日本“养老金记录管理丑闻”引发政坛动荡的启示——档案工作务必以人为本、注重民生的生动写照

□吴品才

2006年，日本国内爆出了“养老金记录管理丑闻”问题，这一事件引发了日本国内政坛难以想象的后果。2007年7月29日，日本国政坛迎来了三年一度的参议院选举，这次选举在日本被认为将是决定日本政治未来走向的一次关键战役，结果，以首相安倍晋三为首的日本自民党遭遇历史性惨败，而以小泽一郎为首的当时的在野党——日本民主党取得了巨大胜利，成为日本参议院的第一大党。其实，出现这一选举结果并不感到意外，因为在选前的各种民意测验均已反映出将会出现这一结果，问题是，九个多月前，安倍晋三是靠着过人人气坐上首相宝座的，成为日本战后最年轻的首相，为何在短短的不到一年的时间内，其民众支持率跌到如此之低:不足30%。是什么因素导致这一巨大变化的？众专家认为，一个最重要的因素便是日本“养老金记录管理丑闻”问题。

那么，何为日本“养老金记录管理丑闻”问题？为什么这一事件能引发如此巨大的政坛动荡？它能给我们以什么样的启示？笔者试就这些问题作一阐述。

一、日本“养老金记录管理丑闻”及其引发的政坛动荡

养老金问题是当今世界各国政府都应重视的一个问题，也是民众十分关心的关系广大群众切身利益的问题，所以，政府理应把它放在相当重要的位置，然而，安倍政府却爆出了与此极不相称的做法。

1997年1月，当时的日本政府开始实施基础养老金账号制度，该制度统一了当时姓名、出生年月日、性别和住所一致的养老金账号，实行一人一账号，再交由社会保险厅统一管理。至2006年5月，总共合并了1.426亿件，但最后发现，居然有5000多万件的旧养老金记录找不到“原主”，成为“悬在半空中的养老金记录”，此外，还发现了大量尚未统计的养老金记录未被妥善保存，甚至被随意丢弃和销毁，这就是日本“养老金记录管理丑闻”。

“养老金记录管理丑闻”一事是由民主党众议员长妻昭不遗余力一步步挖掘出来的。早在2006年6月26日，长妻昭就曾察感到政府的养老金记录管理可能存在严重问题，于是他在当日的国会质询过程中要求当时的小泉政府要彻查此事。所以，大量的养老金记录丢失和管理混乱，如果说都是安倍内阁的错，也确实有些冤枉，但丑闻等到安倍上台才浮出水面，并愈演愈烈，却是安倍内阁所导致的。

2006年底，安倍首相上任不久其实就已掌握了养老金记录管理中存在的系列问题，但他对此并未立即引起重视，失去了主动出击解决问题从而取信于民的大好时机，且在日后的表现中也差强人意，最后弄得不可收拾，其民众支持率也一跌再跌。

面对政府在此问题上的轻视态度，在野党乘胜追击，长妻昭在国会中持续向政府施加压力，要求政府正面对应此事，拿出恰当处理这一问题的可行方案，同时也向政府提供了一定的建议。在2007年2月的一次众议院预算委员会的质询中，长妻昭建议政府“颁布紧急状态宣言，向全体国民邮送缴纳保险金的记录”，以此来核对并确认政府所持的养老金缴纳记录是否有误，遗憾的是，安倍并未听从这一建议。

更为糟糕的是，问题发生后，作为执政党的自民党，一方面并未负责任地急于去解决问题，而是想转嫁责任，大肆宣传这次“养老金记录管理丑闻”的责任人是1997年曾经担任厚生大臣的现任民主党代理代表的菅直人；另一方面，安倍在国会宣称，民众若要确认是否缴纳过养老保险金，一是查询社会保险厅的数据库内是否有缴纳记录，若无记录，则民众本身必须提交当年缴纳保险金的收据等证物，若无任何证物，则需要通过新建立的“第三者委员会”判断是否缴纳。

安倍政府在养老金记录管理问题上的“不作为”态度，可以说不仅无法取信于民，更是激怒了日本民众，日本国民对政府的这种官僚主义态度怒不可遏，养老金记录丢失及其管理混乱的原因本是政府机构的过失所致，而现在责任却要民众自己来承担，这明显是政府不愿承担责任，且还要消遣国民。

此后，在媒体和在野党的不断追击下，2007年5月30日，安倍最终承认了问题的重要性和严重性，提出“要在一年之内将养老金记录全部核实清楚”的目标，为了尽快把事态平息下去，安倍不顾在野党的极力反对，在众议院强行通过了《年金时效特例法案》，想以此来安抚目前正在领取养老金的那部分民众，稳定局势，但为时已晚。

随着“养老金记录管理丑闻”问题的越烧越旺，当时的最大在野党——民主党获益非浅，他们顺势把养老金记录管理问题升级为本次参议院选举的主要议题，希望借此一举在选举中击倒自民党。为此，该党一方面继续揭弊，攻击自民党在此问题上的懈怠、隐瞒等过失，指责自民党糊弄民众；另一方面自身专门成立了养老金记录科学管理研究团队，在“选举公约”中重点推出了本党的养老金记录科学管理对策，提出向每个缴纳养老保险金的国民颁发“年金存折”，用于详细记录缴纳历史。

而处于被动中的自民党只能穷于应付，为了在此问题上不再继续失分，安倍政府不惜提高标准，再次承诺只用8个月的时间就能完成养老金记录的核对工作，希望借此能够挽回选民对自民党的信心。但此时所有这些努力已无法在很大程度上改变选民所作的决定，最后的选举结果充分说明了这一客观事实。可以说，本次日本国参议院选举几乎到处充斥着“养老金记录管理味”，直至2009年日本国发生政权更迭，民主党成为执政党，而自民党则沦为在野党。

二、日本“养老金记录管理丑闻”引发政坛动荡的启示

笔者以为，日本“养老金记录管理丑闻”引发政坛动荡一事可给我们以下若干启示:

1.档案管理质量在某种程度上可说主要是由领导或政府所决定的

档案是档案工作者特有的工作对象，所以，绝大多数人可能认为，档案管理质量理应完全取决于档案工作者，与单位的领导或所属政府无关，而日本“养老金记录管理丑闻”引发政坛动荡一事恰恰说明事实并非完全如此。毫无疑问，档案管理质量与档案工作者关系密切，我们很难想象，一群素质低下、业务水平差、工作不够认真的档案工作者会有良好的档案管理，事实是在此条件下，档案不完整、不准确、不系统、不安全和管理混乱等却是可能的结果。档案管理质量并非完全是由档案工作者决定的，如果领导或所属政府不够重视甚至轻视，那么，档案工作必然就会得不到足够的人力、物力和财力支持，就会缺乏组织和制度等保障。无论是“向全体国民邮送缴纳养老保险金记录”、“1年或8个月内将养老金记录全部核实清楚”，还是“向每个缴纳养老金的国民颁发年金存折，详细记录缴纳历史”等都需要有相当的财力支持才行。所以，缺乏领导的重视与支持，得不到必要的人力、物力和财力等，档案工作者再努力也不可能开展好档案工作。再者，领导或政府的轻视必然也会影响到档案工作者的工作热情，这同样会影响到档案工作的质量。其实，我们平时在同基层档案工作者的接触或培训中也了解到，目前许多单位的领导同志档案意识较弱。档案培训不仅档案部门的同志要参加，单位领导至少主管领导同样要参加，只有领导的档案意识增强了，档案工作才有开展好的可能，才能更上一个台阶，这一点对当前的中国档案工作同样重要。日本“养老金记录管理丑闻”正是由于政府的轻视所造成的，很难想象，在政府的高度重视下会发生这样的管理丑闻，即使发生一定的问题也会及时更正。

2.档案管理质量实质反映了我们对业务活动的重视程度和态度

不少同志都认为，只要重视业务活动的开展就行，对业务活动开展中形成的真实历史记录的管理并不怎么重视，似乎业务活动开展后留下的真实历史记录可有可无，管理科学与否无关紧要。但日本“养老金记录管理丑闻”引发政坛动荡一事恰恰说明事实并非如此，档案管理质量自然有赖于档案工作者工作开展的认真与否，从某种程度上也确实能反映出档案工作者的工作态度和努力程度，但在若干情形下也与我们对业务活动本身的重视程度和态度有关，如果我们对业务活动本身极为重视，就应该有高质量的档案管理，而如果我们对业务活动本身并不重视或极为轻视，就必然会直接导致档案管理质量低下，诸如错误频发、残缺不全、信息泄密、管理混乱、任意丢失和随意销毁等现象就会不可避免地发生，而档案管理质量反过来又会影响业务活动的开展。日本政府对养老金缴纳与发放管理工作的态度最终在养老金记录管理问题上得以充分反映。

3.具有横向运动特性的档案文件的完整性、准确性和安全性要求不容有丝毫折扣

客观地说，档案丢失、未被妥善保存甚至随意销毁的事情时有发生，但我们通常认为那是档案部门或有关人士没把本职工作做好，这些事情不会也确实没有影响到政府的执政地位，那么，日本“养老金记录管理丑闻”这一档案管理质量问题为何能引发如此巨大的政坛动荡呢？为什么“养老金记录管理丑闻”这一档案管理质量问题会涉及百姓的切身利益，而许多其它的档案管理问题不会涉及百姓的切身利益呢？问题的本质就在于档案文件是否具有横向运动特性。

档案文件之间的运动特性是有差异的，档案作为社会实践活动真实的历史记录，有的仅仅只是一种真实的历史记录，只能呈现出凭证价值和科学的历史研究价值，这样的文件我们就说它只具有纵向运动特性，其运动情形如文件生命周期理论描述的那样，文件生成后，由现行文件运动至半现行文件，再继续运动至非现行文件，完成一个完整的运动周期(当然并不是每份文件都能成为非现行文件的)；而有的档案除作为一种真实的历史记录，呈现出凭证价值和科学的历史研究价值外，还能在未来的其它相关社会实践活动开展中再次呈现出现行价值，成为这些活动开展的依据，这样的文件运动特性较为复杂，除拥有文件生命周期理论所描述的纵向运动特性外，还具有横向运动特性。由此可知，只具有纵向运动特性的档案文件只能满足历史查考和历史研究的需要，而具有纵横运动特性的档案文件不仅能满足我们的历史查考和历史研究所需，还能满足我们未来相关活动的开展所需。

养老金记录是每位国民在职在岗时每年缴纳养老金情况的真实历史记载，它可以发挥历史价值，用于查询养老金缴纳情况和研究某一社会历史条件下的养老金制度，但同时也能发挥现行价值，是本人退休后领取养老金的唯一依据，所以，“养老金记录”文件的运动特性是复杂的，它不仅具有纵向运动特性，而且还具有横向运动特性。养老金领取实行“多缴多领，少缴少领，不缴不领”的原则，由于养老金是百姓的养命钱，所以，政府既要确保其安全，不能随意挪用这些资金，并力所能及地使它保值增值，又必须确保养老金记录的安全，保证将来养老金发放的顺利进行，因为养老金记录丢失、错误频发甚至随意销毁等管理混乱问题必然会导致养老金发放的困难，这就会严重侵害百姓的利益，这是根高压线，谁都不能碰触。其它凡是具有横向运动特性的文件，它们的完整性、准确性和安全性要求同样极高，如保险公司的各种保单、银行证券业的各种金融数据和绝大多数的科技档案等，所以，具有横向运动特性的档案文件的完整性、准确性和安全性要求不容有丝毫折扣。

4.纸质档案数字化后应确保与纸质档案内容信息的完全一致

日本“养老金记录管理丑闻”问题发生的部分背景是在纸质档案数字化过程中发生的。随着计算机技术和网络技术的不断普及，传统纸质档案的数字化已成必然，日本养老金记录管理也同样如此。在实行基础养老金账号制度前，日本的养老金底帐是手写的纸质记录，而统一为新账号时，则需要输入计算机。经调查发现，在原来的底帐中，人名是用汉字书写，但在输入计算机的过程中，则采用发音对应的英文字母拼写，而日本的汉字往往有多种读音，若被误读就会成为无主记录，上述所说的5000多万件旧养老金记录找不到原主就是这样产生的。

传统纸质档案的数字化应遵循一个基本原则，这就是数字化后必须确保与原纸质档案内容信息的完全一致，为此我们通常优先采用高精细的扫描方式进行，因为扫描是用图像文件的，二者一致的程度较高，即便如此，我们还需开展误差校对工作，当然我们也可以采用重新录入的方式进行，但此时校对工作显得更为重要，因为它更易产生差错。日本养老金记录的数字化过程中理应考虑到这点，但却发生了如此不可思议的严重问题。

5.档案工作务必以人为本、注重民生，否则可能会深刻影响甚至危及政府的执政地位

许多人可能以为，档案工作与民生问题无关，与政府是否“执政为民”无关，日本“养老金记录管理丑闻”引发政坛动荡一事充分说明二者有时却是密切关联的。部分档案管理质量与政府是否“执政为民”关系可能确实不大，但有些却不同，养老金记录的管理问题就是生动一例，因为养老金记录的管理是与每位国民的切身利益息息相关的，养老金记录丢失、任意销毁、管理混乱等必然会影响到国民的基本利益，而只有管理到位，做到完整、准确、系统和安全，才能确保每位国民的基本权益不受损失。如果政府坚持以人为本、注重民生、改善民生，真心“执政为民”，就会认为百姓之事无小事，把百姓之事挂心上，尤其是对涉及民众退休后的养命钱更是不能轻视。而反观安倍政府，上任伊始，不是把关系民众切身利益且民众也十分关心的治理养老金记录管理混乱的问题放在其施政的重要位置，而是大肆鼓吹修宪，结果不仅丧失民心，而且激怒了民众，其民众支持率发生暴跌也就成为必然。所以，是否急于整顿和治理养老金记录管理混乱这一问题充分反映出安倍政府对树立和贯彻“执政为民”理念的态度。一句话，还是由于政府思想轻视、没有把民众利益置于重要位置所导致的，尤其是在养老金记录的管理问题浮出水面后，仍不急于主动处理，而是推卸责任、要民众自行提供缴纳证据等，这就更显现出民众在政府心中的位置，这样的政府丧失民众支持是必然的。

我们的政府工作千头万绪，客观地说，档案工作不会也不应是其工作的重中之重，民众也不会要求政府把档案工作放在其工作的重心来抓，我们平时也时常发现不少单位的档案管理也还存在着这样那样不尽如人意的地方，如档案丢失、未被妥善保存甚至随意销毁等，但却并未影响到政府的执政地位，这种情况恐怕在世界各国都是如此。但日本“养老金记录管理丑闻”引发政坛动荡一事却生动地告诉我们，档案管理质量有时就会深刻影响甚至危及到政府的执政地位。可以想象，如果安倍政府在上任伊始就高度重视养老金记录的管理混乱问题，着力治理，让百姓深刻体会到关系百姓切身利益的事情在政府心中的地位，那就不会丧失民心，落到如此地步，所以，“执政为民”是政府执政的立足之本，当今世界各国政府都把“执政为民”作为其施政的重要理念，如果政府执政不为民就肯定不能赢取民心，这又如何能在选举中获胜？从最终结果看，安倍政府不仅在本次参议院选举中惨败，而且最终下台(当然也有其它因素的作用)。百姓既会听政府说了什么，更会看政府做了什么，政府只有高度贯彻以人为本、注重民生的思想，切实做好涉及百姓切身利益的每件事情，并把它贯彻到档案工作中去，才能赢取民心，百姓才会支持政府执政。

三、我国档案工作贯彻“以人为本、实现两个转变、建立两个体系”的重大意义

近年来，我国党和政府明确提出“立党为公、执政为民”的施政理念，提出了科学发展观的重要思想，科学发展观的核心是以人为本。为了紧跟党和国家的工作大局，2008年1月16日，国家档案局杨冬权局长在全国档案工作暨表彰先进会议上讲话时，明确提出并要求我国档案工作要贯彻以人为本、实现两个转变、建立两个体系。两个转变，具体就是在档案价值上，要进一步转变重物轻人、重事轻人、重典型人物轻普通人物的观念和认识，重视所有涉及到人的档案的价值，树立“人的档案最重要、最具价值”的新观念、新认识；在档案服务观念上，要进一步转变重机关团体、轻个人特别是轻普通个人的观念和认识，像重视为机关团体服务、为重点人物服务那样，重视为个人服务、为广大人民群众服务，树立“群众至上”、“人民最大”的新观念。两个体系，具体是建立覆盖人民群众的档案资源体系，建立方便人民群众的档案利用体系。无论是两个观念的转变，还是两个体系的建立，都充满着以人为本的思想。

日本“养老金记录管理丑闻”引发政坛动荡一事充分说明了我国档案界提出并贯彻“以人为本、实现两个转变、建立两个体系”的重大意义。

总之，档案工作务必贯彻“以人为本、注重民生”的思想，只有真正实现观念上的两个转变，“着眼和立足于广大人民群众来建立档案的资源体系与利用体系，有效及时地服务广大人民群众、服务民生，档案工作才有成绩，才见成效，才能受到重视，得到支持，才会具有活力，蓬勃发展”，才不至于给党和政府执政增添麻烦。

①杨冬、信莲:《安倍临近选举成“竞选毒药”》，《江南时报》2007年7月9日:8页。

②杨冬权:《档案部门怎样进一步贯彻以人为本建立“两个体系”》，《档案学研究》2008年第6期。