建国初期的《西南区禁绝鸦片烟毒治罪暂行条例》评析

方 勇

(西南政法大学 研究生部,重庆 400031)

建国初期的《西南区禁绝鸦片烟毒治罪暂行条例》评析

方 勇

(西南政法大学 研究生部,重庆 400031)

建国初期,西南地区烟毒泛滥,毒品犯罪层出不穷。中央政府为彻底禁绝烟毒,自1950年2月24日发布了《严禁鸦片烟毒的通令》,西南军政委员会据此发布一系列实施办法、细则等,其中《西南区禁绝鸦片烟毒治罪暂行条例》是西南地区也是全国唯一一个既有罪状及量刑标准又有处罚措施的法令。研究此《条例》,既可反映当时包括立法技术、处罚措施、量刑标准在内的法律文化,又可对当今的禁毒提供一些有益的经验。

建国初;西南区;烟毒;《西南区禁绝鸦片烟毒治罪暂行条例》

中国近代史的每一步发展演变,一直是与一个词分不开的,那就是——鸦片。因为鸦片,古老中国的大门被打开;因为鸦片,中国一直不停地妥协退让。鸦片成为中国人民心里永远无法抹除的伤痛。然而,毒害中国两百余年的鸦片烟毒问题却在新中国成立后的短短三年内完全断绝,这是一个奇迹。建国之初,中央人民政府颁布了一系列禁烟禁毒的法令、政策,各个地区也据此制定了诸多实施办法和细则。在这些众多的禁烟禁毒法规中,只有西南区的《禁绝鸦片烟毒治罪暂行条例》(以下简称为《条例》,原文现藏于四川省档案馆,档案号:建川044,卷号:1648,页号:48)既规定了烟毒犯罪的具体量刑标准,又规定了具体的处罚措施,该《条例》为西南地区的禁烟禁毒提供了有力的法律保障。

一、《条例》出台之背景分析

建国初《西南区禁绝鸦片烟毒治罪暂行条例》的出台并不是新政府凭空制定出来的,它的出台在当时有着特殊的社会历史背景,并与西南地区特殊的地理环境有着非常大的关系。

(一)社会背景

建国之初,国民党败逃台湾,留给新中国的是一个经济崩溃、政治腐败、充满丑恶社会现象的烂摊子。为了清除旧社会遗留下来的丑恶现象,创造一个清明的社会环境,为政治、经济建设扫除道路,禁烟禁毒工作也就势在必行。

为此,1950年2月24日,中央人民政府政务院向各大行政区人民政府(或军政委员会)及中央直辖省(市)人民政府发出《严禁鸦片烟毒的通令》,命令各省(市)积极开展禁止烟毒工作。以《通令》发布为标志,新中国初期的禁止烟毒运动拉开了帷幕。

《通令》发布以后,各大行政区政府(军政委员会)、中央直辖省(市)人民政府迅速采取行动,成立禁烟禁毒委员会,着手领导禁毒工作。同时,结合各地具体情况,相应制定和颁布了一系列禁毒法规。其中,西南军政委员会于1950年7月发布了《关于禁绝鸦片烟毒的实施办法》十三条,同年12月,又发布了《禁绝鸦片烟毒治罪暂行条例》,对各类毒品犯罪活动作了具体的处罚规定。

在中央和西南地区禁烟禁毒法规的指引下,西南各地开展了轰轰烈烈的禁烟禁毒运动,发动广大人民群众,进行广泛的禁毒宣传教育,成立各级禁烟机构,严格执行禁毒法规。在人民群众的共同努力下,截止1952年12月底,短短三年时间内就基本上禁绝了肆虐两百余年的烟毒,这实在是一个奇迹。

烟毒肆虐西南地区两百余年,历届政府也在不停地禁毒禁烟,禁烟法令连篇累牍,禁烟机构叠床架屋,禁烟大员摩肩接踵,进行了颇有轰轰烈烈之势的禁烟运动。[1](289)然而,效果并不如人意,烟毒不但没有在历届政府的禁令之下消失,反而呈愈演愈烈之势。根据资料记载,1929年至1933年间,中国的罂粟种植总面积约8000万亩,占全国耕地总面积的6.1%;[2](156)1930年中国的鸦片产量已达12000吨,而此时除中国外全世界的产量仅为1770吨,中国的产量竟是世界各国产量的7倍;[3]吸食各类毒品的总人数达8000万人,约占总人口的16.8%。达到空前绝后的地步,使中国的代表“出席国际禁烟会议,颇像罪犯出席法庭”[4]。究其原因,主要是历届政府的禁烟指导思想都是“禁烟”与“生利”并举,禁烟为名,筹措经费是实,“借烟生利”思想相伴历届政府禁政事业的始终。因此,历届政府禁烟禁毒运动的结果就是中国成为了世界上罕有其匹的产毒大国和吸毒大国。而这种屡禁不止的烟毒,却在新中国建立之初的短短三年里就被彻底禁绝,这不能不说是一个奇迹。

(二)西南地区特殊的地理环境

《西南区禁绝鸦片烟毒治罪暂行条例》之所以能成为全国唯一一个既有罪状及量刑标准,又有处罚措施的法令,也与西南地区特殊的地理环境有关。

从地理上来说,地处西南的云、贵、川等省,由于其特殊的地理环境和地理位置,历来是全国最重要的鸦片产区,该地区不仅是全国鸦片生产的重要基地,而且也是贩运、制造和吸食的重灾区。[1](291)西南地区的“鸦片烟种植面之广,吸毒人数之多,其流毒之大,非言语所能形容”。以种植为例,解放前夕,云南省罂粟种植面积占耕地的20%～30%以上;在贵州的安顺地区“几乎无户不种”;西康省种植罂粟土地占耕地的48%以上,在川南的雷波、峨边、马边三县“全部种植”,整个凉山地区鸦片种植户占各县总户的60%～80%。[5]

由于滥种罂粟,造成西南地区烟土贩运活动猖獗。据不完全统计,仅川东、川西、川北和重庆等地以从事贩运鸦片毒品为生者即有1万余人。[5]鸦片制造厂随处可见。种制贩售的结果,导致吸食成风。解放前夕,云南省吸鸦片者占总人口的四分之一;贵州全省至少有300万人吸毒,占总人口的27%。据不完全统计,解放前夕西南地区烟民约600余万,占总人口的8%强。[6]

因此,为了禁绝鸦片种植,打击毒品相关犯罪,完全禁绝鸦片烟毒,西南军政委员会根据政务院发布禁止烟毒的通令及指示,发布了《关于1950年春耕及农业生产指示》、《西南区禁绝鸦片烟毒实施办法》、《关于展开禁烟禁毒工作的指示》等一系列通令和指示。这些通令和指示虽对建国初的禁毒运动起了极大的促进作用,却没有对毒品犯罪进行明确的定罪处罚规定,没有规定具体的量刑标准,只是对毒品犯罪与惩处作了一般性的描述,致使公安司法机关不能有效地打击毒品犯罪。

在此情况下,一部包涵完整的处罚条款的禁烟禁毒法令的制定也就势属必行。1951年12月28日,西南军政委员会颁布了《西南区禁绝鸦片烟毒治罪暂行条例》十五条,内容虽短,却对毒品犯罪规定了具体的定罪量刑标准,从而为打击毒品犯罪分子提供了有力的法律保障。

二、《条例》内容之阐析

中国共产党在建国前的革命根据地时期就颁布过许多禁毒法规,制定了诸多禁毒条款,并逐渐形成了自己的法律理念。通过对《西南区禁绝鸦片烟毒治罪暂行条例》内容的阐析,可以看出建国后共产党的禁毒法规,一方面继续体现这种法律理念,另一方面也在不断完善禁毒法规的内容。

(一)法律理念

建国之初,中央和各地方颁布了诸多禁毒法规,但这些法令都有一个共通的特点,就是仅规定对某种行为予以治罪,而没有规定具体的罪处以何种刑罚,只有《西南区禁绝鸦片烟毒治罪暂行条例》是一个例外。因此,这个条例完整地体现中国共产党早期的法律理念:原则性与灵活性相结合的原则、严厉惩办与教育改造相结合的方针。[7]

这是建国初国家对毒品相关犯罪处罚的基本理念。这个理念体现在《条例》的第8条,该条规定:“受雇参与制造之人员,其自动向政府告发者,免予处分,如隐匿不报者处3年以下徒刑,并得酌科罚金。”这体现了国家在对烟毒犯处理的对策上严厉惩处与教育改造相结合的方针,其目的在于打击惩办少数,教育改造多数。即对于制造者、集体大量贩卖者从严;主犯从严,从犯从宽;惯犯从严,偶犯从宽;拒不坦白者从严,彻底坦白者从宽;今后从严,过去从宽。对于情节不是特别严重,只要彻底坦白,诚心悔过,检举立功者,可减轻或免予处分。

具体来说,该理念可以从以下三个方面解读:

1.对于自首、坦白、检举立功者,给予较轻的处罚,直至不以罪论处。能够进行主动的自首、坦白的检举,说明其人身危害性较小,因此,对于此类人员,“其自动向政府告发者,免予处分”。这种刑罚理念,就达到了教育大多数、打击较少数的目的,有利于更好地改造瘾君子及毒犯。

2.对于武装贩毒以及种植、制造、贩运、开设烟馆的犯罪分子,情节重大的加重处罚直到判处死刑。《条例》第3条、第4条、第6条、第7条、第8条,对犯种植、制造、贩运、开设烟馆等罪,情节重大者,有的规定加重治罪,有的规定可处死刑或10年以上有期徒刑。对于何种情况属于情节重大,除武装贩运毒品外,当时的法律法规未作具体规定,一般可以理解为主犯、惯犯、集体大量贩卖者、抗拒交呈或铲除毒品者。因为这些人员属于人身危害性较大,且对社会造成的危害也大的一类,不对其进行严厉的打击就不足以维护社会秩序,达不到杀一儆百、坚决禁毒的目的。

3.对毒品犯罪广泛规定了经济刑。毒品犯罪是一种以营利为目的的犯罪,收缴其违法所得,使其在经济上受到打击,而不能再犯,不敢再犯。当时的法律法规除规定身体刑、自由刑外,还规定了较为完备的罚金刑和财产刑。《条例》第3条、第4条、第6条、第7条、第8条对种植毒品罪、贩运毒品罪、开设烟馆罪和制造毒品罪规定了并处罚金刑。第6条和第9条还规定了可单处罚金,第5条和第11条规定了没收财产。经济刑的广泛适用,剥夺了毒品犯罪分子继续从事犯罪活动的经济基础,以阻止他们重新实施犯罪。

这种理念是中国共产党在禁毒中一以贯之的理念,早在解放前的根据地时期就已经实施,并取得了很好的施禁效果。西南地区作为新解放区,在建国后继续坚持了共产党早期的施禁理念,成为建国初禁毒运动能获得巨大成功的根本原因。

(二)法律内容

《条例》之所以成为建国初中央和地方众多禁烟禁毒法规中最完备的一部法规,是从其内容上说的,其内容涉及到禁毒及毒品犯罪的各个方面,下面分述之。

1.《条例》所规定的罪名

(1)种植毒品罪。《条例》第3条规定:“凡种植鸦片抗不铲除者,除烟苗铲除外,处5年以下徒刑,并酌科罚金,如情节重大者加重治罪。”禁绝烟毒,首先从源头上进行治理,种植毒品罪的规定就体现了政府“卡断两头”理念中的第一头。

(2)运输、贩卖毒品罪。《条例》颁布以前的诸多通令、指示和办法等只是对贩卖、运输毒品治罪进行了大概的描述,如《通令》第4条规定:“从本禁令颁布之日起,全国各地不许再有贩运制造及售卖烟土毒品事情,犯者不论何人,除没收烟土毒品外,还需从严治罪。”《内务部禁毒指示》第3条规定:“严厉禁止运烟、售烟,违者严于治罪”。都没有规定具体明确的处罚方式。而《条例》第4条规定:“贩卖烟毒者,除没收其毒品及运输工具与用以隐藏毒品之货物外,主犯处死刑,或15年以下5年以上徒刑,并得科以罚金,从犯处5年以下1年以上徒刑,并得科以罚金。”禁止运输和贩卖毒品,截断了毒品泛滥的中间环节,使种植鸦片者没有销路,吸毒者没有货源。

(3)制造毒品罪。《条例》第8条规定:“制造毒品或其它含有烟毒之各种代替烟毒丸药,向当地人民政府或公安机关自首,缴呈全部制造工具及存货者,得酌情从宽处理或免除处罚,拒不自首或继续制造者,除没收其全部制造工具及存货外,处10年以下5年以上徒刑,并得酌科罚金,情节重大者处死刑或10年以上徒刑,并得酌情罚金,受雇参与制造之人员,其主动向政府告发者,免予处分,如隐匿不报者,处3年以下徒刑,并得酌科罚金。”毒品制造也是《条例》打击的重点,主要是防止毒品的扩散和传播,这也是禁绝毒品的重要环节。

(4)开设烟馆罪。《条例》第7条规定:“所有烟馆一律向当地人民政府或公安机关全部缴呈其烟具、存货,如逾期抗不缴呈,或继续开设及采取其他分散隐蔽方式,以烟毒供人吸食或为他人施打吗啡者,除没收其本人所有属于烟馆部分房屋和家具外,处1年以上5年以下徒刑,并得酌科罚金;情节重大者,处10年以上徒刑或死刑,并得酌科罚金。”旧社会的烟馆历来是藏污纳垢之所,建国前西南地区各城市和乡镇都开设有烟馆,如昆明市有烟馆1187家,贵阳市1015家,成都市714家,重庆市270家。[1](311)这些烟馆吸引了一大批瘾君子。因此,烟馆成了鸦片泛滥的滋生地,不打击烟馆,也就不能完全禁绝烟毒。

(5)拒不销毁烟毒烟具罪。《条例》第12条规定:“凡没收或缴呈之烟毒、烟具,一律当众全部禁毁,不准丝毫保留,不准转卖或作为财政收入,违者除受行政处分外,送人民法院依法治罪。”此条是针对吸毒者而制定,这是“卡断两头”的另一头,直接对吸毒者定罪处罚,使一些瘾君子不能吸,不敢吸,最后达到不吸的效果。

(6)违法出卖制毒化学物品罪。《条例》第9条规定:“各药商所出卖可资制造白面、金丹、唆唆、吗啡或其他类似之毒品原料存货,应向当地卫生主管机关办理登记取得凭照后方准出售,凡购上项药品超过250公升以上者,须备专簿载明购者姓名、居处、数量、用途,以供随时检查,违者得按情节轻重处3年以下徒刑或科以罚金。”毒品的泛滥不仅包括鸦片、大麻等,还包括一些易使人上瘾的化学药品,这些化学药品因其医药上的用途,又不能完全禁绝,因此,只有对出售化学药品的药商进行监管,对购买化学药品的人进行登记,防止瘾君子吸食鸦片不成以此种药品代替,这体现了中央打击毒品犯罪的全面性。

这些规定具体和全面的罪名,以及具体量刑标准的确立,使得司法机关在审理毒品犯罪案件中有法可依,有章可循。

2.《条例》在犯罪构成上的特点

(1)明确界定了毒品的范围。《条例》第2条规定:“本条例所称烟毒,系指鸦片种子、烟苗、鸦片、吗啡、白面、金丹、唆唆、嘈哒及其他类似或化合配制而成之毒品。”第13条规定:“专供医药或科学上使用之麻醉药品及其他化合物,经省(行署)以上人民政府卫生主管机关证明者,不适用本条例之规定,得按管理麻醉药品暂行条例办理。”对毒品范围进行界定,使司法机关在处理毒品相关案件时可以更加精确地进行法律认定。

(2)在犯罪主体上,《条例》只规定了自然人才可构成毒品犯罪的主体。从以上各罪名的规定可以看出,机关、团体没有提及,也就是说暂时还不成为毒品犯罪的主体,这就大大限制了《条例》的适用范围。

(3)限令对于某种行为,当被告人不作为时才构成犯罪。《条例》第3条规定:“凡种植鸦片抗不铲除者,除烟苗铲除外,处5年以下徒刑并得科罚金,如情节重大者加重治罪。”第7条规定:“所有烟馆一律向当地人民政府或公安机关全部缴呈其烟具、存货,如逾期抗不缴呈,或继续开设及采取其他分散隐蔽方式,以烟毒供人吸食或为他人施打吗啡者,除没收其本人所有属于烟馆部分房屋和家具外,处1年以上5年以下徒刑,并得酌科罚金;情节重大者,处10年以上徒刑或死刑,并得酌科罚金。”这也是《条例》的一个特点,实际上是鼓励广大民众积极参与禁烟禁毒。

(4)犯罪构成有时间限制。由于当时种毒、运毒、贩卖、吸毒比较普遍,对广大人民群众有一个宣传教育的过程,因此人民政府首先宣布在规定时间内,必须停止与毒品有关的活动,不听劝告者,才予治罪,而不是只要一有毒品犯罪行为就治罪。《条例》第7条对开设烟馆者就是此种规定。

总的来说,不管是从法律理念还是从法律内容来看,《条例》体现了党和政府禁止烟毒的决心和勇气,对各种涉毒行为进行全面性规定是为了更彻底地禁毒,但在禁毒的过程中又不是毫无目标地打击一大片,而是采取原则性与灵活性相结合的原则、严厉惩办与教育改造相结合的方针,打击情节严重、久不悔改的涉毒分子,对大多数涉毒群众主要还是教育为主,惩罚为辅。这样既达到了禁绝烟毒的目的,也达到了改造群众的目的。

三、《条例》颁布的重大意义

厉行禁毒,是中国共产党的一贯立场和主张。通过上述对《条例》出台背景和法规内容的阐析,可以看出,《条例》是建国初新政府及西南区政府为应对毒品违法犯罪形势、适应禁毒工作发展的需要而制定的。它既是对革命根据地时期禁毒立法经验的继承和总结,也是新中国以后禁毒立法的范本,是中国禁毒立法上的重要里程碑,具有极其重要的意义。

(一)《条例》的实施取得了巨大的效果

《条例》颁布之后,西南地区各地市、县、乡(镇)等依据条例,成立禁烟禁毒机构。各地人民法院也在司法实践中积极按照《条例》规定来进行司法审判,使《条例》真正成为禁毒运动中的指南针。在这个指南针的指引下,西南地区的禁毒取得了巨大成效。据不完全统计,是年西南区共破获大小偷运、制售烟毒案件万余起,抓获大小烟犯万余人,其中判处死刑37人,有期徒刑1000余人。缴获烟毒9千万余两又7000余包,烟具22万余件,查封烟馆5400余家,多数吸毒者自觉戒烟,不少制贩毒者也洗手不干,自动改业。[8](113)

(二)《条例》的颁布标志着建国初的禁毒开始有了法律保障

建国之初,政权初创,大陆还遗留着大量的土匪、特务,经济也濒于崩溃,国家和各个地区不得不把更多的精力放在应付这些严重的政治军事形势上,暂时还没有条件制定出完整的禁毒法规。因此,各地区只能根据本地区的情况因地制宜地制定适合本区的实施办法、细则等。而这些实施办法和细则也没有对毒品犯罪进行一个明确的处罚规定,只是一种大概性的描述。这导致一些地方的公安司法机关在禁毒过程中不能很好地把握对烟毒犯的处理,出现一些处罚过轻的状况。为此,1950年10月最高人民法院发出《处理烟毒犯应坚持废止专科与易科罚金办法》的指示,指出过去对烟犯专科罚金或准以罚金易换其已刑罚,是沾染了旧法的观点,只有利于不法分子以钱赎罪,而不利于禁止烟毒。[1](312)

而西南区《条例》的颁行,用法律的形式确定了禁烟措施,明确了惩治范围及量刑标准,将禁烟运动置于法治化的基础上,有力地推动了禁毒运动的发展,使建国初期的禁毒斗争真正做到了有法可依。

(三)《条例》的颁布标志着“综合治理、‘三禁’并举”思路的形成

旧中国历届政府为什么没能禁绝鸦片烟毒?除了吏治腐败、寓禁于征等原因外,很重要的一个原因就是禁毒政策太片面、太单一。毒品问题是一个多环节、多链条的问题,有吸食者必有贩卖者,有贩卖者必有种植者。只是禁止哪一个方面,并不能彻底禁绝烟毒,只有走综合治理的路子才能完全断绝鸦片。

西南军政委员会在建国初的禁毒运动中,采取了“禁种、禁贩(包括制售)、禁吸三禁并举,重在禁贩”的策略。在此策略的指导下,各级政权在禁毒宣传、禁种、禁贩、禁吸等方面制定了相应的具体措施,执法严明,成绩卓著。开展禁毒宣传,使毒品危害和政府的禁毒政策深入人心,转变民众观念,为禁毒运动的开展提供了良好的群众基础;开展禁种,断绝了烟毒的根源,为禁毒事务的其它环节提供了有利的契机;力斩中间,严禁贩毒,卡死烟毒泛滥的流通环节。贩毒是分配、交换的中间环节,促进消费,牵动生产,是联系吸食和种植之间的“桥梁”。实施禁运,便是切断这一联系点,造成吸食无来源,强制断瘾。

《条例》正是对这种步步设防、环环截堵策略的一个很好的解释,《条例》中对种植、贩运、制售、开设烟馆等都规定了相应的处罚措施和具体的量刑标准,就使毒品犯罪中的各个环节都能有法可依。并且《条例》始终坚持严厉惩办与教育改造相结合的方针,打击惩办少数制、贩烟毒的组织者和大烟毒犯、主犯、惯犯,对于情节轻微、真诚悔过或有立功表现的不予处分或减轻处分。这样争取教育了大多数,孤立和打击了少数烟毒犯。这种标本兼治的综合治理方式,对烟毒泛滥中的种毒、制毒、贩毒和吸毒等一系列环节都规定了处罚和量刑措施,从根本上达到禁绝烟毒的目的。

四、结语

自1949年2月中共中央《关于废除国民党“六法全书”及确立解放区司法原则的指示》至禁毒运动开展之时,由于无暇顾及正式法典的制定,中央政府不得不以临时性的政策指导禁毒运动。更因政策原则不具体,不能及时有效地打击烟毒犯。《西南区禁绝鸦片烟毒治罪暂行条例》的颁布在法律上奠定了对毒品犯罪的量刑与处罚的基础,填补了打击毒品犯罪的法律空白,为铲除毒祸提供了有力的法律武器。虽然由于历史的原因,《条例》制定得比较粗糙,但针对性、目的性强,适合了那个时期的禁毒要求,为打击毒品犯罪提供了有力的法制保障,并取得了积极的施禁效果。

邓小平曾说过:“吸鸦片烟、吃白面,世界上谁能消灭得了?国民党办不到,资本主义办不到。事实证明,共产党能够消灭丑恶的东西”,“新中国成立以后,只花了三年时间,这些东西一扫而光。”[9](379)诚然,《西南区禁绝鸦片烟毒治罪暂行条例》只是建国初众多禁毒法规中的一个,但却可以管中窥豹,从中看出共产党彻底禁毒的坚定决心和无比勇气,这也是新政府进行法治化禁毒的初步尝试。

[1] 王金香.中国禁毒史[M].上海人民出版社,2005.

[2] 苏智良.中国毒品史[M].上海人民出版社,1997.

[3] 民国成立后之禁令[Z].中国第二历史档案馆,档号:41(2)24.

[4] 南雁.中国代表在国际会议上的被窘[J].东方杂志,第21卷21号.

[5] 西南区1950年禁烟禁毒工作总结[N].新华日报,1951-03-15.

[6] 汤景晓.记贵阳市解放初期的禁烟禁毒运动[A].云岩文史资料选辑(第4辑).[Z].

[7] 白云涛.新中国初期的禁烟禁毒运动[J].党史天地,2001,(7).

[8] 秦和平.西南民族地区的毒品危害及其对策[M].四川民族出版社,2005.

[9] 邓小平.邓小平文选(第3卷)[M].人民出版社,1993.

K27

A

1673-0429(2010)04—0025—06

2010—02—28

方勇(1983—),男,河南光山人,西南政法大学2008级法律史博士研究生,研究方向:中国法制史。