城乡一体化进程中农村金融供给组织演变与创新

王新军,王新文

(1.中共江苏省委党校;江苏南京 210004;2.扬州技术师范学院,江苏扬州 225001)

城乡一体化进程中农村金融供给组织演变与创新

王新军1,王新文2

(1.中共江苏省委党校;江苏南京 210004;2.扬州技术师范学院,江苏扬州 225001)

城乡一体化进程是一系列经济要素配置方式重新组合的过程,是统筹城乡发展,加大工业反哺农业、城市支持农村的重要举措,也是实现全面小康、构建和谐社会的必由之路。现有农村金融供给的严重不足,抑制了农村金融服务效率的提高。城乡一体化进程的推进,将刺激农村金融需求向多元化发展,也为金融供给的演变和创新拓展空间。

农村金融;供给;抑制;创新

在现代市场经济条件下,金融成为经济的核心,决定经济发展的速度和效率。当金融因素的作用受到限制时,经济增长必然遭遇资本投入不足的约束。农村金融是农业经济增长与发展的核心,也是促进农业发展和产出增长的必要条件。农村金融组织是农村金融与农业产业互动的纽带,是农村金融形成服务效应的途径和渠道。城乡一体化进程的推进,农业的转型发展,既依赖于来自农业内部的各种“诱致性力量”的推动,又需要来自外部支持力量的激励。这就需要我们健全农村金融服务体系,并努力促进其形成“机制兼容”和“制度兼容”。

一、城乡一体化进程对农村金融供给的新要求

多年来,由于我国长期实行城乡差别发展战略,农业为工业、农村为城市和农民为国家提供积累,重要生产要素配置向城市倾斜,导致城乡发展严重失衡,农业、农村和农民成为弱势产业、区域和群体,农村自我恢复、积累和发展的能力极其微弱。城乡一体化发展战略,就是站在国民经济和社会发展的全局,将城市和农村的经济社会发展作为整体统一筹划,通盘考虑,对城市和乡村存在的问题及其相互关系综合研究,统筹解决,逐步改变城乡二元结构,建立起社会主义市场经济体制下的平等、和谐、协调发展的工农关系和城乡关系,实现城乡经济社会统筹发展。

1.城乡一体化进程需要有良好的金融生态环境

金融是现代经济的核心。同样,在推进城乡一体化进程的事业中,金融所起到的重要作用也是肯定的。但是,孤立的评价金融的作用是不切实的。良好的社会环境是金融作用能充分发挥的必要条件。加大金融投入力度,确实不仅仅是金融部门的事情,还需要社会各界的大力支持和配合,特别是各级政府的关心。县域金融生态环境优劣,不仅会影响一个地方货币政策传导、资源配置效率、金融稳定发展,而且还决定着对经济金融资源的吸引力,决定着新农村的各项建设。可以这么说,良好的县域金融环境是农村金融体系功能充分发挥和农村经济可持续发展的基础。各级政府及社会各界要重视和支持金融工作,努力为金融部门顺利开展工作创造良好的生态环境。

2.城乡一体化进程需要有更加灵活的金融服务方式

城乡一体化进程加大来自乡村建设、农业生产和社会综合发展的多种金融需求,必然要求金融供给机构改进金融服务方式,为“三农”提供综合性金融服务。当前大部分农村镇区经济基础还比较薄弱,生产力水平还比较低,总体经济效益还不高。这就需要金融部门在支农过程中作出更多的努力,付出更多的劳动,并改进和建立相应的信贷管理体制和运行机制,从而把稳切入点,找准好项目,确保有市场、有效益、有增长潜力的农村企业和农业项目,能够及时获得更多的信贷支持和更好的金融服务。例如在更大范围推出“客户一证通”、“信用一证通”等支农新产品,极大地满足农民的金融需求;大力创建“信用乡(镇)、信用村、信用户”活动,为改善农村信用环境作出努力。

3.城乡一体化进程需要平衡政府投入与商业资金的协作关系

1998年开始的金融体制改革,强调风险控制,商业银行开始实施全额资产负债比例管理,金融布局出现较大调整。江苏县级金融机构大量撤并,县域金融体系萎缩甚至出现“空洞化”现象,很多地方只有农村信用社一家金融机构为农村、农业、农民服务。国有商业银行贷款权限上收,导致其吸收的农村存款大量流向城市;同时,邮政储蓄机构在农村只存不贷,加大农村资金外流。总体来看,当前以城市为中心的金融布局,导致有限的农村资金不能在农村流动,农村资金“非农化”的现象十分突出,加剧农村信贷资金不足的困境。

随着市场经济的深入推进,对政府而言,金融支持只能是引导型的。加大金融投入力度,必须充分认识市场经济条件下的金融运行规律,它与公共资金运行规律不同,是以信贷资金的安全回归和增值为前提。因此,金融支持城乡一体化,关键是要支持发展农村生产力,支持发展现代农业,提高农业综合生产能力。只有农村生产力发展了,总体经济效益提高了,才能吸纳更多的有效信贷投入,金融支持城乡一体化才有可持续性,并能充分发挥杠杆效应。

4.城乡一体化进程需要平衡发达与欠发达地区的金融支持力度

要在城乡一体化中平衡发达与欠发达地区的金融支持力度。江苏经济发展是很不平衡的,苏南、苏中、苏北经济发展水平存在较大差异。与此相对应的是,江苏金融发展水平也是由南向北逐渐递减,南北之间差距较大。广大苏北农村地区金融机构数量较少,资金实力较为薄弱,金融授权授信不足,金融服务的能力和水平还较为欠缺,这对苏北农村地区加快发展形成了严重的制约。没有苏北的小康,就没有全省的小康。只有加大向苏北地区的倾斜和扶持力度,在各种配套政策措施的相互作用下,苏北地区城乡一体化才能迎头赶上,与苏南发达地区的差距逐渐缩小,最终实现并肩前进。

二、城乡一体化进程中的农村金融供给抑制

农村金融供给主体单一,政策性与商业性金融未能彻底分开,是城乡一体化进程中金融供给抑制的主要原因之一。农村金融机构之间的分工与协作缺乏整体上的制度设计,农业发展银行无力从事农业基础设施建设、扶贫开发等支农事业,而作为商业金融机构的农业银行和农村信用社却承担着大量的政策性金融业务。政策性金融与商业性金融不分,不但降低了商业性金融机构的效率,扭曲了金融市场,而且还大幅度提高了政策性金融业务的操作成本。

1.农发行职能定位不够明确

随着粮棉流通体制市场化改革的深化,农发行阶段性历史使命已完成,传统的政策性业务大大萎缩,已到了不得不改的地步。长期以来,由于我国政策性支农贷款风险补偿、分担和转移机制不完善,目前农发行不良贷款率高达54.1%。如2006年江苏某县支行就出现了近7000万元的新业务信贷风险。湖北、江苏等近十个省未经批准就按“政府立项、企业承贷、财政直补企业、企业还本付息”的运作模式,试办了粮食生产基地项目贷款业务,仅江苏一家就发放贷款40多亿元。为获得农发行贷款,某县2006年5月份突击成立一家农业公司,6月份农发行就将其评为A级信用企业并给其发放贷款1亿元,资金到账即被挪用。实际上,农发行的新业务农村信用社、农业银行等现有商业性金融机构也在做,这样形成了农发行与商业性金融机构竞争的局面,人为混淆了政策性银行与商业性银行的界限。此外,农发行现有的财务管理体制、损失弥补机制缺乏严格的约束机制,严重的软预算约束,易产生道德风险。

2.农业银行政策支持与商业利益的矛盾

农行改革横跨农村金融和国有商业银行改革两大难点,目前对农行的改革主要是从国有商业银行的角度考虑和展开的,没有很好考虑农村金融的实际状况,结果导致农业银行对农村地区的撤离,距离农村越来越远。近年来的市场定位从农村转向城市、从农业转向工商业,业务范围已与其他国有商业银行无异,尽管迫于政策压力承担一部分支农贷款任务,但在利益机制驱动下,其支农贷款比重仍逐年下降。

3.农村信用社改革不完善,支农效果有限

2003年以来,我国农村信用社按照现代公司治理理论,建立了“三会一层”管理框架,形成了较为完善的内部治理结构,但实际效果并不理想,仍然存在经营粗放、管理薄弱、盈利能力较低、人员素质较差、风险较大等问题。内部人控制问题依然严重。从信用社内部看,虽是“三会一层”,但实际上仍是理事长为首的高管层的权力至高无上,农村信用社被理事长、主任等内部少数人控制,导致了合作社不能按照它既有的方向发展。同时,股权结构不合理,股权极度分散,缺少合格的出资人、股东,董事会形同虚设,法人治理缺失,管理上主要靠省联社行政管理和监管机构的外部监管。这种股权结构虽然避免了“一股独大”和少数股东串联控制决策的问题,但在高度分散的股权结构下,股东缺乏参与公司治理、驱动公司价值增长和行使监督权的积极性。

4.邮政储蓄服务支农能力有待显现

从1986年“坐收利差”的特殊照顾到2003年自主运用新增存款,再到2006年银监会批准组建邮政储蓄银行,据调查,平均每年通过邮政储蓄渠道从县域抽走资金达20亿元,再加上商业银行撤并农村机构网点、上收权限,进一步加剧了农村资金供给缺口,导致农村资金倒流城市,加剧了农村资金供求矛盾。

5.未按市场需求放开机构准入限制,民间金融无法取得合法地位

中央2004至2007年连续四个一号文件要求和鼓励农村金融改革,进行制度创新,以建立一个完整的农村金融体系。特别是2006年中央一号文件提出建立农民互助资金组织后,许多地方成立多种形式的农村资金互助组织,但监管部门一直未能出台相关的配套措施,2006年12月银监会发布的《调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》,允许设立村镇银行、贷款子公司和社区性合作金融组织,但政策规定村镇银行由于银行作为发起人,现有银行至少占20%的股份;贷款子公司也要由银行设立,在实际中很难操作,实际并没有真正放开农村金融市场的准入限制。

6.贷款风险分担机制不够完善

农业自身的弱质性使农业贷款承受了极高的风险。农产品供求弹性小,使农业面临相当大的市场风险,加大了投资农业收益的不确定性,在很大程度上抑制了农业信贷的有效投入。由于农村经济基础薄弱、农业高风险特点和集体土地性质等因素,农村信贷投入风险大,贷款风险防范措施欠缺。一是农民个人除住宅外可抵押资产较少;二是农业生产资产难以抵押,农产品、在产品、林木、牲畜和养殖资产等资产价值不易确定也难以变现;三是农村集体土地不能抵押,中小企业不能以土地办理抵押贷款。因此,需要建立和完善社会贷款风险分担机制,保障贷款安全,促进农村信贷投入。目前农村贷款风险分担机制仍处于起步阶段,还很不完善。主要表现为:一是农业保险不足。二是农村担保机构弱小,机构数量少,担保额度较低。

三、城乡一体化进程中的农村金融供给创新

城乡一体化进程,决不是单纯将经济社会资源从偏向城市转变为偏向农村,而要求着眼于在城乡一体化发展的框架下合理配置城乡资源,在理顺城乡关系的基础上,通过统筹城乡产业结构战略性调整、统筹城乡劳动力结构和人口布局的优化、统筹城乡要素市场、统筹城乡规划建设、统筹城乡社会保障和公共服务体系、统筹城乡配套改革等多个方面的统筹措施,发挥城乡两个方面的积极性,加快发展步伐,逐步缩小农村与城市的差距。

城乡一体化进程,决定农村金融供给必须多元化、多样性发展。如农业生产信贷需求属于合作性信贷需求,需要合作金融机构承担;农业产业化和农村工业化信贷需求属于商业性信贷需求,需要商业金融机构承担;农村基础设施和农村城镇化信贷需求属于政策性信贷需求,需要政策性金融机构承担。因此,需要统筹考虑农村金融改革,明确各银行业金融机构在城乡一体化进程中的目标定位。城乡一体化进程中,农村资金必须回流农村,农村金融资源必须优先用于“三农”,按照“多予、少取、放活”的方针,加强城乡一体化进程中金融支持的力度。“多予”就是要增加对农村建设的信贷投放量,解决金融资源对农村配置不足、不公的问题;“少取”就是要针对农村资金大量外流的实际情况,努力从政策上形成减少外流、促进资金回流的机制;“放活”就是要深化农村金融改革,鼓励金融产品与服务创新,满足城乡一体化进程中不同层次对金融服务的需求。推动城乡一体化进程中金融供给创新,当前要着重抓好以下几方面的工作:

1.深化农村金融改革,充分发挥各类金融机构的支农作用,积极增加农村信贷市场的资金投入

(1)完善政策性银行的支农功能,加大对农村基础设施建设的支持力度。要明确农业发展银行的政策支农范围,除为国家粮棉油储备提供资金支持外,还应为农村基础设施建设、生态环境建设、农业综合开发以及推动农业产业化进程提供强有力的资金保障,强化其政策支农职责。同时应发挥国家开发银行的作用,加大对农村道路、饮水、电力、燃气以及农田水利等大中型基础设施建设和城镇建设的政策性金融支持力度,通过财政投入和国家政策性金融投入的持续增加,带动城市商业资金对农村的投入。

(2)鼓励商业银行支持农村龙头企业,推进农村产业化和工业化进程。商业银行要以改革促进发展,勇于承担支持农村发展的社会责任。商业银行在县域农村吸纳的资金,要按比例投回到农村经济发展中,确保县域贷款逐年增加,实现县域资金良性循环。鼓励商业银行开展“公司+基地+农户”贷款和“订单农业”贷款,解决农业产业化经营对信贷资金的大规模需求。同时,商业银行要充分利用在县域的资金、网络和专业等方面的优势,在防范风险的同时,适当放宽县支行的贷款审批权限,降低信贷准入门槛,简化审批环节,缩短审批时间,不断提高服务“三农”的水平。

(3)深化农村信用社改革,发挥好农村金融主力军的作用。进一步完善农村信用社法人治理结构,加强贷款审批、产品定价、风险防范等内控制度建设,按照“准确分类—提足拨备—做实利润—资本充足率达标”的管理要求,切实提高农村信用社的资产质量和经营能力。发挥农村信用社支农主力军作用,积极创新,在完善农户小额信用贷款管理、满足农户基本生产资金需要的基础之上,探索和推行大额贷款和联户担保贷款,加大对产业化、产业集群形成的支持力度,有重点地支持农村产业结构调整和专业户、专业村的发展。同时,增加助学贷款和消费贷款的投入,适应农村经济社会发展的需要。

(4)实现农村邮政储蓄资金“取之于农,用之于农”的良性循环,建立农村资金反哺回流机制。增加储蓄存款在农村的运用范围,将县域一定比例的储蓄存款用来发放小额信用支农贷款,同时,积极引导一定比例的储蓄资金,以在当地农村信用社、农业发展银行办理大额协议存款、转借当地信用社或购买农发行金融债券等形式反哺“三农”,增加农村资金来源。

2.加强财政政策与金融政策的协调配合,努力构建农村金融风险的分散补偿机制

(1)发挥财政资金的杠杆作用,增强农村金融的“造血”功能。加大农村金融的税收优惠。对农业发展银行等政策性金融机构免收营业税、所得税和地方基金;对农村信用社免征营业税和部分地方基金;对商业银行经营的农业贷款、农业开发贷款免征营业税;对农村政策性担保公司实行税收优惠。加大农村金融的政策扶持。财政对涉农信贷业务实行双向补贴,推动农村金融供给和需求的对接,对农民小额信用贷款实行利息补贴,对农业贷款实行利差补贴,推动农村金融的有效供给。将财政补贴资金,从直接补贴逐步转化为间接补贴,为农户的农业保险费、农村担保基金、农业风险基金等支出贴补资金,鼓励农村金融活动,不断放大财政补贴支农资金的倍数效应。

(2)建立政策性农业保险制度,完善的“三农”保险补偿机制。开展政策性农业保险试点,建立农村支农贷款保险机制。由国家和地方财政出资,建立专门的农业政策性保险公司,负责农业保险业务。鼓励商业保险公司代办农业保险,并由政府对投保农户和保险公司给予补贴,防止农业风险造成的损失全部集中在农村信用社等机构。组建农业风险投资基金,用于高科技农业项目的投资。

(3)健全农村信用担保体系,促进农村金融供给。一方面,农村地方政府要致力于农村金融生态建设,广泛开展宣传活动,在农村形成信誉至上、诚实守信的氛围。另一方面,要建立多主体、多形式的担保机构,切实解决农户和农村中小企业贷款担保难的状况。既要鼓励政府出资的各类信用担保机构和现有商业性担保机构开拓农村担保业务,又要鼓励农户、小生产者、乡镇企业创设中小农业贷款担保公司,并给予适当的税收优惠。

3.大力开展金融创新,满足城乡一体化进程中多层次金融需求

随着社会主义城乡一体化的深入推进,农村的产业化、工业化和城镇化水平不断提高,农村的经济社会面貌发生巨大改变,农民的生产和生活方式也有了很大变化,农户朝着现代新型农民转变,传统的种养加工户向种养大户、订单农业、进城务工经商农户和小型加工户转变,其经营范围已渗透到农产品加工、制造、运输、商品流通及各类产业化等领域,农户的资金需求也呈现出多元化趋势,农村信贷需求有了很大提高。要为城乡一体化进程中提供持续、高效的金融服务,惟有创新。要从培养新型农民、发展现代农业、建设新型农村的角度,推动金融创新,包括金融产品创新、贷款方式创新、担保方式创新、服务方式创新等。

(1)金融产品创新。推行农村小额信用贷款稳步增长,把服务对象由传统耕作养殖户拓展到其它种养、加工、运输等农户,适当提高授信额度,对小额农贷利率实行优惠利率,把银行卡功能与小额农贷授信有机结合起来,实现信息化管理。同时,稳步推出大额联保农业贷款、水利设施改造、低洼地改造中长期贷款,以支持优势农产品基地建设和农业龙头企业发展,培植优秀农村民营企业,支持农业产业化发展。

(2)贷款方式创新。建立高效的贷款审批制度,以适应农村小企业贷款业务特点。强化专业人员的培训教育,提高农村信贷人员的专业素质和工作热情。针对农村企业的特点,在贷款调查时注意收集非财务信息和软信息,从用电量、纳税等方面,多渠道收集相关信息,尽量减少借贷双方的信息不对称,并建立违约信息通报机制,以防范风险。

(3)担保方式创新。针对目前农户普遍缺乏有效抵押物的现状,积极探索仓单质押、农具、牲畜、农作物收获权益质押等多种担保手段,允许农民以养殖水面使用权、经营权、经济林权、订单、大型农机具等作抵押进行信贷活动,促进农村金融供给。

(4)服务方式创新。顺应农村经济社会的发展,农村金融机构还应不断创新服务方式和内容,开发出更灵活的、适应农民需要的贷款品种。比如:围绕富裕起来的农户,可尝试开办农户投资型、消费型及住房类贷款,以满足农民不同层次的资金需求,提升农民生活质量。同时,还应积极发展生源地助学贷款,并在额度、期限及利率上给予最大限度的优惠,支持农村初、高中毕业生参加职业技能教育和培训。对进城创业农民提供就业技能培训贷款。大力发展农村居民创业贷款,支持农村外出务工人员回乡创业。□

[1]陈锡文.统筹城乡发展方略[J].财经,2007(7).

[2]陆磊.城镇化进程中的金融需求结构演变与金融创新[N].金融时报,2007-10-22.

[3]周宗安.农户信贷需求的调查与评析:以山东省为例[J].金融研究,2010(2).

责任编辑:浩 宇

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1004-1605(2010)12-0062-05

王新军(1969-),女,江苏高邮人,中共江苏省委党校世界经济与政治教研部副主任、教授,主要研究方向为经济学;王新文(1967-),女,江苏高邮人,扬州技术师范学院机械系副教授,主要研究方向为管理学。