对于我国土地农民所有制的思考

杨 阳

(山西财经大学,山西 太原 030006)

一、问题的提出

在目前的农村土地集体所有制下,面对的土地问题主要包括：土地产权主体不明晰、土地使用关系不稳定、土地投资情况持续恶化、掠夺式经营时有发生、土地细碎化现象日益严重、征地过程中农民的土地权益难以保障等。为了解决这些问题,国内外的专家学者对于我国土地制度的改革方向纷纷提出了自己的观点,总体来说主要包括：土地农民所有制(即土地私有制)、土地集体所有制、农村土地股份合作制和国有永佃制。在这几种模式中,土地农民所有制无疑是讨论最多、争议最大的目标模式,反对者基于历史和现实的一些现象和结果,对土地私有提出了很多反对意见。本文对反对土地私有制的各种理由进行了梳理和总结,并从理论和现实及解决现实中所面临的土地问题的角度出发,对农民土地所有制的可行性和必要性进行了分析。

我国土地制度改革的方向选择标准是判断土地农民所有制合理性和有效性的依据。笔者认为土地制度改革方向的根本选择标准应该包括两部分内容：一是土地制度改革的核心目标;二是土地制度改革的基本原则。我国的土地制度改革要以维护农户的权益为根本出发点,这不仅是一个经济问题,更是一个政治问题,其重要性不言而喻。至于土地制度改革的基本原则,当前所提倡的“效率与公平兼顾”原则过于含糊笼统,应该对兼顾作出具体化的解释。笔者认为以在有限公平的条件下实现效率最大化作为当前土地改革的基本原则较为符合农民意愿和我国国情。所谓效率,就是坚持土地制度改革的市场化方向,努力提高土地利用效率。所谓公平,就是在当前农民的非农就业途径不畅和社会保障体系不完善的情况下,应该充分重视农民的土地财产权利,努力实现其在土地制度改革的初次产权分配过程中的起点公平。

二、对反对土地农民所有制观点的辨析

学术界对于土地农民所有制的改革方向一直争论很大,反对者提出了很多的反对意见,其观点如下：

观点一：土地私有会导致土地兼并、激化社会矛盾、导致社会危机,甚至会导致农民战争。

从历史上来看,虽然清朝以前土地兼并的具体情况我们不得而知,但是相关学者在研究史料的基础上得出的结论是所谓土地在一个王朝中由初期到末期越来越集中、在两千年封建社会中由前期到后期也越来越集中的两个趋势并不存在。清朝末年到民国时期的土地兼并情况,很多学者通过测算土地基尼系数指标得出的结论是当时几乎世界上所有国家的土地基尼系数都高于中国,我国是地权集中程度最低的国家之一。从世界上来看,饱受殖民统治之苦的印度、拉美国家在实现民族独立之后,虽然没有经历激进的土地制度改革,但在土地私有制下土地集中的现象并未进一步加剧,反而呈现出分散的趋势。以印度为例,1954年该国土地分配的吉尼系数是0.63,1961年下降至 0.59,如今大约在 0.5左右;而墨西哥作为世界上曾经土地最集中的国家,其土地基尼系数从 1930年的 0.96降到了 1960年的 0.6,仍然很集中,但与过去相比还是有所改变。最后从我国的现实情况来看,当学界还在担忧土地私有会导致土地兼并的时候,实际的土地管理部门反对土地私有的理由却是土地私有会导致他们再也无法搞土地批租了,也就说他们再也没法搞“卖地财政”了。所以说,在没有“超经济特权”干扰的情况下,地权归农和土地自由买卖不是促进了兼并而是有效控制了兼并,“耕者有其田”不会导致“耕者失其田”。

需要特别指出的是：纵观古今中外,包括我国的传统社会和印度、拉美,真正意义上的大规模土地兼并不是通过自由交易实现的,而是通过“超经济强制”的办法实现的;而社会危机的爆发则是由天灾战乱、赋役负担过重等原因引发的官民矛盾所引起的。

观点二：土地保障是对社会保障的代替,是农民最后的保障,土地不能私有是出于社会保障的考虑。

现在,一些学者反对土地私有的另一理由是土地保障作为对社会保障的替代,而社会保障又是不能私有化的,所以土地是不能私有的。这种不允许农民自由处置土地就是“保障”了农民的“土地福利论”实际上是似是而非的。

首先,土地保障是一种社会保障的提法就有问题。因为作为国民收入二次分配的社会保障应该是无偿的,而土地与资金、技术、劳动力等其他的生产要素一样,只有与劳动相结合才能产出财富收入。如果承认农民为城市做出贡献后回家种田是一种保障的话,那么无异于承认工人在退休后获得社会保障的方式就是继续工作。

其次,如果土地不是一种社会保障,那么它是农民最后的保障吗?显然也不是。比如说农民生病了,治疗需要一大笔的费用,但是他却不能自由处置据说是他“最后保障”的土地以换得足够的钱去看病。这种所谓的“保障”实际上只是保证了农民不能卖地,这显然不是一种保障而是负保障。

还有人抛出“悲惨的出售”问题以反对土地私有,“悲惨的出售”问题是指当普通的农户无法得到农业生产和销售保险和家庭最低生活保障时,由于面临无法避免的风险(自然风险和市场风险),他们往往以极低的价格将土地出售。这意味着当自然灾害来临的时候(或者其他的原因),农户为了渡过生存的难关而出售土地,当自然条件好转的时候这些农户却没有能力重新购回土地,从而失去最基本的生活保障。诚然,这种悲剧是有可能发生的,但它没有成为督促政府建立社会保障的理由,反而成了为某些利益集团剥夺农民地权辩护的借口,这种现象显然是值得我们思考的。

观点三：土地私有制和市场经济不利于土地的合理配置和规模经营。

这种观点认为平分地权的土地私有制会造成土地的细碎化现象严重,严重违背土地应该优化配置的原则。然而事实上这种观点也是经不起推敲的,因为土地配置是否达到最优,并不是取决于土地集中的程度,而是取决于土地能否和资本以及劳动自由结合,以避免土地的抛荒或劳动、资本的闲置。国外的现实经验证明,在所有生产要素均可以自由流动的典型市场经济条件下,土地是不会排斥劳动和资本的,土地与各种要素的自由流动与组合其结果就是土地的配置日趋优化。与之相反的是,非市场化的制度安排总会使土地与其他要素的组合产生这样或那样的扭曲。从我国的现实情况出发,土地私有所导致的土地细碎化实际上正是土地资源得到优化配置的体现,因为在当前农业剩余劳动力转移不畅的情况下,土地细碎化代表的正是劳动和土地自由结合的实现,是反映国情的资源最优配置。土地的规模经营应该随着农村劳动力的不断向外转移,通过市场机制自然地扩大。如果单纯从提高土地效率的角度出发搞规模经营而把农民赶出土地,带来的问题只会更多。

三、实行土地农民所有制是解决土地问题的根本途径

从如何彻底地解决现实中我们所面临的土地问题的角度出发,阐述实行土地农民所有制的可行性和必然性。

问题一：农地投资严重不足,掠夺式经营时有发生。

这种现象出现的原因主要是由于农地产权的不稳定性使得农民对自己承包的土地收益缺乏长期的预期,也就说农地对于农民的价值因为私有制的缺失而降低了。从理论上来说,在现有土地制度下,土地对于农民而言实际上是一项风险资产,而且由于农民所拥有的土地产权不完整,农民对待风险的态度一般是风险厌恶型的。在这种条件下,农户肯定要减少对农地的投资,特别是中长期的投资。如果这种状况严重到一定程度,农业生产对于农地的消耗所带来的农地生产率的下降将得不到足够的补偿,并最终导致土地质量的下降。而且由于承包土地的频繁调整,新的土地承包者基于上述原因更加不会对土地进行投资,从而形成了对农地进行掠夺式经营的恶性循环。

解决这个问题的关键是如何保障农地产权的长期稳定性。显然,对于农户而言,最具有长期稳定性的产权安排是土地归农民个人所有。

问题二：土地的非市场配置导致土地的细碎化和土地规模经营的无法实现。

农地在村集体内部的平均分配以及农村人口总量的增长导致了我国农村土地细碎化现象的出现。同时我国农民非农转移的途径不畅和障碍太多,农民无法真正的从土地中完全抽离出来,离开农村走向城镇,这又导致了土地细碎化日益严重而得不到解决。在现有体制下,虽然政府允许土地流转,但是由于农地的集体所有制的限制,土地流转在村集体间的交易成本过高,而使农地只能在集体内部小范围地流转,无法形成较大规模的土地流转市场,因而也就无法实现真正意义上的土地规模经营。

通过上面的分析我们知道,土地细碎化和土地流转困难都是由于土地集体所有制的制度障碍所引起的。如果农地归个人所有,对土地的处置可以为农民在城镇的发展提供启动资金,从而形成农民非农转移的激励力量,进而在整体上推动农村人口的转移和农村城镇化的发展。另一方面,土地的私人所有和自由交易可以推动大范围、跨区域的土地租赁市场的形成。制度障碍的破除和土地交易成本的下降将会使土地边际收益较低的农户自动地将土地出租给边际收益较高的农户,从而使土地越来越集中于种地能手的手中,实现土地的规模化经营。

问题三：征地过程中,失地农民的土地权益难以得到保障。

征地过程中出现种种突出问题的根本原因在于我国现行土地征用制度存在着巨大的制度缺陷。在我国目前实行的土地二元所有制下,农村集体所有土地的权属转移只能通过征收和征用的方式实现。这种制度设计导致了政府土地管理部门和农村集体之间在土地要素交易过程中的地位不平等。国家给予被征地集体的仅仅是补偿价值,而不是市场价值,从而使农民的土地权益在征地过程中受到了极大的伤害,而各级政府和相关部门在土地价格双轨制下获得了巨额的土地收益。

解决政府和农民在土地交易过程中地位不对等和土地价格双轨制等问题的关键是农地产权主体的明晰和土地交易的市场化,根本出路是土地的私有化。因为在私有制下,农民作为土地的供给者可以直接与土地需求者进行谈判,并按照市场价格交易土地,获得土地增值的全部收益,进而从根本上解决现有土地征用制度下存在的种种问题。

四、结论

通过上述正反两方面的分析,可知以农民土地所有制作为我国未来土地制度改革的方向是可行的。但这并不意味着我国土地问题的解决可以“一私了之”,因为伴随着土地的私有化,还有很多诸如保护农民土地产权的法律如何制定、卖地农民的身份转换机制和社会保障机制如何建立、耕地如何保护等问题需要解决。也就是说,我国土地制度的改革必然要经历一个长期而复杂的过程。但是我们更应该清楚地认识到这场改革的紧迫性,敢于克服改革所带来的阵痛,努力朝着我国土地制度改革的既定目标前进。

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