人事档案制度改革的主流观点评析

□段红

传统意义上的人事档案，由于种种原因不能适应现代社会的发展需要，导致了诸如“弃档”、“自揣档案”、“挂档”、“克隆档案”、“虚假档案”、“人质档案”等“失范现象”大量出现，这严重地影响了人事档案功能的实现和人事档案在人们心目中的形象，成为人事档案存在之“尴尬”。现行人事档案制度因此也面临着众多的“质疑”和“拷问”。对于人事档案的价值取向，学者们主要提出了三种观点：人事档案无用论、人事档案改良论和人事档案创新论。本文主要是针对这三种观点，谈谈作者的一些看法。

一、人事档案无用论——“休克疗法”

持有这种观点的学者，看到人事档案在现代社会里引起了一系列的“失范现象”，认为应该尽快取消该制度。“失范现象”主要表现为“弃档”、“自揣档案”、“挂档”、“克隆档案”、“虚假档案”、“人质档案”等。持此观点的代表学者童大焕认为人事档案制度应该退出历史舞台了。他认为：个人档案表面上重若千钧，事实上它的真正有效的正面作用轻于鸿毛，而随着人才在全国乃至全球市场上自由流动，现行僵化的人事档案制度的负面作用却越来越明显。个人档案制度已经到了寿终正寝的时候了。一方面，它并不能为现时代的人才流动提供足够有力的信用证明（因人事档案自身的诚信都成问题）。另一方面随着人才的社会化市场化，现行人事档案所记录的种种信息如工资标准、工龄等等早已经失去意义；而养老、医疗保险等方面的信息则完全在其各自相应的部门中有；至于出国、升学、结婚诸如此类则纯属个人私事，没有必要经过单位或档案所在地批准，也不需要档案来证明。中国的人事档案制度走过了它的“辉煌岁月”，在如今的市场经济时代也到了该自动瓦解的时候了。归纳该学者观点的立论依据有两点至为重要：一是现行的人事档案提供（记录）的信息已经没有价值；二是现行的不断发展（变革）的社会管理不需要人事档案支持。

笔者对于人事档案制度应该退出历史舞台的观点不予赞同。回顾现有人事档案制度的发展过程，现有人事档案制度存在时代弊端：强烈的时代烙印和滞后特征、政治强制性、过度秘密性、社会诚信信息缺失、管理的公证性缺失等等。从事实上来看，童大焕观点中的部分内容不无道理，如人事档案在特定的历史条件下被“强行附加”的大部分“政策性”和“政治性”功能是应该被抛弃的。但这并不是说人事档案就没有存在的必要和价值了，人事档案作为人力资源管理和社会公共管理的工具，在未来大有用武之地。在当今社会，每个生命个体的“社会人”属性，如没有被社会和社会管理者认可的“社会人”信息，必将导致社会管理信息的严重无序，结果是无法预料的。人事档案的社会价值和历史价值将在中国的未来发展中起到其应有的支持作用。

所以，笔者认为，虽然传统人事档案制度有其弊端，但这并不能完全否定它的内在价值。由于历史原因，人事档案被赋予了很多“附加”功能，使其定位脱离了它的本源，加上没有进行适时的改革，其“作用”被其“反作用”所替代，这种“制度者”的错误导致了“人事档案制度”的价值丧失，影响了部分学者的认识。让现行的人事档案制度逐渐沦为一块让人“食之无味、弃之可惜”的“鸡肋”。研究事物要抓其本质，人事档案究其本源，是人力资源管理和社会管理的工具。在人力资源是现代社会“第一资源”的今天，我们应该充分发挥其作为人力资源管理和社会管理工具的价值。因此，人事档案不仅不能被取消，还应充分挖掘其对人力资源管理和社会管理的巨大价值。

二、人事档案改良论——“保守疗法”

持这种观点的学者面对人事档案在新阶段所暴露出的一系列“失范现象”，也尝试通过某种形式的改进来实现制度改良。但总体说来，还是在固守传统人事档案制度，不能适应社会新的发展变化的需要。

1.邓绍兴教授关于管理模式走多元化道路的“保守疗法”

中国人民大学邓绍兴教授提出人事档案管理模式应该走多元化道路：当前应探索以公务员管理或参照公务员管理为特色的党政干部，以现代企业制度为管理特色的企业员工，以社会公益为特色的群团人员需要的，不同的分类管理机制和管理模式。（1）党政干部人事档案可沿用现在的管理模式。认为干部（公务员）具有职业化特性，人员相对稳定，流动性较小。这些特点就为实行集中统一、分级管理、档随人走、一人一生只有一套档案等奠定了良好的基础。（2）企业、事业单位可建立人事文件中心的管理模式。根据企事业单位的特点及人员流动性强的状况，创新管理模式，建立作为文件形成单位或个人人事档案的代管机构的人事文件中心。

邓绍兴教授对于传统人事档案制度提出了一些具有合理因素的新提法，但总体来说这些观点基本上是传统思维的产物，试图通过渐进方式（即将人员分为体制内和体制外两类，采取不同的管理方式）来实现改良，属于稳中求进型，可以称之为“保守疗法”。但从实际情况来看，笔者认为邓绍兴教授的观点，有几点不妥之处：（1）体制内部不一定就恒久稳定，体制内部与外部没有绝对的界限。首先，体制内会有部分人由于种种原因流动到体制外。再者，随着公务员制度改革，体制外的社会人员通过录用考试也可以成为一名公务人员，转到体制内工作，即体制内与体制外不是恒定不变的。邓绍兴教授这种将人们人为划分为体制内和体制外的想法，必然要面对体制内外转换带来的巨大冲击。（2）从社会发展成本的角度来看，虽然改良式（渐进式）变革的成本比创新式变革要低，且容易被人所同情和接受，但其隐患也较多，对社会发展的推动力也比较弱。从众多的社会改良运动和制度改良实践来看，社会改良运动和制度改良的时机选择非常重要，也就是说制度改良需要选择恰当的时机。在目前举国上下都在大改革、大发展、大创新的历史时期，就人事档案制度这一非重大改革（笔者认为经济改革、政治改革等为重大改革）来说，采取“保守疗法”既不符合时宜，也没有必要。（3）施行人事档案制度创新式改革的时机和条件已经成熟。一是国家法律、制度（劳动法、就业制度、公民权益保障法等等）日益健全；二是制度创新的成本支付已经不存在障碍；三是信息技术广泛运用为其创新提供了有力的技术支持；四是社会发展需要使其创新有了大作为的广阔空间。因此，既然要进行改革，最好就一步到位，实现根本变革。

2.“人人建档”与“选择性建档”并举观点的分析

邓绍兴教授认为在党政机关的公务员或参照公务员管理的干部中，实行“人人建档”是完全必要的，经得起实践的检验，也是我国人事档案工作建设的优良传统，应当坚持下去，使之日臻完善。但在企业、事业单位则可试行“选择性建档”，即只对一部分人建立人事档案。同时，陈兆祦教授也有类似观点：认为如果建立人事档案，也可以只为一部分人员（如领导人员、重要岗位工作人员、高级专业技术人员）建立人事档案，不必为全体人员建立人事档案。一人一生也可以没有人事档案。

对于“人人建档”还是“选择性建档”，笔者认为，仅为企事业单位中领导、高中层管理人员、重要工作岗位人员、工程技术人员“选择性建档”的提法不可取，“人人建档”应是正确之举。

首先，人事档案作为人力资源和社会管理的工具，能够很好发挥作用的基础就是要建立在人力资源信息全面丰富和“社会人”必要信息真实的基础之上。而“选择性建档”必然会导致信息残缺和信息衔接空档，影响人力资源管理和社会管理功能的实现。其次，人事档案不仅对单位有很大的作用，对于个人的职业生涯设计等都有很大的意义，即任何人都有“建档”的需求。而“选择性建档”的提法很明显会侵犯他人获得平等建档的正当权利。在笔者看来，“选择性建档”的提出在一定程度上也是受中国传统“官本位”文化的影响，对于“官”比较重视，有更多关照。再次，在不同岗位的人是可以相互转化的。如一般雇员可以转为管理人员、管理人员也可能转为一般工作人员；非科技人员可以转为科技人员、科技人员也可能转为非科技人员等等。最后，人事档案对于实施高效的社会管理是非常重要的，比如社会公共安全管理、计划生育管理、社会保障管理等等。虽然每个“社会人”的个体生命不比日月，但是其生命个体和社会个体的历程信息还是不可没有的。国家历史、民族历史没有个人历史这个基础，就是无源之水，无本之木了。

就实际情况来说，在现今信息时代的大背景下，利用多种介质（纸质、电子等）建人人档案，对于高速发展的电子技术来说并不会成为一个问题。

值得做进一步探讨的问题是，公民权利中“档案权”（笔者暂名）是否列入。笔者认为，每一个公民都是国家的主人，是社会合法的一份子，国家或者社会理应为其提供“档案权”的保障和服务。比如一个人，其监护人不能向其提供诸如出生年月、父母、兄弟姐妹等信息，这就会成为其终生憾事。对这方面的研究，笔者还希望能引起广大学者的关注。

三、人事档案创新论——“创新疗法”

陈潭教授认为：传统人事档案制度必将走向终结，新的、科学的人事档案制度必将诞生。由“身份型”走向“信用型”是人事档案发展的必然趋势，契约化、社会化、电子化、法制化是人事档案政策创新的必然路径。所谓契约化，就是必须明确公共权力机构与公共事业单位人员的公共雇员地位，取消原有的干部身份，强调其权利与义务的对称。所谓社会化，就是要求围绕人事档案工作所开展的人事认定、人事争议、人事流动、档案保管等必须让渡给拟建或已有的社会中介机构——人才事务所、人才交流中心、公民文件中心等，让公共权力机构或公共事业单位与公共雇员“袖手旁观”，从而充分实现社会的“人事代理”和公共管理。所谓电子化，就是要求把原先的纸质型档案转换成电子型档案，通过电子手段建立个人征信体系和社会信用制度。所谓“法制化”，就是必须按照宪法及《公务员法》、《劳动法》、《保密法》、《档案法》等法律进行人事制度改革和人事档案管理。

陈潭教授通过对现行人事档案制度的弊端分析，提出要进行大刀阔斧的变革，扬弃现行人事档案制度，这其中包含有较大的理性成分，具有开拓精神。笔者对于这种创新精神和改革思路十分赞同。即我们应该顺应时代发展变化的客观需要，找出人事档案的本源所在，明确人事档案的合理定位，设计崭新的人事档案制度，从而最大限度地发挥人事档案的价值。对于陈潭教授的观点，笔者也有一些不同的思考：（1）关于人事档案将由“身份型”走向“信用型”转变是人事档案制度发展的必然趋势的提法，笔者的思考是：试图通过将各类信用信息整合起来将人事档案构建为彻底信用型的提法很好，但从经济角度分析，信用信息整合的执行成本可能过大，考虑到投入产出比，可能较难付诸于现实。为此，对信用信息的整合必须从人事档案的本源即人力资源管理和社会管理的工具的客观需要出发，进行科学的界定。信用信息的取舍关键是信息的公共性（社会性）和私人性的区分要科学。私人信息不再进入档案信息采集范围。（2）“人人有档”应成为制度创新的设计前提。就现代社会制度背景下，每个公民均可能成为公务员或者事业单位人员、企业人员、自由职业者等等，每个人可能是18岁或者30岁、40岁……才就业。如果是没有单位就没有（公开的）档案，那么人作为资源和社会人就难以实现其有效管理。（3）在“人人有档”的前提下，要兼顾信息的公开性和行业的特定性，使社会需要和行业（单位）需要有机结合，最大限度提高人事档案的使用价值。（4）改革现行档案管理制度和保管体系，让“公民档案”（笔者所指为：“人人有档”之档案）与国家保密档案在制度上和保管上分离，“公民档案”全面走向社会中立，用法律保障这种中立的公正性。（5）“公民档案”必须坚守公民生命历程的真实性这一伦理底线。

①邓绍兴：《理顺干部人事档案管理体制与创新管理模式的探讨》,《浙江档案》2005年第6期:13页

②陈兆祦：《应当改革人事档案的“终身制”》,《档案学通讯》2003年第5期：9页

③陈潭：《社会转型与公共政策创新——以人事档案制度为例分析》,《湖南师范大学社会科学学报》2004年第5期：51页

④陈潭：《传统人事档案制度走向终结》，《南方周末》2004年2月26日

⑤童大焕：《人事档案制度应该退出历史舞台了》，http://www.sdau.edu.cn/rsxx/htm l/rsda.htm