家庭暴力司法干预的调查与思考——以陕西省为例

家庭暴力司法干预的调查与思考
——以陕西省为例

笔者和项目组其他成员主要调查了解了陕西省西安市、榆林市、咸阳市和商洛市及安康市所辖部分县区内的法院、检察院、公安机关等对家庭暴力的认知、干预职能、职责分工、工作机制、处理措施、取得的成绩和存在的问题及执法现状等情况,分析了陕西省家庭暴力产生的原因、类型、特点及危害后果,并提出完善相应的司法干预机制和相关立法的建议与对策,其中重点建议应切实提高公安、司法人员的综合素质和执法水平,加强相关法律、法规的学习,促进对法律保护人权这一基本精神的认识与理解,真正厘清和正确把握法律规制家庭暴力与维护家庭和谐的关系。同时急需制定与完善陕西省防治家庭暴力的统一的专门的地方性法规及司法干预的机制,包括有必要在陕西省基层法院选点尝试开展对家庭暴力受害者的司法保护措施,即设立维护家庭暴力受害者人身安全的保护裁定(民事保护令)制度。

家庭暴力;司法干预;立法;民事保护令

家庭暴力是世界各国普遍存在的一个严重的社会问题,我国也不例外。家庭暴力对妇女儿童和老人等人身权益的侵害尤为突出,应该引起社会各界的高度关注和重视。2001年《婚姻法》(修正案)、2005年 8月新修订的《妇女权益保障法》都规定了对遭受家庭暴力,尤其是妇女遭受家庭暴力的救助措施和施暴者应承担的法律责任。陕西省人大常委会也在 2002年 11月通过了《关于预防和制止家庭暴力的决议》。从陕西省妇联2008年通过各种形式的反馈及受理投诉的情况来看,家庭暴力现象仍十分严重。从投诉量看,2008年上半年陕西省妇联受理家庭暴力投诉 113件次,占婚姻家庭问题投诉的21.9%,较上年同期的 68件次上升了 66.2%,从暴力程度看,家庭暴力造成妇女死亡 3例、致残 1例、骨折 5例、致伤 68例。西安市妇联 2006年 1月至2007年 6月共接待来信、来电、来访 3368人,反映婚姻家庭问题的有 2039人,占来访总量的 60%,数据显示,当前导致妇女到妇联来访的主要问题集中在婚姻家庭领域。依据投诉比例由高到低排列,前三位的问题分别是:家庭暴力 588人,占来访总量的17.3%,非婚同居 466人,占来访总量的 13.7%,感情外移 298人,占来访总量的 8.8%。家庭暴力也导致受害妇女在奋起反抗的过程中,伤害或杀死施暴丈夫。据报道,截至 2007年 4月,陕西省女监因婚姻家庭矛盾引发暴力犯罪的女服刑人员达 171人,占该监各类故意杀人犯罪总数的 30.35%,其中因家庭暴力屡屡发生,女性“以暴制暴”的恶性案件逐年上升,在 171例杀人案中,妻子杀害丈夫的为163例,即“暴力杀夫”占到 95.32%①参见《西安晚报》,2008年9月29日第5版。。可见,家庭暴力存在的普遍性和危害的严重性决定了对家庭暴力进行法律干预的必要性,家庭暴力的违法性决定了对家庭暴力进行司法干预的正当性,而陕西省各地公安、司法机关等部门执行《妇女法》及陕西省《预防和制止家庭暴力的决议》的做法不近一致,也存在一些问题和困难,可以说任重而道远。

按照陕西省妇女联合会、陕西省社会科学界联合会重点研究项目“《妇女法》与我省《预防和制止家庭暴力的决议》的执法调查——以家庭暴力的司法干预为视角”(S WS-0903)的要求,我们进行了认真准备,走入政法部门,深入基层,积极展开了有针对性的调研工作,进行了数据资料的整合和分析研究,取得了一定的成果。此次以家庭暴力的司法干预为视角的调研时间为 2009年 5月至 2009年 8月,重点以西安市、榆林市、咸阳市、商洛市和安康市所辖部分县区内的法院、检察院、公安机关等作为调研对象,召开了各种类型的座谈会 20次,对 15名相关负责人和具体办案人员进行了深度访谈。本项目主要参与人员为西北政法大学民商法学院教师张伟、马钰凤、韩红俊和民商法学院的部分硕士研究生及陕西省妇联有关领导与权益部负责人,主要的调查方式为座谈及个案深度访谈等。此次执法调研的主要目的是了解《妇女法》与陕西省《预防和制止家庭暴力的决议》在省内主要地区的执行情况,分析研究陕西省家庭暴力产生的原因、类型、特点及危害后果,了解收集陕西省司法、公安等部门行使家庭暴力的干预职能、职责分工、工作机制、处理措施及存在的问题,以及近年来处理的家庭暴力案件与执行《妇女法》及陕西省《预防和制止家庭暴力的决议》的实际情况、数据等主要内容,形成现阶段《妇女法》和陕西省《预防和制止家庭暴力的决议》执行情况的第一手资料,在科学分析和研究的基础上,为陕西省制定与修改相关立法及建构与完善家庭暴力司法干预的机制提供法律依据和理念支撑及数据支持,并提出相关建议与对策,以真正有效维护妇女儿童和老人的合法权益。

一、家庭暴力司法干预基本情况的梳理与思考

(一)取得的成绩

通过此次执法调查,我们了解到陕西省部分法院、检察院以及公安机关近几年来在家庭暴力的司法干预中所取得的成绩:

1.对家庭暴力的整体认识有所提高。目前,司法机关工作人员普遍认识到家庭暴力已经成为危害家庭和睦、家庭成员人身、财产安全的重要原因之一,严重的家庭暴力构成犯罪。即家庭暴力已经不仅仅是家庭内部的事情,司法机关对家庭暴力应当予以干预。

2.家庭暴力的处理方式更加多样化。对一般的家庭暴力,司法机关主要采取劝说、批评和教育的方式,不搞“一刀切”,只劝和或者只劝离,能够结合现阶段“构建社会主义和谐社会”的时代主题处理问题,注重保护家庭成员的个人利益和维护家庭的团结与和睦。对较为严重的家庭暴力,可以给予治安管理处罚,并同时加强批评和教育。对严重的家庭暴力则立案侦查,作为暴力犯罪案件来处理。值得一提的是,公安机关基本改变了过去对家庭暴力可管可不管的态度,只要接到有关家庭暴力的报案,一般都会出警。西安市公安局太白路派出所负责人介绍,现在法律规定派出所有职责出警,已纳入日常出警工作范围,对于家庭暴力案件的报警,会及时派民警出警。

3.在家庭暴力案件中,实行男女平等并注重对妇女权益的保护。司法机关在处理有关家庭暴力的案件中,基本确立了男女平等的意识,在处理具体案件时也基本能够做到男女平等对待。并且,基于女性与男性在生理和心理等方面的差异,部分地区也更加注重保护女性的合法权益。

4.家庭暴力案件较过去处理更为及时。目前,由于对家庭暴力认识水平的提高,对家庭暴力的司法干预也较以前更为及时。尤其是城区基层公安派出所对涉及家庭暴力纠纷的处理较为及时。

(二)不足之处

1.从总体上看,公安、司法机关对家庭暴力的认识已经有所提高,但是,仍然存在一些认识上的误区,执法不够规范和严格。例如,部分公安、司法机关,尤其是公安机关的工作人员并不能正确界定家庭暴力,不能正确区分家庭暴力和家庭纠纷,如有的基层乡镇派出所接到家庭暴力报警时,出现接警不出警的情况,即使受理一般也是向村委会或司法部门移交;在处理家庭暴力案件时就事论事,只注意平息事态,不对引起家庭暴力的原因作深入了解,认为家庭暴力是家庭私事,没有引起足够重视;对因家庭暴力引起的治安案件,大多进行调解处理,应该处罚的而未得到及时处罚,总认为对施暴者处罚后会对家庭和谐带来负面影响,担心施暴者被处罚后会变本加厉实施侵害,忽视了法律的教育惩戒作用,客观上在一定程度上纵容了施暴者的违法犯罪行为。如在安康市某县乡镇派出所调研时,了解到该派出所从 2003年至 2008年 11月期间,共受理家庭暴力案件 26起,仅有一起是对家庭暴力的施暴者按虐待进行了治安拘留的处罚,有 8起由派出所进行了调解处理,其余 17起均移交给村委会、乡司法所及法院处理;在对另一个乡镇派出所调研时,也了解到该派出所从 2008年底至 2009年 9月期间,共受理家庭暴力案件 4起,其中 3起由派出所调解处理,另 1起移交到村委会处理。一般公安、司法机关对家庭暴力的界定主要是根据伤害的后果,没有造成明显伤害后果或者不能对伤害后果予以举证的则不予认定。另外,有些公安、司法工作人员往往把家庭暴力视为一般的家庭纠纷,没有按照现行《婚姻法》的司法解释严格界定家庭暴力,笼统地认为家庭暴力就是家庭纠纷。家庭暴力是对家庭成员间的暴力行为的定性,而家庭纠纷不是法律概念,只是日常生活用语,不能作为对家庭成员间暴力行为的定性。

2.公安、司法机关工作人员对相关法律、法规、规章及规范性文件的了解和理解程度不够,对防治家庭暴力的法定干预职能认识不够明晰。此次调研的一个深刻感受就是,很多公安、司法机关的工作人员对有关家庭暴力的法律、法规不是很了解。他们处理家庭暴力案件基本上只依据《婚姻法》或者《治安管理处罚法》,很少涉及《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》、《老年人权益保障法》、陕西省及西安市颁布的有关防治家庭暴力的规定等,对中央七部委印发《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》的通知、最高院应用法学研究所《涉及家庭暴力婚姻案件审理指南》等也知之甚少,有的干脆不知。有的公安机关甚至没有将家庭暴力案件和一般的治安案件分开,对家庭暴力案件直接适用《治安管理处罚法》。一些公安、司法机关对相关法律、法规和司法解释的理解也不到位,尤其是对家庭暴力性质的认定、证据的认定与保全等方面没有吃透法律、法规的要旨。为了加强和扩大防治家庭暴力法律法规及相关知识的宣传,我们向参加调研座谈的法官、检察官及警官赠送了 2009年 4月陕西省人大、省妇联等编写的《预防和制止家庭暴力工作参阅资料》。

3.未将家庭暴力案件进行分类专项统计。目前,公安、司法机关很少直接对家庭暴力案件进行单独统计,基本上只是对婚姻家庭类的案件或离婚类案件进行统计,没有将家庭暴力案件进行专项统计。据西安市公安局信访处工作人员介绍,每天全西安接警 3000多件,但家庭暴力案件不是公安系统的统计项目,涉及家庭暴力案件不单列,一般按家庭矛盾、家务纠纷来处理,如果构成治安或刑事案件则按相应程序立案,故没有家庭暴力纠纷接警的具体数字。家庭暴力案件一般散见于各具体部门;西安市公安局 110报警指挥中心接警科工作人员也介绍,接警科接到过关于家庭暴力案件的报警,但没有做过专门的统计。西安市雁塔区法院民一庭法官介绍,法院在审理案件时并没有对家庭暴力案件作专门的划分,家庭暴力通常情况下不是一个独立的案由,一般情况下家庭暴力是出现在涉及离婚的案件中,故法院没有家庭暴力案件确切的统计数据。因此,此次调研并没有获得公安、司法机关处理家庭暴力案件全面和确切的统计数字,更多是一个大概的数字或比例,这对监测和分析目前陕西省家庭暴力实际情况及有针对性地预防和制止家庭暴力非常不利。

(三)公安、司法机关处理家庭暴力案件中存在的困难

在此次调研中,我们发现公安、司法机关处理家庭暴力案件中存在的困难主要反映在公安机关和法院系统,而检察院作为公诉机关所涉及的家庭暴力刑事案件较少。如我们调研了榆林市人民检察院及榆阳区检察院,据榆阳区检察院公诉科负责人介绍,家庭暴力案件一般都是自诉案件,能到我们检察院受理的都是后果很严重的,再加上当地人的传统观念,家庭纠纷一般都内部解决。2008年到 2009年,我们共受理了两起因家庭暴力引起的刑事公诉案件。一个是醉酒的朋友留家不走,丈夫怀疑妻子与朋友有不轨关系,就杀死妻子儿子。另一个是儿子经常酗酒,喝醉了耍酒疯砸饭馆,打老父亲,后来父亲告儿子,我们受理后其父又后悔了,到处上访想要撤诉。所以说家庭暴力案件因为亲情关系所占比例不是很高,加上此类案件取证难,只要后果不是很严重,一般都不会上升到司法层面。而对于涉及家庭暴力的刑事案件还没有列为检察院的统计项目,也没有专门的人员负责这方面的案件。柞水县人民检察院公诉科的工作人员介绍,近年来他们也没有遇到过涉及家庭暴力的刑事公诉案件。因此,这里主要介绍公安机关和法院在处理家庭暴力案件中的困难。

1.公安机关处理家庭暴力案件中存在的困难。

(1)家庭暴力司法干预尺度难把握。公安机关普遍反映,由于家庭暴力发生在家庭成员当中,涉及家庭成员内部事务,因此,对家庭暴力行为司法干预的尺度难以把握。公安机关作为处理家庭暴力案件的第一线,办案人员需要直接接触案件当事人。公安机关的介入应当如何把握,既能对家庭暴力案件的施暴者起到惩戒作用,保护受害人的合法权益,又能尽量维护家庭的团结与和睦是一个较为棘手的问题。在西安市公安局长安分局调研时,该局信访接待办负责人认为:“化解平息家庭矛盾的主体主要是亲属及家族与村上长辈,警方在这方面的力量很薄弱,司法干预可能会激化矛盾。”他还举了一个案例来说明这个问题:长安区的一位老父亲投诉儿子虐待遗弃老两口,说儿子未将退休金交给他,并经常对老两口拳打脚踢,虽经派出所多次训诫,仍屡教不改,街坊邻居、乡村干部也没能解决。老人来公安局想找个解决的办法,当公安局决定将其儿子罚款或拘留时,老人却说没钱可交罚款,也不愿意拘留儿子,怕会加深父子仇恨激化矛盾。同时,老人因为觉得丢人,怕落得个“落叶难归根的无奈”,也不愿意去法院状告儿子。

(2)缺乏处理家庭暴力案件的专门机构与人员。部分公安机关警力不足,影响家庭暴力案件的处理结果。由于家庭暴力案件总量较少,公安机关一般都没有安排专门处理家庭暴力案件的机构与办案人员,而家庭暴力案件的特殊性又需要具有专业法律知识和处理涉及家庭内部事务案件实践经验的办案人员,这就形成了一个矛盾。西安市碑林区太白路公安派出所负责人介绍,家庭暴力的报警大概能占到报案比例的 0.5%;据西安市长安区王莽乡公安派出所负责人介绍,派出所平均每日接警四五起,对家庭暴力案件没有做过具体统计,但是不多, 2008年一年共十来件;咸阳市化工开发区公安派出所负责人介绍,2008年 11月—2009年 6月接警案件 270件,涉及家庭暴力案件只有两件;商洛市柞水县公安局法制办公室工作人员介绍,有关家庭暴力的投诉,多年来还没有真正遇到过,也没有因为这个问题出过警,因为根本就没人报警。至于平时如果遇到这类案件,还是按照正常的办案程序来处理,一般也是不告不理。当然,他们内部也在做家庭暴力方面的调查,其中下梁镇搞得比较有特色,设有专门的保护妇女权益的一个科室,也做过宣传,可是收效甚微;据榆林市公安局 110指挥中心负责人介绍, 2008年共接警 36万多起,有效报警 74900起。其中,家庭暴力案件 121起,只占到 0.16%;榆林市公安局榆阳区分局青山路派出所是榆林市区最大的派出所,37个民警管辖 15万多人,日接警量达 10—40起,但家庭暴力案件比例很小,每年不到 1%。并且,由于所涉辖区人口较多,警力不足,因此对报案率较低的家庭暴力案件的处理也缺乏应对机制和专门的警力。

(3)对家庭暴力案件的认定存在疑惑。由于公安机关所受理案件的多样性,对与家庭暴力行为有类似之处的行为的认定和处理存在许多疑惑。西安市公安局长安分局信访接待办负责人指出,生活中存在的软暴力现象,如精神上的虐待,像不说话、有病不给看、有饭不给吃等,这种情况在农村比较普遍,主要是儿媳对公婆实施的。另外,也有些男的在外边包二奶,妻子宁愿只守个名分在家伺候公婆也不愿离婚等,是否应当认定为家庭暴力并不明确。榆林市公安局 110报警指挥中心负责人提出,非婚同居且有子女的男女双方相互攻击,同居关系解除后一方找另一方闹事(包括实施暴力行为),是否应当认定为家庭暴力,尚值得探讨。商洛市柞水县公安局法制办工作人员也承认,现实中确实存在类似家庭暴力纠纷的问题,但是也不多,一般都有争吵,也可能会动手,但是都谈不上是家庭暴力,不好认定。而且就算有,也没有人愿意通过法律途径解决。

(4)受害者本人因素导致公安机关履行职责不力。各地经济收入的不平衡导致了经济地位的不平等。传统的择偶观是男强女弱。女方希望找一个各方面都比自己强的男性,而自己甘愿默默奉献于家庭,一些男性由于有了妻子及其家庭成员的支持,因某些机遇而迅速致富,社会地位也大大提高,所谓的“优越感”得到了体现,于是要求家庭成员绝对服从其意志,否则就恶语伤人,大打出手,受害者出于对施暴者的依赖,害怕施暴者的行为被公安机关发现后对其更为不利,于是忍气吞声,“甘愿”接受施暴者的侵害,而不向公安机关报案。另外,受传统思想的影响,受害者往往认为受到家庭成员的侵害是家里的丑事,家丑不可外扬,致使公安机关了解不到家庭暴力发生的真实情况。再者公安机关在处理家庭暴力的案件时,往往会遭到受害者的“吓唬”,并不希望对施暴者进行处罚,当公安机关对施暴者予以处罚时,受害者又会替施暴者求情,要求给施暴者改过的机会。

2.法院处理家庭暴力案件中存在的困难。

(1)家庭暴力行为认定难。目前,除最高法院关于《婚姻法》的司法解释 (一)中对家庭暴力的概念作出了界定之外,其他的相关法律并没有对家庭暴力行为作出更为详尽的界定。现行《婚姻法》司法解释的界定,采取了列举加概括的形式,对家庭暴力行为的认定起到了一定作用。但是,该司法解释的规定并不足以完全确定家庭暴力行为,在实践中,仅凭该规定常常无法准确界定家庭暴力行为。据榆林市中级人民法院民一庭负责人介绍,在家庭暴力案件中,受害人绝大多数是女性,大部分都有吵嘴现象,但家庭暴力是否发生,很难认定。实践中我们参照两个标准:第一,多次的经常性的轻微伤害;第二,虽一次伤害但造成后果比较严重的。关于家庭暴力概念的界定,最高法院规定还不是很具体,需要再细化,以便于司法处理时好操作。家庭暴力案件主要发生在家庭成员间,司法机关不能过度干预,否则就有司法干预私生活之嫌。一些涉及家庭暴力的案件一方提起诉讼后,对方不承认,就很难办。一些家庭暴力案件,受暴方往往在暴力行为发生后一段时间才起诉,时间上和证据上都难以认定。对涉及婚姻家庭纠纷的案件,不是特别严重的,当事人一般不报警,即便报警了,不是特别严重的,公安机关一般也不愿介入,而让其他部门处理。除非有医院出具的伤情鉴定并形成证据锁链时,才能予以认定。

(2)家庭暴力取证难。家庭暴力往往发生在家庭成员内部,具有一定的私密性和隐蔽性,如若不是造成了较为严重的后果或者恶劣的影响,并不易被周围的人知晓。家庭暴力本身的特殊性使得此类案件的取证成为一大难题。法院工作人员普遍反映,处理家庭暴力案件中最大的困难就是证据的获取,常常出现的情况是一方当事人提出对方实施了家庭暴力,但却不能提出足够的或有效的证据来证明对方实施了家庭暴力行为。咸阳市中级人民法院民一庭的法官介绍,处理家庭暴力案件最棘手的问题就是当事人举证难,法院取证难,法律意识稍强的当事人还知道保存证据,法律意识欠缺的当事人往往没有及时地保存证据,造成举证的困难,致使法院难以认定家庭暴力行为。还有的是因为公安机关的原因使得证据未能妥善保存。据雁塔区法院民一庭的法官介绍,有的公安机关的接出警记录不够规范完整,只记录“家庭纠纷”,法院难以将其作为认定家庭暴力存在的依据,要予以确认,法院一般需要前往派出所找当事民警做笔录,但有的民警不愿签字。

(3)家庭暴力受害人获得精神损害赔偿少。目前,司法机关对家庭暴力引起的精神损害赔偿作出确定的极为少见。大部分的家庭暴力案件都不涉及精神损害赔偿,尤其是双方当事人经调解和好的家庭暴力案件更是如此。然而,家庭暴力对受害人造成的伤害包括物质损害和精神损害两个方面,司法机关往往较为关注的家庭暴力给受害人造成的身体上的损害,却忽略了对受害人造成的心理上的伤害,致使受害人的精神损害不能得到补偿。咸阳市中级人民法院民一庭的法官反映,她们受理的家庭暴力案件涉及精神损害赔偿的极少,最多的一个案子也只赔偿了 5000元钱。

(4)未设立专司审理家庭暴力案件等家事案件的专门法庭 (家事法庭)及未配备专职与有经验的审判人员,也未适用独立的家事诉讼程序与特别的证据规则。这其中有法律规定和制度机制的不完善及机构的不健全等原因,也与近年家庭暴力案件总体不多、人们重视不够有关。据调查,西安市雁塔区法院民一庭所受理的家庭暴力案件只占其受理离婚案件总数的 1%左右;商洛市柞水县法院立案庭工作人员介绍,近年来他们没有受理过这类案件,在离婚案件中,也没有因家庭暴力而导致离婚的;榆林市榆阳区人民法院民一庭负责人介绍,2007—2008年民一庭审理的民事案件大概有 1200件,其中在 100件离婚案件中,涉及家庭暴力纠纷的案件也就占1—2件;榆林市神木县人民法院锦界人民法庭 2008年审理的离婚案件有 400多件,涉及家庭暴力的离婚案件占案件总量的 10%左右。

总之,需要重点强调的是,在取证和证据固定方面,公、检、法机关都普遍反映取证难,固定证据也很难等情况。

3.其他。

作为对家庭暴力受害人进行司法救济措施之外的辅助救助措施——庇护所的设立,由各级妇联组织单独实施有实际困难。

陕西省妇联针对家庭暴力受害人的保护设立了庇护所,为家庭暴力受害人暂时脱离遭受家庭暴力的环境,避免加害人的进一步伤害提供了条件,也避免进一步激化矛盾,为对加害人进行批评、教育或采取其他强制性措施提供了时间和条件。但现实的问题是,陕西省绝大部分地区的妇联并不具备单独设立庇护所的条件。按照中央七部委《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》的规定,民政部门救助管理机构要为家庭暴力受害人提供庇护和其他必要的临时性救助,有条件的地方要建立民政、司法行政、卫生、妇联等有关方面的合作机制。而目前民政部门救助管理机构设立庇护场所及建立合作机制的工作还未有效建构和开展。

另外,据商洛市柞水县司法局法律援助中心的工作人员介绍,他们接过当事人投诉家庭暴力的电话,可都不愿来司法局,也不愿意透露家庭住址,也拒绝他们上门帮助,都是自己解决。他们也宣传过,可是情况还是一样,像这类事情又不能强行干涉。

二、家庭暴力司法干预不足的主要原因分析

(一)对家庭暴力不够重视、认识不足或有偏差

从总体上看,我省公安、司法人员对家庭暴力的认识有所提高。但是,此次调研也反映出我省部分公安、司法人员对家庭暴力重视不够及认识或有偏差。主要表现为:有些公安、司法人员仍然认为家庭暴力是家务事,即受“法不入家门”的影响,对家庭暴力纠纷不便或不愿过多干预和直接介入,能推则推,往往更多地强调婚姻家庭的完整与和谐,而未能体认法律保护人身安全的基本精神;或认为对受害人的权益损害救济只有在离婚的情况下才能适当予以补偿,如果经过调解双方和好的,则不涉及对受害人损害的补偿;有些公安、司法人员认为,由于家庭暴力案件在受理的整个案件中所占比例相对较小,深入研究解决方法的意义不大,所以对有关家庭暴力的法律、法规不愿多了解,重视不足,理解也不到位。

(二)公安、司法人员素质参差不齐,专业人员配备不足及专业培训与在职进修的缺乏

现有的公安、司法人员队伍整体素质较过去有所提高,但是,仍然有相当部分公安、司法人员缺乏专业培训与在职进修,公安、司法机关缺乏处理家庭暴力案件的专门机构与专业人员及辅助人员,法律意识、理论水平还有待提高。对一些法律规定、法律概念的理解还很模糊,在实际案件的处理中对自己不是很确定的问题,没有通过进一步学习和理解作出处理,基本上是凭着过去的经验或者自己的直观的理解和感受作出判断,其处理结果往往不完全符合法律的规定和基本精神,这也反映出防治家庭暴力执法的不足。

(三)陕西省欠缺一个统一的体系化的防治家庭暴力的地方性法规

我国乃至陕西省的家庭暴力防治立法仍然处于初创阶段,还处在一个零散的、非体系化的较低的立法水平上。陕西省目前还未制定专门防治家庭暴力的地方立法,只有 2002年通过的一个预防和制止家庭暴力的决议。现行家庭暴力防治规范操作性不强,缺乏执行力。如婚姻法规定了为受害者提供了请求居委会、村委会或所在单位“制止”、“劝阻”、“调解”的救济途径,但这种“制止”、“劝阻”、“调解”不具有强制力,很难有效地制止暴力和防止暴力的再次发生。另外,相关法律、法规以及规范性文件虽规定了各相关部门在家庭暴力防治过程中的义务,但由于规定本身的分散和零散,没有具体的责任规范,未形成体系化的责任机制,客观上给执法部门推诿拖延提供了方便,致使其在家庭暴力防治工作中不能有效配合、发挥作用。

三、建议与对策

总体上讲,笔者认为,应切实提高公安、司法人员的综合素质和执法水平,加强相关法律、法规的学习,促进对法律保护人权这一基本精神的认识与理解,真正厘清和正确把握法律规制家庭暴力与维护家庭和谐的关系。执法效果的优与劣和公安、司法人员的素质及水平密切相关。需要加强公安、司法人员对家庭暴力的重视程度,受理案件的多少不能作为对某类案件是否重视的理由。尤其应加强培训公安、司法人员防治家庭暴力专业方面法律、法规的知识,包括进行公安、司法人员在内的专业人员培训与在职进修,注重培养公安、司法人员的社会性别意识,使其善尽法律赋予的职责。另外急需制定与完善陕西省防治家庭暴力的统一的专门的地方性法规及司法干预的机制。

(一)对公安机关的建议

1.提高公安机关执法人员素质和水平,加强法律、法规的学习。此次调研显示,从整体上看,公安机关的执法水平和法律素养有待提高。因此,对公安机关首要的建议就是提高公安干警的综合素质,强化培训防治家庭暴力专业方面法律、法规的知识,注重培养公安干警的社会性别意识。

2.严格执法。公安派出所处于打击家庭暴力的第一线,应向家庭暴力受害人提供及时有效的援助。派出所在接到受害人求助电话后,应立即到现场处理。必要的话或对受害人构成严重威胁或情节严重的,可立即依法拘留施暴人,以免警察走后,施暴人恼羞成怒,对受害人的暴力升级。如因警察延误或失职造成严重后果的,视情节轻重依法追究有关责任人的法律责任。国外北美的司法实践表明,这种刑事政策对减少和预防家庭暴力效果显著。

(二)对法院的建议

1.加强相关法律法规的学习。如中央七部委印发《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》的通知、最高院应用法学研究所《涉及家庭暴力婚姻案件审理指南》等,非常有必要让法院系统的办案人员系统、深入地学习相关的法律、法规及规范性文件。

2.在法院中设立专司审理家庭暴力等家事案件的家事法庭,有必要选取具有专业知识和实践经验的法官作为家事法庭的法官及配备专职辅助人员,同时,在家庭隐性暴力诉讼中引入举证责任倒置规则,实现公正的司法救济。鉴于家庭暴力案件的特殊性,笔者建议应制定独立的家事诉讼程序和特别的证据规则,完善证明规则和举证责任的合理分配。

3.有必要在陕西省基层法院选点尝试开展对家庭暴力受害者的司法保护措施。即设立维护家庭暴力受害者人身安全的保护裁定 (民事保护令),且可以民事保护令作为家庭暴力受害者不堪同居之虐待的证据,但需要相关配套措施的完善及基层公安部门的配合。目前全国已有 9个地区的基层法院试点开展对家庭暴力受害者的民事保护令的措施,取得了一定的效果。笔者认为,应在汲取其他国家和地区保护令立法经验的基础上,充分利用本土法治资源,设立以“人身保护、行为矫治”为主要内容,多机构协同合作的家庭暴力防治基础体系。

4.严格司法。光有公安机关的积极参与还远远不够,作为司法机关的法院应重视对家庭暴力案件的受理和审理。如果法官认为家庭暴力是私事而对施暴人轻判,就会使公安和检察机关的努力白费。更为严重的后果是,施暴人会越来越有恃无恐,受害人的合法权益会受到更严重的侵犯。法院对施暴人的严惩,其意义远远超过对施暴人个人的惩罚。这是向社会发出这样一个信号:家庭暴力是犯罪而不是家庭私事,侵害妇女等人身权利必将受到法律的惩罚。

(三)对检察院的建议

检察机关对公安机关移送审查的家庭暴力案件,如证据确凿,事实清楚,应依法提起公诉,不得以家庭纠纷为由不起诉。对于造成受暴人重伤却仍以“缓和家庭矛盾,改善双方关系”为由不予起诉的,应追究责任人的相关法律责任。对类似“轻伤害案不起诉”的刑事政策,应将家庭暴力引起的轻伤害案排除在外。

(四)立法建议

1.尽快制定陕西省有关防治家庭暴力的地方性法规,完善陕西省对家庭暴力进行司法干预的机制体系。陕西省目前还未制定专门防治家庭暴力的地方立法,只有 2002年通过的一个预防和制止家庭暴力的决议,而全国已有 27个省市地区 (包括西安市)专门制定了防治家庭暴力的地方性法规。故陕西省可以依据《婚姻法》、《妇女权益保障法》等相关法律、法规及相关司法解释,吸取借鉴其他省市的相关立法实践和经验,制定符合陕西省实际的统一的体系化的防治家庭暴力的地方法规,建构与完善陕西省对家庭暴力进行司法干预的机制体系。如应明确规定对施暴人进行惩治、强化施暴人应负的法律责任、对受害人给予保护等内容,具体包括对受害人进行有效的司法救济、法律援助、社会救助及心理干预等救济措施,加大预防和治理家庭暴力的力度;同时,应明确政府干预家庭暴力的责任,明确公安、司法机关干预家庭暴力的职责和措施,增强公安、司法人员的人权意识,明确家庭暴力案件在证据方面的特殊要求,强化对家庭暴力的司法干预;还应明确基层社区组织在干预家庭暴力方面的责任;制定设立家庭暴力受害人庇护所的具体规定,就目前的情况来看,可以规定有条件的民政部门救助管理机构设立独立的庇护所,没有条件的可以提供其他的必要的临时性救助或与其他部门联合设立庇护所,并应当对庇护所设立的条件、方式、限期、时间等作出细化的规定。另外,在制定、执行及监督相关立法和政策时,应将性别意识和性别平等原则纳入并贯彻于整个过程,注重维护弱势及少数边缘群体的合法权益。

2.可参照最高院应用法学研究所《涉及家庭暴力婚姻案件审理指南》,结合陕西省实际情况,制定《陕西省法院家庭暴力婚姻案件审理指导意见》。在条件允许的情况下,根据陕西省关中、陕北和陕南不同地区经济发展不平衡的现状制定不同的精神损害赔偿参考标准,作为省内各级法院审理家庭暴力案件的指导。另外,规定和确立民事保护令制度的具体内容。可借鉴国外的民事保护令制度,结合陕西省的实际,探索做出民事保护令的主体、条件、范围、效力、执行和监督等具体规定,初步形成较为完整的民事保护令制度。

(五)整合资源,综合治理

整合司法机关和妇联组织在处理家庭暴力案件中的资源和力量。在此次调研中,我们发现大部分的家庭暴力案件都是由当事人投诉到妇联,希望借助妇联的力量来解决,真正由司法机关来处理的相对较少。陕西全省县以上妇联系统受理家庭暴力投诉量从 2003年至 2008年总计 16132件,其中 2008年受理的家庭暴力投诉最多,为 2917件,其他各年均在每年 2200件以上。出现这种情况的原因主要有两个:首先,大部分的家庭暴力案件的受害人均为女性,女性往往认为妇联是自己的“娘家人”,所以更愿意向妇联求助;其次,妇联不是司法机关,家庭暴力案件的当事人往往希望通过外在力量批评、教育施暴者,从而解决问题,一般情况下并不愿意借助司法机关的力量,他们认为向妇联投诉是一种相对“柔性”的处理方式。需要指出的是,妇联虽然在处理家庭暴力案件中发挥了重要的作用,但是,妇联毕竟不是司法机关,一些严重的家庭暴力需要司法机关的介入。因此,整合司法机关和妇联的力量对节约司法资源、提高办案效率非常重要。

(六)提高公民自我保护的法律意识,加强普法宣传及相关知识的培训,强化当事人的证据保护、收集、固定及保全意识

1.提高公民的维权意识及法治观念。要消除和打破“家丑不可外扬”和“法不入家门”的影响,积极营造良好的法制和舆论环境。

2.强化当事人的证据保护、收集、固定及保全意识。第一,加强当事人自我保护意识,培养他们在受到伤害后有收集证据的意识。第二,相关医疗机构在诊断时,应根据相关情况写清伤势诊断证明,当事人也应主动要求医疗机构及医务人员出具相关伤情诊断证明。第三,当事人可依照民事诉讼法的规定,对易损毁或灭失的证据,可在诉前提请法院予以证据保全。

(七)应将家庭暴力案件作专门分类统计

笔者建议,公、检、法机关在统计案件类型时,将家庭暴力案件列为其单独的统计项目,这样可以随时监测家庭暴力案件的发生率、引起的原因等,有利于我们对家庭暴力有进一步的研究和监测,从而有力地预防和制止家庭暴力的发生。

结 语

此次调研仅选取了家庭暴力的司法干预这一视角,目的是能够全面深入地了解该问题的执法状况和现实问题,为进一步推动完善陕西省相关立法及对家庭暴力的司法干预机制提出参考建议。我们的调研受到了陕西省妇联和相关市、县区政法系统的大力支持,基本上达到了调研的目的,再此表示感谢。遗憾的是,基于客观等原因,此次调研所获有关家庭暴力案件处理和统计数据是比较零散的,不够系统及完整,我们希望并相信在今后的工作中能够改进。

“国以家为基,家以和为贵。”让家庭暴力远离家庭成员,让和谐幸福常驻每一个家庭,是我们共同的愿望和努力的方向,也是公安、司法人员的神圣职责和法律工作者的责任。

责任编辑:张 旸

张 伟1马钰凤2
(1、2.西北政法大学民商法学院,陕西西安 710063)

Probation and thought on domestic violence—Take Shanxi as the Case

ZhangWei,Ma Yufeng
(Civil and Comm ercial Law School,N orthwest University of Politics and Law,Xian Shanxi,710063)

The writer of this paper and other members of the program team mainly probed and fond out the cognition,meddling role,responsibility division,work system,disposalmeasures and theirmerits,of the court,prosecutor and public security organ of Xi’an,Ankang,Yulin,Xianyang and so on,when they deal with domestic violence. Presenting problems and legal implement situation,we analysis those causes,types,characteristics and harmful consequence,bring out corresponding judicialmeddling system and legislation proposal aswell as countermeasure.We especially propose that it be necessary to enhance the general quality and legal implement standard of public security and judicial personnel,strengthen the study of related law and regulation,promote the comprehend and cognition to the basic spiritwhich law protect on human right,actually clear out and correctly grasp on the relationship between regulated domestic violence and protected family relation by law.S imultaneously,it is also necessary to regulate and perfect local regulation and judicialmeddling system of Shanxi province on preventing from domestic violence,including attempting to implement judicial protection measure on the victim of domestic violence in selected primary courts,that is,to establish protective judgment system of human safety aiming to protect the victim of domestic violence(civil protected-order).

domestic violence;judicialmeddling;legislation;civil protected-order

D924.34

A

1008-6951(2010)03-0037-08

2010-01-12

本文是陕西省妇女联合会、陕西省社会科学界联合会重点研究项目“《妇女法》与陕西省《预防和制止家庭暴力的决议》的执法调查——以家庭暴力的司法干预为视角”的部分成果(项目编号:S WS-0903),也是“陕西省重点学科建设专项资金资助项目”。

1.张伟(1960— ),男,吉林长春人,西北政法大学民商法学院副教授、硕士研究生导师,中国法学会婚姻法学研究会常务理事;2.马钰凤(1981— ),女,陕西咸阳人,西南政法大学民商法专业婚姻法方向博士研究生,西北政法大学民商法学院讲师。