其是 2000年以来,平原农区贫困人口在贫困人口中的比重呈不断上升趋势,十几年前还是全国有名先进农区的周口市,现在的贫困人口占全省贫困人口的 16%。

其二,土地保障功能日渐弱化。中国的问题是农民的问题,农民的问题是土地的问题。土地对农民来说具有着“社会保障”的功能。其代表观点大体如下:第一,土地能提供养老、失业等保障功能,为农村的稳定立下了汗马功劳;第二,我省人多地少,土地收益仅够维持基本生活需要,其“保命”的福利功能远远大于发家致富的生产功能;第三,国家在把土地的使用权交给农民的同时也一并让渡了为农民提供社会保障的责任,农民的生老病死自此与国家无关,一切保障都必须押在承包的土地上。我国农业自 20世纪 90年代中期以来已经是负效益产业了,农民人均现金收入在平均线以下的已经高达约70%,农民收入零增长或负增长已经达到约 50%,土地保障功能日渐弱化。

其三,农村因艾滋病致孤致困人口较多。据统计,河南有农村孤儿 52469人,占全省孤儿的94.8%,占全国农村孤儿的 10.6%,呈现总量大,比例高的特征。河南省是艾滋病疫情重点防治区,全省艾滋病患者 3.2万人左右,受艾滋病影响而形成的特殊困难群体数量大。2006年底,全省艾滋病致孤儿童 2844人、孤老 554人,艾滋病导致单亲未成年人 5791人,艾滋病致困家庭 6.8万人,且呈现区域聚集分布,救助任务繁重。

(二)河南省农村社会保障的对策

我国农村社会保障制度因经济体制改革的深入和社会主义市场经济的建立而面临新的任务。我国计划生育政策的实施、家庭结构的变化、人口老龄化以及农业现代化、农村工业化、农村城市化的趋势等客观现实情况,以及过去搞的社区型社会保障的夭折,迫使我们必须建立起中国农村社会保障制度。这对我们既是一个严峻的挑战,又是一个很好的机遇。建立河南省农村社会保障制度必须立足我省的基本国情,即人口多,底子薄,经济落后,劳动者无固定收入,老龄化速度快,地区发展不平衡。我国目前城镇职工社会保险的做法和国际社会保障经验都不能解决我国农村社会保障问题。按通用的社会保障方式,即按严格的收入比例、严格的时间和地点、严格的投保年龄建立起一种规范的管理办法,在我国农村相当长的时间内是难以做到的。因此,建立河南农村社会保障制度的指导思想是:从河南农村实际出发,坚持以保障农民的基本生活为目的,借鉴我国城市和国外社会保障的经验和教训,以农民自我保障为主,自助为主与互济为辅相结合,社会基本保障与家庭保障、集体保障、企业保障相结合,实现全方位的社会保障。

1.确立政府在农村社会保障制度建设中的主导地位和主要的责任。

新中国成立以来,我国农村社会保障制度的历史演变过程可以大致分为萌芽、形成和发展、异常发展、改革四个阶段。通过对历史的回顾,可以发现,政府一直主导着农村社会保障制度变迁的进程。当前,在我国农村社会保障制度建设中政府的责任是模糊不清的。现代社会保障制度的责任主体是国家和社会。而作为我国社会保障体系两个有机组成部分,国家在城镇社会保障和农村社会保障构建中承担的责任却相去甚远。在政治责任上,政府除了组织引导之外,几乎没有履行其他应尽的责任。因此,我国的农村保障是在无法可依的状态下推行的,也不带有社会保障的强制性和社会福利性,农民可以根据自己的意愿选择是否参加。在经济责任上,政府也基本上没有对农村社会保障的大多数项目给予任何的财力上的支持。因此我国农村社会保障,如新型农村合作医疗制度、农村社会养老保险等等,在实行了这么多年之后,仍然看不到“基本上解决”农民的看病、养老等问题的前景,这与推行农村社会保障的初衷相距甚远,其根本的原因就是政府责任的缺失。

事实上,在大部分情况下,农村社会保障事业的发展速度与政府对它的关注程度是一种正相关的关系。因此,为了推动我国社会主义新农村的建设,实现建立和谐社会的宏伟目标,在我国的农村社会保障制度的建设过程中,必须明确政府的责任。这些责任主要包括:一是政府应该根据我国农村的实际情况对农村社会保障事业的发展进行规划,通过制定农村社会保障事业的短、中长期规划,使农村社会保障事业在合理的规划中有步骤地、稳步地推进;二是对农村社会保障进行一定财力支持,鉴于我国的国情,政府不仅应该对农村社会保障事业给予一定的财力支持,而且应该适当地给予倾斜;三是确立农村社会保障的法律地位。

2.建立健全覆盖全体国民的社会保障法律体系。发展市场经济,必须以社会保障事业作支撑,有效率的市场应该是统一的市场,相应地,在社会保障方面也要打破“城乡二元结构”,最终实现社会保障事业的“城乡统一”。从世界社会保障制度变迁分析,社会保障制度从工业延展到农业、从城市延展到乡村,最终实现城乡统一,这是一种必然趋势,也可以从历史和现实发展过程以及不同的理论解释中得到印证。城乡社会保障制度不是两个独立并行、封闭运行的系统,而在制度形式上应该是统一的,城乡都应纳入到社会保障的总体框架之中。党的十六届六中全会提出,到 2020年要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系,标志着我国社会保障事业进入到一个由城镇为主向城乡统筹、由城镇职工向城乡全体居民发展的新阶段。但我们也要清醒地意识到,这一宏伟目标的实现是不可能一蹴而就的,我们必须,而且应该从目前的现状出发。首先建立健全覆盖全体国民的社会保障法律体系,同时,要协调好农村社会保障与城镇社会保障制度之间的关系,为最终实现“城乡一体化”的社会保障制度打下坚实的基础。

我国现行的社会保障法律体系限于城镇,随着工业化的不断推进和广大农村居民对社会保障需求的日益增长,建立一个具有中国特色的农村社会保障法律体系,就显得尤为迫切。这一法律体系应成为全民社会保障法律体系的一个组成部分。与此同时,在建立健全农村社会保障法律体系过程中,要注意协调好农村社会保障与城镇社会保障制度之间的关系。诸如农村养老保险与城镇职工养老保险如何接轨、农村合作医疗的个人账户资金如何统筹、农村社会救济制度与城镇最低生活保障如何衔接等等。

(三)建立多层次的社会保障体系,与经济发展水平相适应

我国目前财力薄弱,城乡差距大,社会阶层仍处于变化之中,社会保障方面的法制还不健全,把农村劳动力纳入统一的社会保障,存在很大的困难。试图让城乡两种不同水平的保障制度马上并轨,一下子实行统一的社会保障制度是不现实的,也是不可能的。因此,我国农村社会保障体系的建立,应根据各地经济发展的具体状况,因地制宜,循序渐进,建立起符合各地区实际的,层次不同、标准有别的农村社会保障体系。不同的地区应建立不同程度的社会保障标准,实行不同的保障水平,灵活的保障方式,多样化的保障模式:经济较发达的地区保障程度较高,以农村合作性的保障为主;欠发达地区保障程度低些,以地方政府的保障为主。建立和完善最低生活保障制度。农村最低生活保障制度,是由政府单方面出资,定期向农村弱势群体发放一定金额货币补助金的社会福利救济制度。积极发展新型合作医疗制度。在农村医疗保险制度方面,应积极建立多层次、多类型的农村医疗保障制度。改进和创新农村养老保险。坚持家庭养老保障与社会养老保险相结合的制度,逐步提高社会化养老的程度。

一国社会经济发展水平是制约其社会保障模式选择的关键因素。这是发展社会保障事业必须遵循的一条客观规律,也是我们构建农村社会养老保险模式的一个理论依据。从世界各国社会保障事业建立和发展的历程来看,社会养老保障基金来源有三个主要渠道:国家、集体和个人,但归根结底来源于国民收入的初次分配和再分配。而国民收入的状况又往往受制于社会经济发展水平。所以,经济发展水平是社会保障制度产生的基础和发展的源泉。我国农村发展极不平衡,就是同一地区的村庄之间,同一村庄相邻农户之间的收入方式、收入水平也存在很大差异。单一层次的社会保障体系很难照顾到各方面的要求。应建立以我国法定基本社会保障为主体,乡村集体保障和家庭储蓄保障等并存的多层次社会保障体系。世界各国或同一国家城乡之间在社会养老保险模式方面的差异,虽然具体原因有所不同,但归根到底是由各国或同一国家城乡之间经济发展水平的不同所决定的。当一个国家经济发展水平较高时,国家财力充沛,企业和国民的支付能力也强,社会保障筹资的社会化、保障对象的社会化和保障服务的社会化程度就比较高。反之,社会保障的社会化只能是低度发展。市场经济体制的改革,使我国从一个贫穷落后的国家逐步走向一个繁荣稳定的现代化国家,经济发展水平的迅速提高为社会保障事业提供了发展的机遇和条件。但是,我们也必须清醒地意识到,由于我国过去的经济和社会发展水平很落后,经济和社会的发展要求仍然很强烈,各种发展事业和项目都需经济或财力的支持,这对政府开展农村社会保障事业是一种重要的约束。国家财政拿不出那么多钱来解决近 9亿多农民所有的社会保障问题,而我国农村总体上生产力又不发达,农民可支配收入较低,集体经济实力薄弱。因此应首先大力发展农村乡镇企业,它不仅可以吸收农村剩余劳动力,还可以增加农民收入;其次应大力发展高科技农业,提高农副产品的科技含量和品质,使农民增产增收;再次要大力推进农业产业化,提高农业资源配置的效率和水平;最后努力推进农村城镇化建设。农村城镇化不仅能促进农村经济的迅速发展,而且还能增加农民收入,调整农村经济结构。总之,只有农村经济发展壮大了,农民收入增加了,才能积累更多的社会保障基金。

(四)完善我国农村的土地保障功能

产业结构转换使得农村人均耕地减少,土地对农村老人的生活保障功能逐渐下降。所谓土地保障,即农民基本生活保障的功能由土地来承担。概括地讲,现阶段土地保障职能主要体现在两个方面:一是养老保障,拥有一份土地耕种就有了最基本的生活保障;二是从事非农产业的农村劳动力的失业保障或“退农保障”,拥有一份土地,从事非农产业的劳动力在遭遇挫折的时候,就可以退而务农,并获取基本生活资料。对于土地保障问题,学术界形成了以下两种观点:一种观点为土地保障积极论,认为土地保障在农村以及全社会稳定中具有重要作用,认为必须“以土地承包权为主要依据”建立农村社会保障制度。这是因为在农村目前的条件下,还找不到任何一样能够取代土地为农民提供基本生活保障的物质条件。因此必须强化土地的保障功能。另一种观点认为:现行农村土地制度主要存在两个问题:一是农村土地法律制度在土地利用上侧重于公平而忽视效益,导致土地利用效率低下,农民通过劳动而得到的生产性土地收益有限;二是现行农村土地法律制度无法反映出土地的实际价值,农民不能通过土地流转等形式取得土地的财产性收益。因此现行土地制度其实是一种“社会保障型土地制度”,该制度导致农民不能获得应有的土地收益,土地收益的低下使得土地不能发挥应有的保障功能,土地保障功能呈现弱化状态。无论如何,对于农民来说,土地是最直接的保障依靠,拥有了土地就拥有了生存的最基本的资料。农村家庭经营制度将土地这一重要的生产资料的经营、转让及收益权赋予了农民,从而为家庭经济的发展及其保障功能的恢复奠定了基础。另外,在经济紧缩时期,大量农村劳动力由城市回流到农村,土地就能够有效地起到吸纳和稳定劳动力的作用。所以,应该完善土地的保障功能。

(五)取消户籍制度以及二元社会保障制度

户籍是二元结构的外在表现,但却构成了现阶段的二元社会保障制度。随着经济的发展,社会的进步以及全球化趋势的推进,未来的社会将是一个没有城乡差别的社会,我国的二元结构必然无法适应整个社会的发展,也必将退出历史舞台。因此,只有取消户籍制度,允许城乡居民的自由流动,城乡相衔接的社会保障制度才有可能实现,才有可能实现最终的城乡同一的社会保障制度。

(六)推进社会保障的法制化管理

社会保障实质是一种法律保障。从世界各国的情况来看,完备的社会保障制度的建立都是立法在前。有关法律完备了,公民的社会保障意识增强了,社会保障制度才有可能建立和完善。因此,以立法方式谋求长期解决社会保障问题,应是社会保障制度改革的首要基础工作。农村社会保障需要一个良好的法制环境,使农民的合法权益得到真正保障。德、法、日三国基本是立法先行,农村社会保障制度的实施,乃至每一次调整和改革都是首先制定相关的法律制度,然后再由相关职能部门组织实施,使之有法可依、有章可循。另外,发达国家又都按照政企分开的原则建立了较为完善的监管体系。正是有了完善的法律法规体系和监管体系,才使得这些国家的农村社会养老保险制度在实施过程中较为规范,很少出现逃费、挤占、挪用等情况。因此,首先,全国人大常委会应尽快制定《农村社会保障法》,就农村社会保障应该遵循的原则、农村社会保障的主要内容及形式、农村社会保障的管理体制、资金来源与发放、保障项目的标准、社会保障的监督、法律责任等等方面作出明确的规定。其次,国务院根据《农村社会保障法》的要求,制定《农村养老保险条例》、《农村合作医疗条例》、《农村社会救济工作条例》、《农村优待抚恤工作条例》等等条例,同时完善《农村五保供养条例》的内容,使农村社会保障主要内容法制化、具体化,以增加其可操作性。

综上所述,我国农村的社会保障程度很低,各方面合法权益严重缺失。河南作为农业大省、人口大省,在经济社会不够发达的条件下,近两三年来,农村社会保障有较大的推进,取得了较好的成效。但是与河南省确立的全面建设小康社会中的社会保障目标仍有较大的差距,总体上农村社会保障还没有从根本上改善,建立农村社会保障体系任重道远。因此,加快建立一个符合我国国情的过渡性农村社会保障制度,是当前我们国家和社会的首要任务。农村社会保障制度的具体构建必须遵循因地制宜、循序渐进的原则和低起点、广覆盖原则,分阶段逐步推行,吸取现行各模式的优点,从社会保险、社会救助和社会福利三个方面分别依据农民的现实需求优选项目依次展开,建立起比较完善的农村社会保障体系。

当然,农村社会保障制度的构建,只是解决农村社会保障问题的重要一环,要解决农村社会保障问题,还应从行政管理机构设置、法制建设、监督与执法等制度运行方面进行研究,确保重新构建的制度得以有效运行,农民的社会保障权益得到真正落实。同时,要解决农村社会保障问题,还需在政治保障、经济保障及户籍制度、土地改革制度等相关制度上进行探索和实践,这样才能构成一个完整的农村社会保障体系。

总之,农村社会保障制度改革目标的实现之路将是漫长的,但在我国政府积极的建设下,农村居民与城市居民实质平等地分享经济与社会发展成果终将变为现实。

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