我国城市房屋拆迁补偿法律制度失范与重构

张先贵,郭翔峰

(西南政法大学民商法学院,重庆 400031)

我国城市房屋拆迁补偿法律制度失范与重构

张先贵,郭翔峰

(西南政法大学民商法学院,重庆 400031)

城市房屋拆迁的实质为房屋征收(或称不动产征收),是公权基于公共利益的需要对私权的合法剥夺,是政治国家基于公共利益的需要对市民社会的干预。基于人权、自由、秩序诸价值的考量和公权与私权、拆迁人与被拆迁人利益平衡之需要,以私权保障理念为基点对现行失范的补偿法律制度予以重构,对于构建一套合理的保障被拆迁人利益的拆迁法律、法规意义重大。

房屋征收;拆迁补偿;补偿制度

房屋作为典型的不动产,是自然人和单位财产权的重要组成部分。城市房屋拆迁是公权基于公共利益的需要对私权的合法剥夺,基于私权神圣和保护的理念,必须通过补偿方式来使受损的私权得以补偿。因此,作为私权与公权、拆迁人与被拆迁人利益平衡的基点——补偿制度,必然成为房屋拆迁法律制度构建的核心。实践也已证明,补偿纠纷已经成为拆迁中拆迁人与被拆迁人纠纷的焦点。

一、现行城市房屋拆迁补偿制度之失范

(一)公共利益范围不确定

公共利益作为公权对私权干预、剥夺的正当性、合法性的判断标准,至今也没有一个理想的定义。尽管 2007年 3月 1日通过的《物权法》首次明确了征收需要在公共利益的范围内进行,并且区分了商业拆迁和公益拆迁,将城市房屋拆迁排除在公益拆迁之外,这对阻却地方政府滥用征收权利,保护人民的利益具有重要作用,相对之前是个了不起的进步,但仍然没有对公共利益的范围作出明确的界定。其主要原因在于,公共利益具有高度的抽象性及内容的不确定性和动态性,是个不断发展和变动的概念。[1]笔者认为,公共利益作为掌握在公权力执行者手中对私权进行限制的一把利剑,以及公权与私权界限的一把标尺和合理区分公权与私权的关键性理论工具,如果在城市房屋拆迁中不加以明确的规范、限制和建立一套可识别的判断机制,商业性拆迁和公益性拆迁的划分就会失去意义,一些地方政府仍然会打着公共利益的旗号大搞卖地拆迁,使政府、官员及开发商获得利益,从而最终侵害被拆迁人的私有财产权。

(二)补偿规定违反公平原则

国家基于公共利益的需要对市场主体财产权的限制是必要的,但拆迁意味着对市场主体财产权的剥夺,客观上造成了一定的损失。从保护各类市场主体财产权的需要考虑,给予被拆迁人充分的补偿是必要的。[2]目前对城市房屋拆迁补偿作出的规定散见于宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章等规范性文件中,但有关补偿原则在我国的《宪法》、《物权法》和作为规范拆迁活动的基本法《城市房屋拆迁管理条例》中都未作规定。笔者认为,城市房屋拆迁补偿原则作为拆迁人弥补被拆迁人损害的程度,在城市房屋拆迁补偿制度构建中起着本源性和指导性的作用,直接决定了补偿范围、补偿标准的设计,如果立法对其回避,必然会造成补偿制度构建理念的偏差。

关于补偿标准,根据我国《城市房屋拆迁管理条例》的规定可知,货币补偿的金额,在评估时只考虑被拆迁人房屋的区位、用途、建筑面积三个因素。笔者认为,现在《条例》关于补偿标准确定的三个评估指标范围狭窄,不利于保护被拆迁人的财产权。房屋所有权人从开发商处购买的商品房所支付的价款不仅包括房屋的土建成本,还包括土地出让金、市政建设配套费等相关的费用,同时也包括被拆迁人在房屋拆迁之前对原住房进行装修所花费的费用。如果在确定补偿标准时不考虑这些因素,有违公平、等价有偿等最基本的民法原理。在现实的拆迁补偿中,政府基于对自身利益、商业利益甚至某些官员利益的考虑,将补偿标准压于底线,致使许多被拆迁人只能得到过低的甚至象征性的补偿。[3]

对于补偿方式,根据现行《条例》的规定,目前有两种补偿方式:货币补偿和产权调换。两种补偿方式在保障被拆迁人居住权方面起着重要的作用。但是,随着经济的发展和利益主体需求多元化局面的出现,对补偿方式仍予以法定化,势必会与被拆迁人利益需求多元化之间产生冲突,使得被拆迁人对房屋拆迁补偿产生厌恶感,其后果必然会影响拆迁人与被拆迁人之间补偿安置谈判工作的顺利进行,甚至直接影响到社会稳定。因此,未来的立法应予以放开,实行灵活多样的补偿方式,由拆迁人与被拆迁人在意思自治的基础上,通过公平协商的机制确定具体的补偿方式。

如果说拆迁补偿制度应成为城市房屋拆迁法律制度构建的核心,那么补偿范围则成为补偿制度的核心。关于补偿范围,现行《条例》明确规定为房屋所有权、附属物所有权、房屋收益权以及搬迁费用四个部分。笔者认为《条例》确定的补偿范围违法了公平、等价有偿以及权利义务相对等的民法基本原理。其一,忽视了对剩余期限的土地使用权的补偿。城市房屋拆迁涉及房屋征收和建设用地使用权提前收回两个法律行为。房屋所有权人对其购买的房屋支付的价款本身就包含了建设用地使用权价款,如果不对被拆迁房屋所附属的建设用地使用权剩余期限的价金予以补偿,必然会造成被拆迁人应得利益之损失,有违公平、等价有偿原则。尽管 2007年 3月 1日通过的《物权法》明确规定了国家提前收回建设用地使用权给予补偿,在法律上弥补了此缺陷,但是作为调整和规范城市房屋拆迁基本活动的《条例》没有理由也不应该回避其规定,而交由《物权法》来规定。其二,忽视了生产经营性用房间接收益和住宅用房收益补偿。在现代行政管理中,行政相对人的直接损失和间接损失往往相伴随,如果仅仅补偿直接损失,不补偿间接损失,则难以达到补偿目的和实现公正。[4]现行《条例》规定的收益补偿权仅指生产、经营用房直接收益,即主要是现实可以看到的一些收益,譬如说已用为生产经营用房或房屋因出租而得到的收益。但在现实中也存在诸如房屋在拆迁前准备用作生产经营用房或租赁,因拆迁将会使房屋的这些用途中断,使得房屋的所有人因经营出租房屋的可期待利益收益落空。[4]这种可期待性收益作为被拆迁人利益的一部分,属于间接损失,但《条例》却将其置之度外。显然,这不利于被拆迁人利益的保护。与此同时,这里的收益权仅指生产、经营性用房的主营业务收益,而不包括住宅用房因出租、经营而产生的收益。[3]因此,《条例》确定的补偿范围不利于保护被拆迁人利益。其三,忽视了无形利益损失的补偿。无形利益的损失可称之为间接利益的损失,具体包括物质损失和精神损失两个部分。至于精神损失在城市房屋拆迁中是否给予补偿,目前没有明确的法律依据。尽管有的学者认为在拆迁中,被拆迁人因为拆迁会产生愤怒、恐惧、焦虑、悲伤、抑郁、绝望等不良情绪,这些情绪给被拆迁人带来痛苦,构成对被拆迁人精神的损害,法律应该支持这种损害的补偿。[5]但是笔者认为,从现行法律来看,精神损害赔偿一般适用于侵害人格权、身份权造成损失的场合,一般不承认侵害财产权的精神损害。但 2001年的司法解释则有限制地予以承认,即在侵害财产权的领域,只有具有人格象征纪念意义的特定纪念物品受到损害时才有可能要求精神损害赔偿。在城市房屋拆迁中,对被拆迁人是否给予精神损害赔偿,关键看其支配的被拆迁房屋是否具有特定的人格象征纪念意义。因此,对于蕴含某种人格利益、寄托对家人或亲人某种亲情、具有特定人格象征意义的房屋,因拆迁而造成的永久性灭失,应给予精神损害赔偿,而不能只考虑被拆迁人的感受将精神损害赔偿的条件、范围无限制地予以扩大。否则,不仅有违现行法的规定,而且可能促使被拆迁人滥用诉权,使拆迁补偿问题变得错综复杂。

(三)补偿纠纷司法救济机制忽视公平

现行《条例》明确规定如果拆迁双方当事人不能达成拆迁补偿安置协议,经当事人申请,由城市房屋拆迁管理部门予以行政裁决,对行政裁决不服的,可申请行政复议或提起行政诉讼。笔者认为,《条例》设计的补偿纠纷司法救济机制有以缺陷:其一,未将商业拆迁与公益拆迁的纠纷解决机制予以区分。毋庸置疑,商业拆迁是一种民事行为,拆迁人与被拆迁人是平等的民事法律关系,双方的民事纠纷应遵循意思自治的原则通过民事诉讼来解决,或者基于行政管理的需要,引入行政裁决机制,但也不能排斥民事诉讼的适用。其二,在公益拆迁中,地方政府既是拆迁人,又是拆迁的管理者,同时又是补偿规则的制定者、执行者和补偿争议的裁决者,这不免会造成政府基于自身利益的考量,尽量压低补偿额,造成被拆迁人的利益损害。尽管可以启动行政诉讼救济机制,但根据行政诉讼法原理,法院原则上只审查行政行为的合法性,不涉及行政行为的合理性,仅仅对拆迁裁决做出撤销或维持的判决,并不能从根本上解决问题。[6]基于此,笔者认为,从保护被拆迁人的合法权益出发,应对现行的拆迁裁决予以矫正,引入民事诉讼机制,在注重效率的同时也顾及公平原则。

二、城市房屋拆迁补偿制度之重构

在相当多的情况下,一项民法理论的成立及其展开的态样取决于我们所确定的基点,就整个民法而言,制度及其理论的设计受制于我们持有的哲学思想。[7]同样,城市房屋拆迁补偿制度的配置及展开的态样,取决于我们是以限制私权抑或保障私权作为制度设计的基点。中国传统法律思想遵奉公益至上,贬抑私人利益,不存在关于个人及其权利的概念。[8]新中国成立后的一段时期内,受计划经济体制的束缚,重公轻私的理念仍然占主导地位。改革开放以后,社会主义市场经济的迅速发展,2004年“尊重和保障人权”、“保护公民合法私有财产”的表述入宪,可以说从国家根本大法的高度强调了对作为私权的公民财产权、公民人身权的保护。2007年 3月 6号颁布的《物权法》明确规定了物权平等原则,调整了私人物权之间及私人物权与公共物权或公共利益之间的冲突。可以说,随着法治思想的进一步深入人心,保护私权的法律数量会越来越多,保障私权的法律体系将更加全面。因此,基于顺应时代的需要,在涉及公权与私权、拆迁人与被拆迁人利益平衡的拆迁法律制度的构建上,应以保障私权的理念为基点,以保护被拆迁人的财产权为出发点,着重对失范的补偿制度予以重构。

(一)公共利益界定模式之选择

作为公权对私权干预正当性之公共利益,尽管是个笼统的概念,具有高度的抽象性、模糊性,以及内涵和外延的不确定性,很难精确地界定,但是基于保障私权神圣、私法自治之原则和精神,有必要对阻却公权随意扩张的手段的公共利益作相对合理的界定。基于此,笔者认为具体的模式应为:实体制度的配置采用概括加列举的技术手段对其范围作相对合理的界定;程序上规定一套健全的识别机制,比如听证制度、表决制度,由拆迁行为所影响到的区域内公众表决决定,因为他们是拆迁行为的直接受影响者。程序识别机制的作用在于弥补实体配置的模糊和漏洞,可以使内涵和外延显得渺无边界的“公共利益”问题转化成一个可具体操作的制度。

(二)完善补偿原则、标准、范围和方式

1.补偿原则。基于补偿原则在现行法中的缺失以及在补偿制度构建中的本源性、指导性作用,笔者认为,在未来的统一征收立法中应予以明确化、统一化,以回应现实的诉求和满足制度构建的需要。至于采取何种补偿原则(目前有公平、充分、完全等原则),笔者赞同充分补偿原则。一方面,国家基于公共利益的需要对个人财产的征收,在本质上是个人在国家强迫下,为了多数人的利益作出的特别的牺牲,多数人本不应该吝啬对于个人的补偿。另一方面,法经济学研究表明,充分的补偿能促使拆迁人对土地资源的合理利用。[9]因此,基于私权充分保障的理念,充分补偿原则在未来的统一立法中应予以确定。

2.补偿原标准。《条例》确定被拆迁房屋的货币补偿金额评估指标仅限区位、用途、建筑面积三个因素,这与充分补偿的精神相悖。因此,未来立法上应予以突破,增加确定房屋拆迁补偿标准的评估指标,从规则上真正落实原则的要求。

3.补偿方式。考虑到时代的变迁和被拆迁人利益需求多元化的情况,未来的立法应改变现行《条例》补偿方式的法定化,允许补偿方式的多元化,并且规定拆迁人与被拆迁人可以基于意思自治的原则约定具体的合法补偿方式,比如土地使用权入股甚至安排就业、兴建生产、提供生活再建设施等。

4.补偿范围。基于私权保障理念和充分补偿之原则,应在现行《条例》规定的补偿范围之外,增加土地使用权剩余期限的补偿、生产经营性用房的期待收益补偿、住宅用房的直接和间接收益的补偿。

(三)重构补偿纠纷的司法救济机制

完善的救济程序是一项法律制度健全的重要标志。鉴于房屋拆迁的重要性、拆迁纠纷的复杂性以及纠纷案件数量日益增加的现实,为了更好地保障被拆迁人利益,降低被拆迁人维权的成本,立法应增加被拆迁人利益保护的救济渠道,比如民事诉讼、仲裁程序等。应打破现有的行政裁决、行政复议和行政诉讼的单一模式的救济机制,允许在拆迁人与被拆迁人无法达成拆迁补偿安置协议时,可以直接向人民法院提起民事诉讼,也可以由双方通过签订仲裁协议进行仲裁。具体程序可以依据《民事诉讼法》和《仲裁法》处理。

[1]刘俊.中国土地法理论研究[M].北京:法律出版社,2006:359.

[2]豆星星.论我国城市房屋拆迁补偿制度的完善[J].江西财经大学学报,2009(4):117-119.

[3]刘沛佩.重构以公共利益为前提的城市房屋拆迁补偿制度——基于实证分析的框架[J].广西政法管理干部学院学报,2009(3):50-53.

[4]李小玲.我国城市房屋拆迁补偿法律制度的缺陷及完善[D].暨南大学优秀硕士学位论文,2009:20.

[5]周健康.论城市房屋拆迁制度的正当性缺失及救济[J].广西政法干部管理学院学报,2005(1):91-94.

[6]王克稳.改革我国拆迁补偿制度的立法建议[J].行政法学研究,2008(3):7-10.

[7]崔建远.准物权研究[M].北京:法律出版社,2006:8.

[8]陈弘毅.权利的兴起:对几种文明的比较研究[M].北京:法律出版社,1999:185.

[9][美]理查德·A·波斯纳.法律的经济分析[M].蒋北康,译.北京:中国大百科全书出版社,1997:18.

Irregulation and Reconstruction of the Legal System of Urban Housing Demolition Compensation

ZHANG Xian-Gui,GUO Xiang-feng
(Institute of Civil and Comm erial Law,Southwest University of Political Science and Law,Chonqqing400031,China)

The essence of housing demolition in cities is the requisition of houses,which is a legal deprivation of private rights and an intervention in civil society by political states based on the public interest.Considering factors such as human rights,freedom,order,balancce of interests between public right and private right,and balancce of interests be tween the demolishing party and the demolished party,to reconstruct the current irregulative legal system of compensation based on the idea to protect private rights presents the importance to establish a series of laws and regulations guaranting the interests of the demolished party.

housing demolition;demolition compensation;the system of compensation

D923.3

A

1672-3910(2010)02-0104-04

2009-10-29

张先贵(1985-),男,安徽巢湖人,硕士生。