我国现行食品安全监管体系的问题与对策研究

门玉峰

(北京市社会科学院,北京 100101)

一、我国食品安全监管中存在的问题

(一)食品安全监管体制设置效率低

食品安全监管效率的高低主要是由政府所设置的食品安全监管体制所决定的。国外大都采用独立行使职能的单一权力部门进行食品安全的监管,而且普遍采取从农田到餐桌的全过程监控体系,这种监管体制可以有效利用监管资源,避免重复监管。而我国目前仍实行多部门执法的监管体制,从而导致了职能交错、权责不清、监管体系断层的局面。例如食品安全问题中瘦肉精的使用屡禁不止,根本原因还是由于我国食品安全监管体系执行效率低,监管体制的设置存在着一定的缺陷,监管部门没有形成统一协调的监管体系,监管体系的漏洞直接造成了瘦肉精监管的失控。

(二)食品安全监管法规建设滞后

美国、日本等发达国家十分重视食品安全的法律法规建设,美国政府每年投入 7亿美元的经费支持食品安全标准的研究与制定。日本 1999年 6月至 2001年 9月投资数亿日元完成了日本标准化发展战略的制定任务。虽然我国在食品安全监管方面也制定了一系列有关食品安全的标准,但这些标准存在标龄过长,在长期的执行和使用过程中出现了缺乏科学性与可操作性等问题,尤其是在技术内容方面与 WTO有关协定和CAC标准存在着较大差距,我国食品行业国家标准的采标率只有14.63%。同样以瘦肉精为例,在瘦肉精频发阶段,我国现行法规却没有一个明确对肉产品药物残留超标的执法主体加以确定。可见在频频出现的食品安全问题面前我国很多有关食品安全的法律法规显得相对滞后,甚至有的食品安全的法律法规标准形同虚设,毫无执法效用。

(三)食品安全的系统检测资料缺乏

我国目前主要缺乏两个方面的食品安全的系统检测资料,一是食品中农药和兽药残留以及生物毒素等污染状况的监测资料,二是食源性危害的系统监测与评价资料。虽然我国目前已经对一些重要污染物,如农兽药、重金属、真菌毒素等开展了一些检测工作,但仍缺乏系统的监测数据。同时我国缺乏定点主动监测网络,没有对引起中毒事件中常见重要致病菌如沙门氏菌、金黄色葡萄球菌、肉毒梭菌和李斯特单核细胞增生菌等进行危险性评价的背景资料。这些系统检测资料在确保食品安全方面能够起到一个长期监控和有效应对食品安全事件的作用,因此应引起政府和相关部门的高度重视。

(四)食品安全预警处理体系不完备

我国的食品安全预警处理体系刚刚建立,现阶段仍然存在很多问题。一是食品安全预警标准指标不全面。有关资料显示,中国食品标准中的各项具体指标大都低于国际标准和国外标准。二是缺乏食品安全预警机构。虽然中国已建成各级食品质量检验检测机构,但与面广量大的食品生产和市场监督检验要求相比仍有较大差距,面向生产基地和市场的基层质量预检机构严重缺乏。三是食品安全预警的手段落后。现有食品质量预检机构的仪器设备陈旧落后,检测能力不能适应新的检测项目和参数的要求。

(五)食品安全危险性评估在标准制定中的重视程度不够

危险性评估是制定食品安全标准的基础。我国已经将危险性评估的科学规制原则纳入食品安全的规制过程,并且利用全国营养调查等展开标准制定工作。但由于受到人力、物力、财力等各方面条件的限制,中国危险性评估专项基础研究还不够,目前尚缺乏通过监测、调查等途径获得的危险性评估数据。这些因素影响了中国食品安全标准的科学性和可操作性,可见我国食品安全的危险性评估技术有待进一步提高。

(六)食品标准滞后于新产品、新技术的出现

现行的食品质量标准体系在食品的类别上基本参照中国食品业的分类标准,新的加工工艺和产品形式的不断出现使许多类别的食品的原有分类方式和市场现状不能完全对应。许多正在生产或销售的产品无法准确地对应到相应的食品类别当中,因此这部分产品在生产中缺乏卫生标准依据,在市场监管上也形成了空白。

二、我国食品安全监管问题的主要成因

(一)食品供给相对不足制约食品安全监管

以中国的乳制品加工业为例,从 1978年至 2007年,中国的乳制品产业增加了 280多倍,年均递增 25.54%。但是,我国人均乳制品量与世界平均水平相比还有很大差距,远远低于发达国家的人均水平,我国人均奶制品消费量只相当于世界平均水平的1/13左右,在中小城市和农村地区,这一差距更为明显。由于存在着供给和需求之间的严重缺口,许多乳制品加工企业盲目追求产量的增长,缺乏对乳制品质量的严格把关,因此才产生了例如“阜阳奶粉事件”和“三鹿奶粉事件”这类重大的食品安全问题。可见食品供给相对不足这一因素在很大程度上制约了我国的食品安全监管工作。

(二)食品安全监管是一个渐进性过程

随着食品安全监管的发展,人们对于食品安全问题的认识不断深入,我国政府已经设立了越来越多的机构对食品安全进行监管。在食品短缺阶段,食品安全监管的重点是粮食的数量,在这一阶段主要是农业部和卫生部执行食品安全的监管工作。在我国加入WTO以后,食品进出口数量的不断增加,食品进出口安全的监管工作主要由国家出入境检验检疫局执行。随着人们食品安全意识不断提高,我国设立了国家食品药品监督管理局对食品的生产和流通进行监管。但是由于受到经济利益驱使,一些食品生产企业使用各种手段和方式力图贿赂食品安全的监管人员,一些监管机构中的少数人利欲熏心,从而造成对消费者利益的侵害,使监管效率降低,甚至损害整个监管体系的有效运行。可以说我国的食品安全监管是不断完善和进步的,但是在这个渐进的过程中仍然存在着很多障碍,需要政府、各级相关部门、企业和消费者共同努力,以实现我国食品安全监管体制的更加健全和成熟。

(三)食品安全信息传递机制不健全

一是监管机构中没有指导资源配置的价格,没有传递信息的渠道,因此很难准确了解企业的成本和需求结构;二是以追求利润为最高目标,企业不会把它所知道的信息告知监管机构;三是对监管机构的监管人员没有制定有效的激励措施,因此很多监管人员没有足够的积极性去获取有关信息。由此可见,食品安全监管机构在进行食品安全规制时存在严重的信息不足,导致其有限理性,从而导致规制失灵;四是对公众而言,由于缺乏食品安全规制方面的信息及规制机构方面的信息,即使想维护自己的权益也会无从下手。

(四)食品安全监管体系尚未建立完善的食品召回制度

虽然我国已经出台一些与食品召回相关的规定,但食品召回制的法律地位不明确。尽管在国务院规章中有明确的规定,但法律层面还没有专门针对食品召回的法律法规或部门规章,只能在各级、各地制定的相关法律、法规和规章中散见一些关于食品召回制的相关条文或类似规定。我国尚未建立国家层面的食品召回制和管理部门,依据现阶段已有的食品召回工作实践分析,中央层面尚未有明确的部门对食品召回进行管理,因此各地结合本地区情况探索食品召回的管理模式上有很大难度。各地区在食品召回问题上,只能依靠自我探索的模式。食品召回技术支持仍需完善。食品召回的技术支持包括食品召回所需的标准体系、食品安全的风险评估体系和食品可追溯系统,这三者是统一不可分的。但是目前,我国的食品安全的风险评估体系和食品可追溯系统还很不完善,极大地影响了我国食品召回制的建立和发展。

三、改进我国食品安全监管体系的对策

(一)推进食品安全管理体制的创新

1.改变现有的监管体制,改分散型监管为集中型模式,把分散在各部门的食品安全监管机构有机整合在一起,成立一个独立的管理机构——国务院食品安全委员会。当然这一方案对现行监管体制将造成重大的冲击,在短期内很难有效实现,但可以作为一个长期的改革目标和方向。

2.改变现有按产业链环节进行分工的方式,按食品的类别进行分工,每个部门独立地对自己所分管的品种实行全过程规制,其他部门无权干涉,哪个品种的食品安全出现问题就追究哪个部门的职责。这一方案与现有体制也有一定的冲突,必须对现有机构进行重新分工,可以先选择部门、地区进行试点,再逐步推广。

3.在现有的管理体制基础上进行小幅度调整,现有监管机构不变,现有分工方式也不变,但必须解决好现有分工存在的交叉和无人规制的盲区两个问题。相对来说,这个方案效率低,但可行性最强,行政成本最低。

(二)发挥地方食品安全监管体制作用

1.建立中央政府和地方政府既相互独立又相互协作的食品安全监督网。在全国各省全面监督食品的生产与流通,充分发挥地方食品安全管理体系的作用。中央和地方在食品安全标准上要保持很好的协调,由各级政府负责所辖区域的食品安全规制工作,实行主管领导问责制。

2.凡是食品存在国家标准的,地方规制机构须按照国家标准进行检验监测。食品在地区间的流通,以国家标准或国际标准进行规制,没有国家标准的,各地可以按照地方标准进行规制。

(三)加强全民食品安全教育

1.进一步提高各级领导干部对《中华人民共和国食品卫生法》重要性的认识,使各级领导干部高度重视食品卫生法的贯彻实施,将食品生产经营者作为重点对象,加强相关法律法规的宣传教育,与有关部门密切配合,贯彻落实,使食品企业提高法律意识,依法规范生产经营行为。

2.倡导规范、诚信的食品生产经营行为,开展警示教育,公开曝光违法行为。鼓励消费者对食品质量安全问题的投诉、举报,媒体等社会组织对存在质量安全问题的食品进行曝光,这也是对食品生产、经销企业的有效社会监督,是食品安全市场准入体系的重要组成部分。

3.向公众普及食品安全知识,提高广大消费者依法维护自身合法权益的能力。增强居民的食品安全意识,并逐步改变购买价值取向,引导消费者由价格优先向质量优先的方向转变。同时提高消费者的感官鉴别能力,使消费者通过科普教育可以通过一些简单的感官鉴别食品的安全性,同时还鼓励消费者要求商家提供技术检测合格证书。

(四)加强监管机构对食品安全许可的审查力度

1.从生产企业角度。加强生产经营单位管理人员及其从业人员的卫生法规知识的培训,提高他们的守法意识,食品制造者在包装标识要标明生产日期等。

2.从消费者角度。要向消费者介绍识别食品包装标识的方法,让消费者知道了解食品标识不全、宣传疗效等是欺骗行为和违法行为,使消费者自觉抵制食品包装标识不合格产品,这样既能使消费者自觉参与监督,揭发和检举卫生违法行为,又能切实保障消费者的利益和健康。

(五)加强食品安全标准体系的构建

1.由点及面。这一过程主要强调标准体系建立过程的动态性,是由不成体系的一系列标准经过调整、修改、补充、发展、完善逐步形成,因此这一标准体系的建立过程是一个不间断的过程.

2.由面到点。这一过程主要强调根据总体目标规划设计出所需的全套标准,形成一定规模的标准体系,从指导不同的有限性目标,从而保证整个标准体系的建立。食品安全标准体系是一个复杂的系统工程,可根据要达到的目标,将它作为一个有限目标的体系,探讨体系形成过程中可遵循的规律,归纳总结出有益的方法。

(六)完善食品召回制

1.从政府角度。从政府监管的角度来看为了有效保证食品安全,必须明确食品召回的主管部门,并建立适合我国国情的管理模式,保证食品质量安全事先把关与事后监管的有机结合,确保一旦发生食品安全事件,能及时启动应急措施,将危害和损失降至最低。同时,推动食品生产企业完善内部管理,提高技术水平,强化企业产品质量意识,消除安全隐患,最终切实保障消费者的健康和权益。

2.从信息角度。要确保有效的信息系统,这也是有效采取正确的食品召回行动的关键。要做到这一点关键是要进一步加强消费者、协会、认证机构、企业和政府间沟通,为食品召回的实施营造良好的社会氛围,从而保证信息的来源。

3.从中介组织角度。各种形式的中介组织对于食品市场的监督以及相关信息和食品安全技术的推广具有重要的作用。行业协会可以约束行业内的企业,权威的质量认证机构可为企业提供社会声誉保障。为了充分发挥社会各方面维护食品安全的积极性,有必要建立一个消费者组织、协会、认证机构、企业和政府间相互沟通的机制,通过沟通来加深理解、寻求共同解决食品安全关键问题的办法。

(七)发展我国食品风险评估技术

积极引入先进的预警技术和方法,发展我国风险评估技术,建立食品安全监控计划。参考美国等发达国家风险分析原则,建立适合我国国情的风险评估模型和方法。为了评价我国食品安全性,并为风险评估提供有效的数据,需要建立食品安全监测点进行主动监测,获得我国食品安全状况动态规律,包括本底水平和我国食品安全危害的区域分布、时间动态和污染水平,建立我国主要食品中重要危害物监测基本数据库,对食品供应链从生产、加工、包装、储运到销售过程进行全程监控和溯源。

(八)完善食品包装标识监管

许多消费者购买食品时,是以食品包装标识所介绍的内容作为重要信息源的。这就要求对食品包装标识实行规制,促使食品包装标识内容真实,充分反映食品特性。根据中国的有关法规,定型包装食品和食品添加剂,必须在包装标识或者产品说明书上根据不同产品分别按照规定标出品名、产地、厂名、生产日期、批号或者代号规格、配方或者主要成分、保质期限、食用或者使用方法等。食品、食品添加剂的产品说明书,不得有夸大或者虚假的宣传内容。同时规定,食品包装标识必须清楚,容易辨识。食品的安全标签也可作为与食品安全相联系的信息。

食源性健康风险的发生机理告诉我们,每个国家都应该以风险控制的态度去应对食源性疾病带给人类的威胁和损害。我们应充分认识到我国在食品安全方面存在的问题,分析问题出现的原因,并充分利用自身的人力资源、技术资源、数据资源和资金资源有针对性地实现食品风险评估,以有效监管我国的食品安全。

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