谁在阅读宪法——当代中国宪法实施的一个观察

邓世豹

(广东商学院法学院,广东广州 510320)

谁在阅读宪法
——当代中国宪法实施的一个观察

邓世豹

(广东商学院法学院,广东广州 510320)

阅读宪法是获得宪法知识的前提,是培养宪法意识的基础。阅读宪法人数多寡反映宪法在民众生活中的地位。为了工作查阅宪法文本,又是宪法实施、发挥宪法规范作用的重要体现,是宪法实施评价的重要指标。围绕谁在阅读宪法,为什么阅读宪法等问题进行调查,并对阅读宪法意义进行初步分析,可见宪法在人们的工作中被广泛查阅,我国宪法并非被闲置。

宪法;阅读宪法;宪法实施;宪法实施评价

一、问题的缘起

宪法的生命在于实施,只有实施才能发挥宪法的最大作用,才能体现宪法的最高权威。宪法实施是宪法价值所在,是实现宪法功能的前提。宪法实施状况如何是决定一个国家宪政建设、法制建设的标尺。宪法实施的重要性社会没有不同意见,但是对如何认识我国宪法实施则是一个见仁见智的问题,如何评价宪法实施则是一个大家致力于探讨的问题。

当下我国宪法学理论研究中关于宪法实施的研究有以下特点:首先,关注宪法争议解决中的宪法实施,经验中,宪法争议没有通过宪法实施机制解决意味着宪法没有得到实施;其次,关注宪法机构在宪法中的作用,如立法机关是否根据宪法制定法律,司法机关是否在适用宪法等,如果立法机关没有制定法律将宪法权利规范具体化,该宪法权利规范就没有得到落实。这些判断都是逻辑的、经验性的,最多只能在小范围内(研究者)得到验证。

我国宪法实施状况到底如何,能否在理论推演之外进行量化评估,量化评估的切入口如何寻找?回答这些问题,我们假设,宪法实施是指把宪法文本转变为现实具体行为,其核心在于宪法规范转化为个人行为,发挥着指引、评价、教育等规范作用。那么,观察社会中人的行为——无论是国家公务人员还是普通民众——是观察宪法实施的一个重要视角。宪法实施就是人们在生活中使用宪法,观察多少人在使用宪法就是研究、评估宪法实施的一个很好切入口。因此,我们以观察公民阅读宪法为视窗,观察当代中国公民的宪法态度以及运用宪法的情况,也就是成文宪法的中国,有多少人在阅读宪法,为什么阅读宪法是一个有意义的研究课题。

二、问题设计与调查过程

何谓使用宪法?成文宪法国家中,就是人们运用宪法规范指引、评价自己或他人行为,也就是必须从宪法文本中寻找根据,即阅读宪法。评估宪法实施也就可以通过多少人在阅读宪法、在有意识有目的阅读宪法调查中获得。为此我们设计一道关于阅读宪法的问题:

您阅读宪法的场合是什么?

(1)从没有阅读过;(2)凭兴趣,偶尔看看;(3)工作需要查阅。

课题组于 2009年 1月至 7月先后组织在广东、湖南、河南、山东、安徽、海南、湖北、江西、山西、上海、吉林、北京、重庆、四川、云南、福建、广西、吉林、黑龙江、辽宁等全国 20个省市进行问卷调查,发放问卷 1200份,回收有效问卷 871份。

宪法是人们共同生活的基本规范,意味着所有人都可能在用它。这里我们并不打算考虑大学法律教师教授宪法,在使用宪法,也不考虑在校学生学习宪法知识时阅读宪法文本。本次调查样本的选取并没有采取无限制的随机调查。为了排除大学法学院师生非实施宪法意义上阅读,将调查对象设定在社会生活(而非校园)中的人们。

宪法具有规范公权力,保障私权利的功能。宪法对不同社会群体的实施意义有差别,不同群体的指标意义也有差别。体现在法官、检察官、公务员、人大代表等国家公职人员身上宪法实施的指标意义在于宪法规范功能,体现宪法的指引作用,而反映在律师、新闻工作者、社会管理者、农民等非国家公职人员身上宪法实施意义在于突出宪法保障功能。本调查的目标群体设定在八类群体,即问卷调查对象限定在法官、检察官、公务员、人大代表、律师、新闻工作者、社会管理者、农民八类目标群体中①根据我国现行公务员法规定,公务员范围广泛,本课题研究中只关注行政机关中的国家公务员,限定为行政机关的公务员,法官、检察官单独列出。社会管理者不是一个严格意义的概念,课题组将其限定在企业、事业单位中管理者。。

我国的公务员、法官、检察官、人大代表是国家公职人员或行使国家公权力的人员,他们如何对待宪法,是否阅读宪法、是否在使用宪法,其指标意义在于评价我国宪法是否得到遵守以及在多大范围内得到遵守。

我国部分职业群体如何看待宪法,是否阅读宪法,他们在我国宪政建设中起着特殊的作用,比如律师群体运用法律知识维护公民权益的作用,是否在援引宪法规范保障公民权利;新闻从业人员的职业既反映公民言论自由的状况,也发挥监督政府的职责;而社会管理者虽然不是公权力主体,却控制一定社会资源,是社会权力的主体,从权力与权利关系看,也能够发挥制约公权力的作用。他们如何对待宪法,是宪政建设的重要指标,因此,本次调查样本选择律师、新闻从业人员和社会管理者三类社会职业群体作为观察对象;最后,选择农民作为调查对象,是基于这样的假设,新中国成立以来,特别是户籍制度造成城乡分离,农民成为社会结构中弱势群体之一,这也就是当前社会关注的“三农”问题原因之所在。农民的宪法知识可以看做是我国公民宪政素质的“短板”,农民的宪法态度是观察宪法实施的一个重要观察点。

本次调查八类群体样本如下表:

三、哪些人在阅读宪法

课题组对调查数据通过采用 SASS软件进行统计分析,谁在阅读宪法的统计数据如下:

图1 宪法阅读者分布图

图 1反映调查数据在各个群体是不均衡的,阅读宪法比例有较大差距。国家公职人员阅读宪法的比例较高但也有一定差异。阅读宪法比例最高的是法官、检察官群体,分别有 94.5%和 98.1%,他们是国家专门法律工作人员,也特别关注国家的法制建设,阅读宪法既是工作需要,也是事业发展的需要。宪法也是法,宪法知识是整个法律知识体系的组成部分,而不是法律知识之外的东西。

国家行政机关的公务员和人大代表阅读宪法比例在 86%以上,分别有 87.9%和 86.3%。国家连续开展五个五年普法规划,公务员和人大代表都是普法重点对象,普及宪法知识是普法宣传重点内容,特别是人大代表任职前都有专门培训,宪法教育都是重要内容之一。

在社会群体中,律师阅读宪法比例有 95.8%,与其他法律人的法官、检察官相近。自 2001年实行国家统一司法考试以来,法律人群体有了统一入门条件,宪法是国家司法考试的科目之一。国家司法考试促进了法律群体的法律知识与法律价值的趋同化。

其他社会专业人员阅读宪法的比例比较高,都在 76%以上,其中新闻从业人员有 76.4%、社会管理者有 77.7%。社会专业人员都受过良好的教育,具备广泛阅读宪法的条件。

农民阅读宪法的比例只有 41.1%,农民的受教育状况制约其宪法阅读。我国宪法还不是普及物品,对农民而言,还有可能是“奢侈品”。

四、为什么阅读宪法

阅读宪法群体中可以根据目标、动机不同,进一步分析。阅读宪法可以是被动、消极的,也可以是主动、积极的;可以是凭兴趣,也可以是工作需要。我们进一步观察阅读宪法者为什么阅读,特别观察受访者中为了工作需要查阅宪法的比例。

只所以观察工作需要上的阅读宪法,因为我们假设为了工作的需要而阅读宪法,也不仅仅是在阅读宪法,而是在实施宪法。为了工作需要阅读宪法可能是为了证明某一行为的合宪性,或者是评价其他行为的合宪性,或者是在为某种职务行为寻找宪法依据。为了工作的需要阅读宪法是有意识、有目的宪法活动,是判断社会自觉实施宪法的一个尺度。

统计数据结果是:不同受访群体为了工作的需要阅读宪法的比例有较大差异,其中法官有70.9%,检察官有 80.2%,公务员有 56.5%,人大代表有 53.4%,律师有 68.9%,新闻从业人员有 41. 8%,社会管理者有 31.1%,农民只有 6.3%。

图2 “为工作查阅宪法”人数比例

法律人群体为了工作查阅宪法的比例依然较高,他们是法律人,依靠法律生活的社会群体。但是法律人中为了工作阅读宪法的比例出现较大差异,检察官最高,法官其次,律师最少。

检察官是法律监督者,检察官群体基于工作阅读宪法比例最高,高出法官 10个百分点,也就是说检察官在工作中使用宪法最为频繁。为什么是检察官而不是法律人群体中的法官、律师?从近年媒体报道中可能得到以下解释:自 2004年 (人权入宪)以来,最高人民检察院多次布置开展打击国家公职人员利用职务侵犯人权的活动。宪法规定的各项公民基本权利如人身自由权、选举权等宪法规定是这项工作的基本依据。检察院系统开展打击国家机关工作人员利用职权侵犯人权活动中,广泛援引宪法,因而在广泛阅读宪法。最近的一则报道反映了检察院履行宪法职责的情况①最高检:严查刑讯逼供、暴力取证等侵犯人权犯罪,来源:新华网 2009年10月29日00:09。:

新华网北京 2009年 10月 28日电(记者邹伟、黄小希) “认真落实尊重和保障人权的宪法原则,加强对人权的司法保障,切实维护公民依法享有的人身权利和民主权利。”28日,国家机关最高人民检察院检察长曹建明在向全国人大常委会所作的报告中说。

非法搜查、刑讯逼供、暴力取证、虐待被监管人等犯罪行为严重侵犯了公民的人身权利和民主权利。近年来,针对国家机关工作人员利用职权侵犯人权的犯罪,检察机关进行了严肃查办。

曹建明指出,近年来,检察机关重点加强对司法活动中侵犯人权现象的监督,严肃查办非法搜查、刑讯逼供、暴力取证和虐待被监管人的犯罪案件 1062件 1586人。

“依法查办国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁案件,以及滥用职权、假公济私,对控告人、申诉人、批评人、举报人进行报复陷害的案件 1266件 2186人。”曹建明说。

此外,为保证换届选举活动依法顺利进行,保障选民和代表自由行使选举权、被选举权,检察机关严肃查办以暴力、威胁、欺骗、贿赂等手段破坏选举的犯罪案件 69件 111人。

本课题组另外一项问卷调查中,有 54.2%的受访检察官认为宪法与检察工作密切相关,而且有59.8%的受访检察官认为宪法关于公民基本权利的规定对检察职务行为直接构成约束。这个比例也是法律人群体中比例最高的。

法官的工作是适用法律裁判案件,目前我国法院是否适用宪法是有争论的,因此,制约宪法在诉讼中的运用,多数情况下宪法并没有进入审判程序,也没有进入法官工作的视野,换一句话,法官审理案件可能并不需要查阅宪法,但调查数据表明,法官还是广泛在使用宪法,广泛关注宪法。课题组另一项调查中有 78.2%的受访法官回答在审理案件中没有适用过宪法,也只有 42.3%的受访法官认为宪法与自己的审判工作密切相关。

律师是社会法律工作者,是职业维权者,宪法保障公民基本权利,应当说宪法与律师职业有着密切的关系,由于司法实践中宪法未进入诉讼程序,我国诉讼类型中还没有宪法案件的分类,诉讼中基本权利案件都涉及宪法,多数律师工作可能还只限于维护普通法律权利,其工作还不能上升到人权律师的层面上,但仍然有 68.9%的受访律师在工作中查阅宪法。调查中有 5.1%的受访律师遇到涉及宪法问题的案件,42.7%的受访律师偶尔遇到涉及宪法问题的案件。

国家行政机关公务员和人大代表为了工作阅读宪法的比例分别有 56.5%和 53.4%,差异不大。行政机关公务员数量庞大,工作关系范围广泛,其履行职责依据有众多的法律、法规、规章以至规范性文件,直接查阅宪法的需求可能并不强烈。我们的调查中只有 42.7%的受访国家行政机关公务员认为宪法与其工作密切相关。人大代表是各级权力机关的组成人员,其工作与宪法密切相关,可是人大代表为了工作阅读宪法的比例低于公务员,令人费解,调查中也只有 30.1%的受访人大代表认为宪法与其工作密切相关。也侧面说明,人大代表履行宪法职责还需要进一步提高。

社会职业群体的新闻从业人员因工作性质,使用宪法比例也比较高,有 41%,考虑到新闻从业人员内部有分工,部分工作并非涉及监督政府性质,调查中有 21.1%的受访新闻从业人员认为宪法与其工作密切相关。社会管理者是庞大的职业分散群体,其工作与法律、宪法关系联系不同,为了工作阅读宪法的比例有 31个百分点,调查中有 14.7%的受访社会管理者认为宪法与其工作密切相关。

农民对宪法的认同度还比较低,只有 18.8%的受访农民认为宪法与其生活密切相关,为了工作查阅宪法的比例也很低,有 6.3%。

五、阅读宪法的意义

判断一个国家宪法实施状况如何,不仅仅要观察有多少违宪的行为得到纠正,更重要的是观察有多少人自觉地按照宪法办事。评价宪法实施不仅仅观察宪法保障机制是否建立健全,关注宪法争议解决状况,更要观察社会主体自觉遵守宪法的状况;评价宪法实施不仅仅着眼宪法机构,关注国家机关、社会组织行为,更要着眼个人行为,关注个人依照宪法办事的自觉性。关注公民阅读宪法情况是观察公民对待宪法态度和使用宪法的重要窗口。

数据反映多数当代中国公民能够认真对待宪法,尊重宪法,宪法文本受到社会各界群体的广泛重视,在调查的各类群体中除农民外,其他群体都有 7成以上受访者阅读过宪法,国家公职人员阅读宪法比例超过 8成。农民可能是因为受教育情况阅读宪法比较困难。

数据也反映当代我国宪法实施的状况,我国宪法并非被闲置,宪法在运行,在被使用,特别是宪法在发挥着规范公权力行为的功能。比如说,过往我们在讨论宪法司法适用性过程中,关注的司法程序中的宪法运用问题,争论宪法是否被裁判适用。数据反映,司法过程中我国宪法已经被广泛地使用,被司法人员广泛研读,有 80.2%的受访检察官和70.9%的受访法官在工作中查阅宪法,其中检察机关使用宪法最为频繁。

国家其他公职人员如行政机关的公务员和人大代表也都有 5成以上的受访者为了工作查阅宪法,也就是说国家公职人员在广泛使用宪法,宪法发挥着规范国家公权力的作用。

社会群体中除了法律工作者的律师广泛运用宪法外(有 68.9%),其他社会群体无论是阅读宪法,还是为了工作查阅宪法都低于国家公职人员。数据是否能够说明我国宪法权利保障功能?答案可能还需要其他材料佐证。

责任编辑:邵东华

Who is Reading the Constitution

Deng Shibao
(Law School,Guangdong University of B usiness Studies,Guangzhou,Guangdong510320)

Reading constitution is the premise for acquiring constitutional knowledge,and it is the foundation to cultivate constitutional consciousness.It reflects the constitution’s position in people from the quantity who read it.It also greatly reflects its implementing and its’regulatory rolewhen we look through constitution in ourwork,and it is an important index of constitutional implement.Aswe know,the constitution iswidely used in people’swork,there fore ours it is not left unused.

constitution;read the constitution;implementation of the constitution;evaluation of constitution

D921

A

1008-6951(2010)03-0007-04

2010-01-20

本成果为国家司法部年度重点项目“当代中国公民宪政意识及其发展实证分析”之阶段性研究成果(项目编号:07SFC004)。

邓世豹(1968— ),男,河南光山人,广东商学院法学院院长,教授,硕士生导师,法学博士。