河南省财政支农问题研究
2019-11-01
(河南工业大学 河南 郑州 450001)
一、河南省财政支农的必要性及发展现状
(一)必要性
首先，农业的发展受到多重因素影响,由于不可控制的自然气候、不断缺乏的水资源，以及不断减少的农业可用耕地等因素，造成农业的产量和质量都有很大的不确定性，而目前河南省在支农中对自然灾害的预防仍不到位，也是影响农业低产出低效益的原因之一。其次，河南省农业农村现代化发展需要政府的财政支持。在我国经济体制全面改革的带动下，河南省农业也逐渐向现代化趋势发展，生产技术的提高和机械化的广泛使用是农业现代化的显著特征，但河南省农村经济实力薄弱，农民无力购买大型机械化器具，并且农村公共基础设施建设不够完善，这些因素也都制约了河南省农村经济发展。因此，农村产业的进步还需要政府的财政资金给予支持。
(二)现状
随着改革开放40年的发展，中国的经济也不断进步，产业结构也不断产生变化。就河南省而言，进入21世纪以来，增长速度方面，第一产业增长相对缓慢，第二产业增长快速，第三产业则突破了以商贸餐饮为主的单一发展格局，加速了金融、保险、研发、咨询等行业的发展。GDP占比方面可以看出，河南省三产业产值占比有所改变。农业产值所占GDP份额从2000年的23.0%到2017年的9%，产值占比不断下降，这是产业结构优化的体现，但同时农业发展也暴露出一定的问题。保证农业农村优先发展、高质量发展是解决“三农”问题的关键，同时，农业农村发展更离不开“真金白银”的支持。2019年中央一号文件强调，要优先保障“三农”资金投入，坚持把农业农村作为财政优先保障领域和金融优先服务领域，公共财政更大力度向“三农”倾斜。这一表述是国家财政支持农业农村发展的具体举措，更使得使广大农民安心。
就河南省而言，河南省农村劳动力过剩，许多地区仍未摆脱传统的作业方式，高投入，低收益。河南省财政支农绝对量虽然不断增大，但财政支农支出占财政支出的比重却与河南省作为农业大省的地位不符，在一定程度上制约了农业的发展。并且河南省财政支农地区分布不均，无论是财政总支出还是人均支农资金，作为省会的郑州都排在了第一位，在资金投入方面比较充裕；与之相反的是济源市，除了在人均支农资金的排名中，其他分类均在最后一名；而南阳市农业人口最多，但是人均支农资金排名却不占优势，可见河南省财政支农支出在地区分布上并不均衡。
二、河南省财政支农中存在的问题
(一)财政支农力度不足，财政支农占比低下
表1 河南省财政支农相关数据
数据来源：河南统计年鉴(2009—2017)
如表1，通过对河南省近几年的数据整理，可得知，首先，从2009年到2017年，河南省财政投入农村的金额上是逐年递增的，但每年的增加值无规律可循，多的年份增加值可达129.69亿元，而少的年份仅仅增加15.43亿元，数值的不断波动也说明，财政支农支出存在较大的变动性，河南省尚未形成稳定的财政支农投入增长机制。其次，虽然财政支农的金额一直在增加，但是同时，河南省财政总支出也趋于上升趋势，因此财政支农占总财政支出的比例对河南省财政支农的情况更加有说服力。而观察财政支农占比，从2009年的12.44%到2017年的11.16%，反而呈现了递减趋势。因此，河南省财政支农在中央一号文件等政策的落实上还有较大改进空间。
(二)财政支农投资结构不合理，农业科技投入低下
河南省财政支农主要用于：农村社会救济支出、农科技三项费用支出、农业基础设施建设支出、农村生产和事业费支出。河南省财政对于农村的投资方向极其不合理，2004—2017年，河南省财政支援农村生产和农林水利气象部门的事业费支出为3529.02亿元，该支出占2014年至2017年河南省财政支农支出比重的70%，远高于其他三项财政支农支出的总和，占据了财政支农支出的重要部分，是财政支农资金的主要去向；而政府用于农科技三项费用支出很少，2004年至2017年其支出数额未超过11亿元，这个数额与财政对农业其他方面的投入相比过于低下，几乎可以忽略不计。因此，河南省的财政支农投资结构还不够合理，科技投入过于低下并且农业科技发展落后，不利于河南省农村经济和农业现代化的发展。
(三)政策落实不到位，管理体制不合理
从2004起，中央政府每年都连续发布中央一号文件，现在中央一号文件已经成为中共中央重视农村问题的专有名词，但是河南省缺乏连续性的支农政策。虽然中央一号文件中每年都会提出财政倾向于农业农村发展，但是中央和地方政策的衔接性不连贯，河南省真正将文件内容落实到位还有待加强。通过查阅河南省财政厅的相关统计公报，可以发现河南省还没有一套系统、完善并且连续的支农政策。连续性支农政策的缺失使得难以形成一个政策引导机制，这加大了支农工作量和支农的间接成本。缺乏连续性的支农政策引导，会造成支农资金滥用和资金流失，支农政策的时间跨度长容易脱离农业生产实际，无法发挥支农政策的导向性，影响执行效果。缺乏连续性支农政策的引导也使支农工作出现断层，难以形成合力，资源浪费将难以避免。
河南省在支农项目上缺乏统筹规划。目前，河南省对于支农项目的规划仍然不够全面、成熟，没有充分考虑各方面的因素，降低了支农项目的实施效果。同时缺乏对财政支农支出的有效监督评价机制使财政支农资金存在重视投入而缺乏管理的现象，管理体制的不到位直接造成了支农资金的使用效率不高，支农资金缺乏有效的监督评价机制造成支农问题得不到发现和改善。监督评价机制的缺失也是河南省农业经济发展滞后的重要原因之一，因此，加强财政支农项目的统筹规划，建立合理有效的监督评价机制对提升财政支农的效果具有最直接的作用。
