从国际实践进展看电子文件管理两大核心问题

□赵 屹 陈晓晖

一、电子文件管理两大核心问题及在我国的实践状况

我国电子文件管理研究始于上个世纪90年代中期，迄今已有15年左右。在这段时期里，电子文件管理研究项目逐渐增多，理论研究日趋繁荣，实践步伐也在数字档案馆和电子文件中心建设的探索中不断推进，同时伴随着《电子签名法》、《电子文件管理暂行办法》等法律法规的颁布以及《电子文件归档与管理规范》等标准的制定，规范化程度日趋提高。但是，与国际实践进展进行横向比较我们会发现，我国电子文件管理的研究和实践中还存在很大的问题，特别是电子文件管理中的两大核心问题并没有从根本上得到解决。

在人类发展的历史长河中，从最初的“结绳记事”到多种类型和载体的档案，未曾出现像电子文件那样给文件与档案管理带来的如此深刻的震撼与变革。那些沿袭多年的、传统的业务流程和管理理论已经不能完全适用于电子文件管理，甚至可以说对电子文件的管理束手无策。正如国际档案理事会主席王刚曾经指出的：“电子文件的产生、形成、归档及其传递、存贮、保存管理均与传统的纸质档案所用技术、方法不同，这是文件管理的一场革命。”在这场革命中，原有的一些基础理论被重新审视，原有的管理思想和管理原则需要进行更新和补充，原有的文件与档案管理的学科体系也将得到充实和完善。新的管理理念与管理模式必须在围绕电子文件特性、抓住电子文件本质的基础上重新确立。而这场革命的最终目的，即电子文件管理要解决的核心问题，是对具有原始性的电子文件进行长久保存。这个目的包含两方面内容：一是电子文件原始性的认定问题；二是电子文件的长期保存问题。

（一）电子文件原始性的认定

相对于“稳定的、永久的、静态的、不活跃的、固定的和严格的”纸质文件，电子文件是“不稳定的、非永久的、动态的、活跃的、交互式的、流动的和可变的”①，它易于被修改并且总是处于不断的变化当中，这使得电子文件的原始性认定成为摆在世人面前的一道难题。电子文件应该同纸质文件一样是社会组织、机构和国家的历史记录、核心信息资源以及主要法律证据，而非原始性的电子文件不能作为证据，不具备长久保存价值，不能转化为档案。自电子文件使用之后，如何认定其原始性以使其具有法律效力和凭证价值就一直处在探索和争议当中，这个问题成为国际档案界的前沿研究问题之一，并且是无法回避、必须解决的首要问题。

目前我国在电子文件原始性认定方面还没有普遍适用的方法，也没有足以依凭的一部真正完善的法律。2004年颁布的《中华人民共和国电子签名法》（以下简称《电子签名法》）正式明确了数据电文的“原件”要求和保存要求，使得包括电子文件在内的数据电文可以以合法的“证据”身份发挥作用，因此该法被视为“中国首部真正意义上的信息化法律”。但是，也有人认为该法“实施的基础尚不完备”，是一部“早产”的法律②。它只是一部指导性的法律，一个纲领性文件，缺乏详细的实施细则、管理办法和操作程序，离全面而深入的实际应用还有不小的距离。

由于原始性认定存在问题，我国在电子文件管理初期就确定了双套制的保管策略，即归档后电子文件与纸质文件二者共存，同一份文件的电子版本和纸质版本共同处于存储和可利用状态，但其中电子版本主要发挥参考价值，而由纸质版本来实现凭证价值。

（二）电子文件的长期保存

电子文件的长期保存同样也是管理中必须考虑和解决的重要问题。但是，在我国一直没有引起政府和研究部门的高度重视。我国实行文档分治的管理体制，文件管理与档案管理以归档为分水岭，在两种体制下分别运行，文件管理是前端，档案管理是后端。在这种体制下，前端文件管理部门没有长期保存电子文件的意识和行为，而后端档案管理部门收集不到电子文件，数字档案馆和电子文件中心建设的实践探索很难影响前端。没有人从全局上、宏观上、整体上研究电子文件长期保存的方法、政策并进行相应的实践。可以预言，若干年后现在的许多电子文件将杳逝无踪，大量承载于电子文件之上的历史有可能变成历史黑洞，出现记忆空白。

相对来说，国外有些国家电子文件管理的研究与实践从初期开始就十分贴近实际工作需要，着重解决的就是原始性认定和长期保存这两大核心问题，许多研究成果已经付诸实施并指导实践。其实践进展可以为我们解决电子文件管理的两大核心问题提供一些思路和借鉴。

二、电子文件两大核心问题的国际实践进展

（一）电子文件原始性的认定

世界各国政府、法律部门、文档管理机构以及联合国教科文组织、国际标准化组织、国际档案理事会、国际文件联合会等各级各类国际组织都在寻求电子文件原始性认定的解决之道。

美国国家安全档案馆诉里根、布什及NARA（The National Archives and Records Administration，美国国家档案与文件署）案是一个典型案例。在里根与布什总统交接过程中，里根政府以给布什政府腾出存贮空间为名欲删除计算机系统中所有的电子邮件。1989年，专门保管解密文件的国家安全档案馆得知这一消息后，将里根、布什告上了法庭。由于NARA对这一做法提供了支持性政策（NARA规定：联邦政府的任何重要文件都应该打印下来，并要保存到正式的文件保管系统中去；如果电子形式的文件被打印下来了，那么它就可以删除。），NARA局长也成为被告。原告在起诉书中要求法院发布冻结命令，阻止白宫政府删除电子文件。4年之后法院做出判决，认为被告的行为触犯了联邦文件法，对文件进行不适当的销毁。法官要求NARA立即采取行动保护本案中涉及的“电子化的联邦文件”，并制定一个管理电子邮件的新准则。在被告和原告上诉之后，上诉法院支持了原判决，指出NARA的电子文件管理准则违犯了联邦文件法，用电子文件的纸质打印件来代替电子文件是不可接受的，因为电子文件包含了许多纸质文件没有的背景联系信息。③

1992年，国际档案理事会电子文件委员会成立，在随即的4年时间里出了3本规范性出版物：《电子文件规划：1994/95调查报告》、《电子文件：文献评述》和《电子文件管理指南》。该组织认为在电子文件应用中传统文件定义受到了挑战，文件的构成方式开始变得重要。《电子文件管理指南》强调“文件是由机构或个人在其活动的开始、进行和结束过程中所产生或接收的记录信息，该记录信息由足以为其活动提供凭证的内容、背景和结构而构成，而不管记录的形式或载体如何。”④内容（content）、背景（context）和结构（structure）成为文件构成的三种要素。内容是指文件中所包含的表达作者意图的信息；背景是指能够证明文件形成过程和文件之间相互关系的信息，包括表示文件来源与传送目的地的信息以及与内容信息相关的其他信息；结构是指文件内容信息的组织表达方式。《电子文件管理指南》成为许多国家和地区建立电子文件管理制度的重要参考依据，在世界范围内具有广泛影响力。

1997年，北欧联合体5个国家（丹麦、芬兰、冰岛、挪威和瑞典）的国家档案馆联合组建的工作组出台报告《电子文件保护与存取》，对电子文件管理提出了一些具体的管理要求和技术要求，成为北欧5国档案机构的指南性文件。由于北欧5国在法律上对于当事人所主张之证据并无任何证据能力的限制，也无任何形式的限制（除非法律明文规定加以排除），电子文件可以作为证据，但其证明力由法院决定。以北欧5国为代表的一些国家在法律上承认电子文件的凭证作用。

2001年，国际标准化组织颁布《信息与文件——文件管理——第一部分：总则》和《第二部分：指南》（以下简称ISO15489）⑤，它是国际上第一个针对电子文件发布的现代文件管理标准。它规定了文件管理的内容，阐明了文件管理过程及控制要求，对文件与信息管理进行了宏观的总体论述，提出了现代文件管理根本性的原则、方法和行动指南。该标准自颁布以来在国际文件管理领域影响广泛，有人将其喻为“文件管理历史上的里程碑”、“席卷世界的风暴”⑥，它成为各国制定文件管理相关标准的基础指南性文件。该标准提出了电子文件管理的目标要求，即真实性、可靠性、完整性和可用性。真实性是指文件与其用意相符，文件的形成和发送与既定的形成者和发送者相吻合，文件的形成或发送与既定的时间一致；可靠性是指文件的内容可信，可以充分、准确地反映其所证明的事务活动或事实，在后续的事务或活动过程中可以以其为依据；完整性是指文件是齐全的，并且未加改动；可用性是指文件可以查找、检索、呈现或理解。该目标要求得到了世界范围内的普遍认同，自此人们开始将电子文件的原始性具体解释为真实性、可靠性、完整性和可用性。

在电子文件真实性、可靠性、完整性和可用性研究方面涉及面广泛、影响较大的应属电子系统中文件真实性永久保障国际合作研究项目（International Research on Permanent Authentic Records in Electronic Systems Project，简称 Inter PARES）。Inter PARES是一个国际合作项目，自1999年启动后有近20个国家的研究者参与。该项目前两期已取得阶段性成果，第三期正在进行当中。其研究内容涉及数据库、办公系统以及在艺术、科研、电子政务活动中的动态交互系统中如何保障电子文件的原始性。具体目标是确定档案对各种不同类型电子文件的真实性有哪些需求；确定选择需要保护的电子文件的原则，以达到尽最大可能成功保存电子文件的目的；详细说明处理、输入、输出、控制和保护电子文件的机制；评估用于执行这些操作的技术的可行性；建立保护政策和标准的框架。Inter PARES在其他各项研究取得的成果基础之上，通过独创性的研究活动制定出一系列电子文件管理的原则、方法、指南、模式、功能需求等，形成电子文件真实性长期保障的基本理论、方法和策略。它在全球产生了广泛影响，成为美国（电子档案馆 Electronic Records Archives）许多项目开发的重要平台和指南。

除国际性标准项目外，各国还颁布了许多法律、法规、政策、标准，这类规定决定了一个国家电子文件管理的宏观战略方向和具体战术措施，对本国电子文件原始性认定具有决定性的作用。

在美国，前总统克林顿于1995年签署了《文牍精简法》⑦，要求联邦和各州政府部门呈交的公文必须使用电子方式；2002年发布《电子政府法案》⑧，规定电子文件管理是电子政府建设的一部分，是政府资源管理的重要内容。联邦政府电子文件管理被纳入电子政务行政管理体系，由联邦政府立法并授权NARA进行管理，ISO15489被作为制定电子文件管理国家标准的依据。美国国防部1997年颁布并数次修订的军用标准《电子文件管理软件应用设计评测标准》⑨由于颁布最早、内容完善，在世界范围内尤其是北美地区对电子文件管理具有广泛影响。该标准将电子文件的功能需求分为三类：强制功能需求、可选功能需求和密级文件管理需求。此外，还包括基于该国法律的功能需求以及文件系统之间信息传输和互操作能力的功能需求。

加拿大的电子政务建设在世界著名咨询公司埃森哲的评估报告中数次蝉联世界第一。电子文件被视为其电子政务建设中管理的政府信息，是政府活动证据与信息资产管理的重要内容。2002年制定的《加拿大政府信息管理框架》⑩构架出适应现代管理需要的政府信息管理的范围、前景、目标和原则，为各级政府机构及人员管理信息提供了一个全面的、权威的、集成的并且可以实施的指导性框架。加拿大普遍的社会观点认为政府有责任代表本国公民管理信息，以电子形式形成的信息必须准确、完整、清晰并且随着时间的流逝和技术的变更仍然能够被获取和提供利用。为了满足社会需求，加拿大于1998年颁布了《统一电子证据法》⑪。该法突破了传统最佳证据规则对“原件”的要求，直接以“电子记录”和“电子记录系统”来界定电子证据，并新创设了“系统完整性”标准，规定法律鉴证只需验证电子记录系统的完整性与可靠性即可。这样，电子文件可以被纳入“电子记录”，电子文件管理系统被纳入“电子记录系统”，只要能够验证电子文件管理系统的可靠性和数据的完整性，电子文件就能作为法律凭证。

电子政务建设同样居于世界领先水平的新加坡也将电子文件管理纳入国家信息资源管理体系和信息安全管理规范之中。新加坡国家档案馆制定了《电子邮件类公文归档程序与规则》、《政府电子文件的保管与处置》等规范，对政府电子文件的定义、电子文件的鉴定和保管期限、政府电子文件移交国家档案馆、没有永久保存价值的电子文件的暂存和处置、电子文件的开放和利用等作出了明确规定。

在欧盟，电子文件管理被纳入e-Europe信息化整体建设框架中，作为推动电子政务、电子商务以及欧洲文化遗产数字化的关键环节。欧盟最有影响性的一个行动就是制定了《电子文件管理需求模型》（以下简称MoReq）⑫，它描述了电子文件管理系统的功能需求，包括：基本功能需求、其他功能需求、性能需求、元数据需求四个方面。通过区分功能的性质、等级、层次等，对电子文件管理系统的需求进行了全面细化和详尽描述。其描述不仅有总体概述，还有具体需求的详尽说明并对元数据作了详细规定。欧盟尝试将MoReq逐步推广到每一个成员国，从而规范整个欧盟的电子文件管理实践。

此外，欧盟各成员国针对本国具体情况制定了一些电子文件管理的标准。在英国，ISO15489也被采纳为国家标准，并于2001年专门针对电子文件管理颁布《电子文件管理的电子政府政策框架》⑬，明确提出政府部门要对电子文件的归档进行全面控制与全程管理，各级政府机构必须制定方案建立起电子文件管理系统，确保电子文件归档管理的有效实施。

德国制定了DOMEA⑭标准。它是为无纸化办公编制的德国政府机关和事业单位电子文件管理和归档的推荐性标准，用于指导电子文件的流转和归档。DOMEA由3个部分组成：一是《组织大纲2.1—计算机辅助公文处理和电子归档》，它规定了在政府和企事业单位中电子文件和电子档案管理的原则性内容，是政府机关和单位电子文件处理、传输和归档的基石；二是扩充标准，共计11个，详细地规范了电子文件管理的方方面面；三是《要求目录2.0》，它是从事档案管理软件认证的基础。DOMEA规范了电子文件从形成、流转、传输、利用电子信箱发送、接收、转发给相关员工、办理、立卷、向电子档案室归档、移交档案馆的过程，电子案卷立卷类目的定义，在电子文件中电子签名的使用，电子文件格式的转换，电子信箱管理等，以满足电子文件管理的完整性、真实性、合法性要求。DOMEA的基本管理要求包括：坚持来源原则，电子文件也要组卷；先建电子案卷，再往里存放电子文件；移交时电子文件进行格式转换并更新电子签名，DOMEA规定将电子文件转换为为NC（Non-Coded Information未编码信息）格式；电子档案向档案馆移交前先交拟移交目录；电子时代各档案机构功能基本不变等。经过多年的修改和完善，DOMEA已成为欧洲国家重要的电子文件和电子档案管理标准。⑮

（二）电子文件的长期保存

电子文件长期保存方面有一个重要文献《开放档案信息系统参考模型》（以下简称OAIS）⑯。为了确保数字信息保存具有统一的概念术语、统一的数字归档系统基本功能需求以及统一的数字信息保存标准，2002年国际标准化组织审核通过了美国空间数据系统咨询委员会构建的界定数字信息存取和长期保存的概念和参考框架模型，使之正式成为一项新的国际标准。OAIS为数字信息保存提供了一个可供遵循的模式和框架，它所蕴含的管理思想精髓能够被各种数字信息保存机构所广泛借鉴和吸收。因此，OAIS在数字信息保存领域具有独特优势，它适用于所有致力于长期保存数字资源并提供利用的系统和组织，被各国政府和很多组织所采用。前文所述InterPARES项目，不仅研究电子文件原始性认定问题，同时也以OAIS中详细描述的保护档案真实性模型为基础研究电子文件的长期保存。

事实上，在电子文件管理过程中，原始性认定问题与长期保存问题始终如同“焦不离孟、孟不离焦”的两兄弟一样互相联系、互相依赖、互为因果。国际上许多研究都是针对二者同时进行的，其中最具典型性的就是美国的电子文件档案馆（Electronic Records Archives，简称 ERA）项目。2005年，美国政府以3亿美元的资金启动了ERA，它是在NARA领导下建立的电子文件管理综合系统。其目的不仅要确保美国联邦政府的电子文件真实可靠，而且还要持续可用。在电子文件长期保存方面，ERA倡导以全宗为基础的持续目标保存方案，其研究特点是将对电子文件的关注由以往的技术层面转到需要保管的目标上。ERA设计的电子文件保存模式是将文件的内容、背景信息、结构信息和外形特征等通过元数据设计提取出来，嵌入到一个正式的模型当中。这个模型用XML语言定义说明，外形特征用XSSL语言加以界定。然后，使用模型中的元数据封装文件，将电子文件转化为独立于任何特定技术之外的中性格式。⑰这种转化既能长久保存电子文件，又可以利用未来更加先进的技术对电子文件进行管理、检索、利用和传递。

在电子文件长期保存的实践中，也有一些开拓性的探索。澳大利亚国家档案馆认为，传统的保管方式已不适用于电子文件保存。传统的档案工作通过文件被积累与利用的最初顺序保存载体，从而保存档案的主要特征，包括原始性等。对于电子文件，这种手段达不到长期保管与存取的目的。电子文件是在计算机系统中通过系统内或系统间的交互以及软硬件的交互作用而形成的，其组成部分可以分别存储在不同的特定载体上，其表现形式可以是交互的、动态的。为了让具有交互性和动态性的电子文件长期保存，1993年开始，澳大利亚国家档案馆在世界上第一个提出了富有争议的电子文件分布式保管方法。澳大利亚规定：除个别情况下联邦机构产生的电子文件需送交国家档案馆保存外，大多数电子文件应保存在产生这些文件的联邦机构内。联邦机构负责电子文件长期可读，以免档案馆在应付技术淘汰过程中为了迁移这些电子文件而重复购置联邦机构所拥有的硬件与软件，无论从逻辑上、实践上、经济上来说，这都是相当昂贵和不现实的。在电子文件管理中，国家档案馆扮演标准的制定者和建议的给予者角色。如帮助联邦机构确认元数据需求，通过与机构的合作来鉴定和处置电子文件，并且提供电子文件管理的标准、政策指导和建议。

澳大利亚一个地方政府进行的电子文件管理的实践探索也具有一定代表意义，那就是维多利亚州电子文件策略（以下简称VERS）⑱。VERS也是为了解决如何保持政府电子文件的法律凭证性以及长期可用性问题而开展的研究项目。其研究内容相当广泛，包含模型研究、标准制定、系统开发、实施推广、机构实践、咨询解答等，可以说是一个全面性、全方位的地方政府电子文件管理研究项目。该项目组于1999年发布研究报告，提出了电子文件管理层层封装的保存格式，称VEO格式（即VERS封装对象格式），它是采用XML语言将电子文件及其元数据封装在一起，由此实现电子文件的自我描述和自我证明。

三、国际实践进展关于两大核心问题的启示

（一）单套归档是大势所趋

与国外实践相比，我国电子文件双套归档的策略趋于保守。在这个管理策略下，前端文件形成和办理机关对电子文件归档普遍难以给予足够的重视，因为有纸质文件作为归档依据，电子文件的归档显得可有可无。许多形成者或囿于传统观念误认为电子文件不需归档，或怕增加工作量而不愿承担此项工作，或由于不熟悉操作技术而对电子文件归档产生畏难情绪。

国外实践经验说明双套制非长久之计。美国国家安全档案馆诉里根、布什及NARA案中的判决不是一个简单的判决，它在欧美电子文件管理史上有着重要的意义。其重要性体现在三个方面：一是法院认定个人为政府服务期间涉及政务工作的电子邮件属于“电子化的联邦文件”范畴；二是法院判定电子文件的纸质打印件不能代替原电子版本，说明了单套保存电子文件的必要；三是在法律上具有重要意义。英美法系遵循传闻证据规则，即前案的判决会成为后案判决的范例和依据，这个案子的定性基本上确定了美国对于电子文件管理的导向。法院判决NARA制定管理电子邮件的新准则。事实上，包括其他类型的电子文件管理的新准则同样摆在NARA的面前。现实需求的压力促使NARA决定自2000年起建立一个自动化程度很高的集成系统，在提供数字档案资源利用的同时，管理、维护各种类型的电子文件，保证其真实性、完整性和长期可读性。该项目后发展为ERA，ERA不是一个一般意义上的信息系统，而是一个系统的、综合的、动态的档案工作方式。

ERA的实例表明，电子文件的“单轨制”与“单套制”归档需求已经是一种“刚性需求”，是文件与档案管理必须面对和解决的问题。美国、英国、澳大利亚、新西兰、瑞典、德国、荷兰、丹麦、挪威、芬兰、法国、加拿大、新加坡、日本和韩国等国均逐步推进或已经实现了电子文件的“单轨制”与“单套制”归档管理模式⑲。随着无纸化办公程度的深化，双轨制势将成为电子文件归档管理的掣肘。对于我国来说，解决电子文件单套归档的问题刻不容缓。

（二）文档一体化是必由之路

国际上普遍的观点认为：真正解决电子文件原始性认定问题必须实行文档一体化，实现对电子文件的全程管理。《电子文件管理指南》关于文件是内容、背景与结构的统一体的观点已经成为新时代电子文件管理的指向标性观点。有专家认为“：未经恰当著录过的电子文件即使保存下来，也不会有证据作用”⑳“；不采取全程管理的眼光，就不可能保管电子文件。如果形成者不从电子文件产生之时就采取措施来保证它们的可靠性的话，未来没有多少电子文件值得保留。”㉑他们认为电子文件的原始性需要内容、背景与结构三大要素同时给予支持，保留这些要素是电子文件管理过程中必备的功能。文档一体化能使档案工作与文件工作密切联系，捕获与记录电子文件从“出生”到归档成为电子档案的一切活动过程和处理情况，通过保存文件的内容、背景和结构来保证电子文件的原始性和凭证价值。这种观点在我国理论研究界获得广泛认同，但在实际工作中还没有达到真正运用。

实现文档一体化，可以在文件管理和档案管理中采用一致的管理方法，去除重叠，提高效率；可以从文件形成阶段开始对文件载体、文件格式、索引编制、数据库结构等各种技术指标进行统筹设计；可以在设计管理系统时预先设定计算机软硬件的配置、网络和节点的规划并采取必要的控制措施保证电子文件的信息安全；可以在管理过程中及时捕获并不断追加“背景信息”以及在文件的恢复和解释中所必需的各种数据；可以在文件管理部分就依据职能鉴定法确定电子文件归档范围，判定保存价值，及早施加影响，最大程度地保证电子文件的真实性、可靠性、完整性和可用性。

文档一体化在我国的研究已经有二十余年了，也有一些单位做了实践尝试，但在当前文档分治的管理体制下很难实现文档一体化及对电子文件的全程管理。我国自解放以后，行政机关的文件、档案工作就一直是分别管理的。这是由于文件是行政办事系统中与生俱来的工作要素，与行政系统的运行浑然一体，从而使文件管理以行政事务为中心形成了现行文件管理周期，与档案管理划分出了一个相对分明的领域。这在文件的手工管理阶段具有合理性。但电子文件使得文件管理与档案管理间的界线模糊了，电子文件可以通过网络实时归档，电子文件的草拟、传输、办理到归档、鉴定、整理、保管以及利用，均可以通过网络进行，文件管理与档案管理基于网络联为一体。此时，文档分治的两段管理方式，不仅割断了两项管理工作的内在联系，而且有悖于利用先进技术提高工作效率的初衷，传统体制开始束缚电子文件管理水平的提高。当前我国电子文件管理的实践探索，没有打破以往文档分治的管理体制和框架，没有对全部电子文件管理活动进行系统分析和科学整合。实践中缺乏从全局性、整体性的角度对电子文件全程管理进行根本性的思考，缺乏相关的行政理念重塑和对管理模式的价值追问，缺乏对整个文件流程进行的全程研究和设计。体制的变革成为当前我国电子文件管理的瓶颈所在。

（三）国家中央一级要有既定的保管策略

综观国外实践，政府的电子文件几乎都被纳入政府信息管理范围，在电子政务实施过程中，统一领导、统一制定法律、法规、政策、标准进行规范管理以达到国家文档管理的目标。加拿大通过中央政府进行整体规划和标准制定，有负责电子政务建设实施的最高决策机构，采用中央集权式“自上而下”地实施电子政务；新加坡电子政务建设全部由政府投资，统一引导；美国在电子政务建设中重视各个方面的规划管理，对于文档管理同样有恰当的、可行的战略规划，以满足依法办事的社会制度要求……从实践建设看，无论是美国的ERA还是澳大利亚的分布式保管，都已上升成为国家中央一级的既定保管策略，确定了整个国家电子文件管理的宏观方向。

对比中外研究项目来看，我国关于电子文件管理的研究多数是从研究者自身实际需求出发而进行的自发性研究，研究成果不具备普遍性、指导性和实践推广价值，没有一项上升为国家保管策略。研究和实践由中办、国办、国家档案局、信息部门、电子政务领导小组多头分管，缺乏国家整体上的、全局性的、顶层设计的、真正解决电子文件单套归档问题的应用研究。值得欣慰的是，这个问题近年已经开始得到有关机构的关注，2010年1月颁布的《电子文件管理暂行办法》确立的9部门组成的国家电子文件管理部际联席会议制度，以及一些地区陆续建设基于电子政务专网的电子文件中心，尝试将电子文件管理部分业务由分散到集中管理的转变都是实践中的新探索，开拓了我国解决电子文件管理核心问题的新思路。

（四）要明确电子文件管理需求标准

不同于我国集中制的档案管理体制，许多欧美国家的文档管理体制多是形式各异的分散制管理，中央政府、地方政府、机构、组织、公司、团体……各单位很难就管理本身达成一致。而且其各类机构信息技术应用相对较早，都形成了各自的应用模式，所以很难进行统一管理。其文档管理包括成功的电子政务建设经验都是由国家或行业先行从法律、法规、政策、标准上进行规范和引领。由于文件管理法制化观念深入人心，所以其以前的文件管理和现在的电子文件管理都是靠法规标准来明确文件或文件管理的地位、保证管理的执行力，制订强制性的标准，建立起相关的公共信息服务资源目录体系框架。对于电子文件管理的核心问题，同样通过制定管理需求标准来界定方法、领域和范围。前文提到的《电子文件管理软件应用设计评测标准》、《加拿大政府信息管理框架》、《统一电子证据法》、《电子邮件类公文归档程序与规则》、《电子文件管理的电子政府政策框架》都是其中的典型代表。在这些法律、政策、标准和框架之下，具体管理方法因机构而异，只要满足了标准和框架中规定的信息存储和交换要求即可。

相比较来说，在电子文件管理需求方面我国的法律、法规、政策、标准制定明显滞后，存在着许多空白，无论从数量上还是质量上看建设力度都远远不够，标准化没有形成足够的规模。标准化是跨平台、跨部门电子文件交换的基础，是信息共享、业务协同、互联互通的基础，也是消灭“信息孤岛”和“信息烟囱”，避免文档管理系统低水平重复开发的必然选择。

（五）要以付诸实践为主要目标

ERA项目的最终成果不是理论研究、不是策略报告，而是具体可运行、操作和对电子文件进行有效管理的电子文件管理系统。这个系统的研制外包给了世界级的信息技术承包商洛克希德·马丁公司，预计于2012年完成建设。届时ERA将使美国国家档案馆做到捕获并保存美国联邦政府机关、国会、法院等各部门产生的各种类型和各种格式的电子文件，独立于原形成时的任何软件环境与硬件平台进行管理和保存，并为具有合法权力的政府部门及公众提供便捷、有效、实时、在线的利用服务。㉒

澳大利亚维多利亚州的VERS项目中，模型研究、标准制定都是过程，最终的目标和结果是系统开发、实施推广和机构实践。1999年至2002年，试点单位在VEO格式基础上建立起了一个符合VERS标准的电子文件管理系统。该系统能够捕获应用软件产生的电子文件及其元数据，并将它们以VEO格式保存起来。2002年，维多利亚州政府斥资820万美元在州档案馆建立VERS推广中心，负责VERS在整个州政府范围内的实施。2004年至2005年，VERS推广中心促建的数字档案馆项目建设完成，用于保存州政府产生的符合VERS标准的电子文件。从2004年开始，州司法局等各政府机关开始改造和实施符合VERS标准的电子文件管理系统。这些政府机关的电子文件通过在线移交系统自动移交给州档案馆，州档案馆负责对它们进行保管、提供在线检索并建立异地备份和灾难恢复系统。㉓

从这两个例子可以看出，国外的电子文件管理项目都具有很强的实践性和操作性，最终能够在国家电子文件管理需求框架下满足一个或几个机构范围内保证电子文件原始可靠和长期可读的要求。而我国同类项目研究缺乏统筹规划、相互合作和资源共享，研究成果具体指导实践并在实践中广泛推广和应用的很少。

（六）要结合国情解决电子文件管理核心问题

国外实践进展为我们进行电子文件管理提供了思路，让我们明确其中必须以解决两大核心问题为目标。而前文提到的对电子文件与元数据进行封装、电子文件也要组卷、使用并在传输转换过程中更新电子签名等手段也可以为我所借鉴。但是，世界各国国家制度和政治体制的巨大差别，决定了每个国家都有各自的文件处理方式，电子文件管理也各具特性。因此我们研究电子文件管理的核心问题，不仅要吸取国外的经验和理念，还要根据国情走自己的解决之路。

例如，各国解决电子文件长期存取问题大思路是相同的，即同时保存内容、背景、结构三大要素，将电子文件与背景信息进行封装，但各国封装后选用的格式各不相同。ERA的持续目标保存方案、澳大利亚维多利亚州的VOE格式、DOMEA的NC格式相互差别很大。那么，我国应该采用何种格式？澳大利亚国家档案馆的电子文件分布式保管方法提示我们，在电子时代的文档管理中需要一些开拓性的探索，甚至要改变乃至颠覆以往许多传统观念和方法。我们必须结合国情，真正解决我国电子文件管理的核心问题，将具有原始性的电子文件进行长久保存。

①冯惠玲：《认识电子文件》，《档案学通讯》，1998年第1期。

②肖琨：《实施电子签名法的冷思考》，《台声·新视角》，2005，（6）。

③傅华：《美国电子文件管理的十年官司及启示》《，中国档案》，2000，（6）。

④Committeeon Electronic Records.Guide for Managing Electronic Records from an Archival Perspective[EB/OL].(2007-05-06).http://www.ica.org/biblio.php?pdocid=3.

⑤International Organization for Standardization.Information and Documentation-Records Management-Part1:General[S].ISO15489-1，2001.Part2:Guidelines[S].ISO15489-2，2001.

⑥ Steemson Michael.RM Sta ndard ISO15489 Takes the World by Storm [EB/OL].The Caldeson Consultancy,[2008-12-10].http://www.caldeson.com/1548902.html.

⑦ United States.Paperwork Reduction Act[Z]，1995.

⑧United States.E-government Act[Z]，2002.

⑨United States Department of Defense.Electronic Records Manage ment Software Applications Design Criteria Standard[S].DOD5015.2-STD，2007.

⑩CIOB（加拿大财政部秘书处信息主管办公机构）.Framework for the Management of Information in the Government of Canada[S]，2002.

⑪Canada.Uniform Electronic EvidenceAct[Z]，1998.

⑫European commission.Mod el Requirements forthe Management of Electronic Records（MoReq）[S]，2008.

⑬Public Record Office（英国公共文件办公室）.E-government Policy Framework for Electronic Records Management[S]，2001.

⑭KBSt（德国联邦内政部信息技术协调指导处）.Dokumenten management und elektronische Archivierung im IT gestützten Geschaftsgang [S].DOMEA2.1，2005.

⑮穆林：《德国电子文件管理和归档标准——DOMEA》，《档案学研究》，2007，（3）。

⑯International Organizationfor Standardization.A Reference Model for an Open Archival Information System[S].ISO14721，2002.

⑰江涛：《美国电子文件档案馆（ERA）对我国电子文件保存的借鉴意义》，《浙江档案》，2006，（5）。

⑱PROV（Public Record Office Victoria，维多利亚州档案馆）.Victorian Electronic Records Strategy（简称VERS）.

⑲冯惠玲，赵国俊等著：《中国电子文件管理：问题与对策》，北京:中国人民大学出版社，2009：51-52。

⑳[美]戴维·比尔曼著，王健等译《.电子证据——当代机构文件管理战略》[M]。北京：中国人民大学出版社，2000。

㉑[加]露西安娜·杜兰蒂著，李英译：《永久保护真实的电子文件国际研究项目（Inter PARES）》，《兰台世界》，2002，（5）。

㉒National Archives and Records Administration.Building the Archives of the Future：The Electronic Records Archives（ERA）Program[EB/OL].（2009-10-10）.http://www.archives.gov/era.

㉓PROV（Public Record Office Victoria，维多利亚州档案馆）.VERS：Forever Digital[EB/OL].PROV Network，[2010-04-10].http://www.prov.vic.gov.au/vers/vers/default.htm.