孙中山的总统制思想探析

孙发锋

（郑州大学公共管理学院，郑州 450001）

孙中山的总统制思想探析

孙发锋

（郑州大学公共管理学院，郑州 450001）

孙中山的总统制思想是其政体理论的重要组成部分。辛亥革命前，孙中山主张移植美国总统共和制。辛亥革命失败后，孙中山进一步完善了五权宪法思想。五权宪法规定的政体类型属于总统制。孙中山之所以推崇总统制，是由多种原因造成的。孙中山对总统制的推崇既有合理性的一面，也存在着诸多不足之处。

孙中山；总统制；内阁制

晚清以来，传统中国具有“超稳定性的王朝体制”逐渐失去了合法性。然而，对于以何种政体模式来代替传统中国的君主专制制度，当时的政治精英和知识分子却难以达成共识，出现了多种政体主张，如君主立宪制、民主共和制、内阁制和总统制等。在近代中国的政体模式探索中，孙中山将主权在民、万能政府等理念结合在一起，提出了总统制政体构想。

一、总统制是孙中山的理想政体方案

孙中山的政体思想大体上可以分为两个时期。辛亥革命前，孙中山主张移植美国的民主制度，在中国建立总统共和制，因此，这一时期孙中山一直致力于介绍和宣传美国的政府制度。辛亥革命失败后的一段时期里，孙中山在反思民初政体移植失败的基础上，认识到政体与国情之间存在紧密联系，主张将西方的民主政治理论与传统中国的政治文明结合在一起，由此正式提出并发展了五权宪法理论。

美国是典型的总统制国家。美国1787年宪法规定，总统既是国家元首又是政府首脑，总揽行政权，不向立法机关负责，而向选民负责。辛亥革命前，孙中山在美国进行过革命活动，对美国的政治制度有一定了解。出于种种考虑，他多次表示要以美国的政府制度为蓝本来建构未来中国的政体模式。“美国是孙中山民主革命运动的发祥地和根据地，也是他借鉴的样板”[1]258。事实正是如此。孙中山明确指出：“我们必要倾覆满洲政府，建立民国。革命成功之日，效法美国选举总统，废除专制，实行共和”[2]227。在一次面向美国听众的演说中，他又指出：“我们要仿照你们的政府来缔造我们的新政府，尤其因为你们是自由与民主的战士”[2]225。

孙中山从政情、民情等方面论述了效法美国政体模式的合理性，认为中国与美国在风俗习惯、地区差异和人民智识水平等方面有着相似性。孙中山说：“中国革命之目的，系欲建立共和政府，效法美国，除此之外，无论何项政体皆不宜于中国，因中国省份过多，人种复杂之故。美国共和政体甚合中国之用，得达此目的，则振兴商务，改良经济，发掘天然矿产，则发达无穷。初时要借材外国，方能收此良好之结果”[2]563、“建立共和政体，因为中国各大行省有如美利坚合众国诸州”[2]227。

从一定意义上说，这一时期孙中山主张效法美国总统制政体是近代中国“民主强国论”思潮的重要表现。近代中国积贫积弱，饱受西方列强的欺凌。在当时先进的中国人看来，造成这种局面的重要根源是中国的专制制度。因此，他们希望移植西方的民主制度来达到富国强国的目的。这种朴素的爱国主义的基本逻辑是，先进的中国人在认同西方国家物质文明的同时，出于求强求富的心理，也往往认同其制度文明，把西方国家的政府体系模式看作惟一能带来繁荣和富强的制度选择。孙中山自己也承认，因为看到西方文明“比中国进步，我们羡慕他们的新文明，才主张革命”[3]345。既然当时的中国必须向西方学习，根据“取法于上”的道理，孙中山认为，应该选择世界上最先进、最富强国家的民主制度来将中国“造起一个二十世纪头等的共和国来”。而在当时世界上，“最富强的莫过美、英”[4]319。英国是典型的君主立宪制国家，自然不是孙中山的主要学习对象。这样，孙中山将学习的目光主要投向了美国。

辛亥革命失败后，民国政权落入军阀、官僚、政客之手。在这种情况下，孙中山开始重新考虑自己的政体设计。他指出：“中国几千年以来社会上的民情风土习惯，和欧美的大不相同。中国的社会既然是和欧美的不同，所以管理社会的政治自然也是和欧美不同，不能完全仿效欧美，照样去做，像仿效欧美的机器一样”[3]320。因此，不能照搬美国总统制。为了探索适合中国国情的政体模式，孙中山进一步完善了五权宪法思想。笔者认为，五权宪法所规定的政体类型，仍属于总统制，确切地说是加以改造的总统制。五权宪法深受美国宪法影响，“他在吸收美国宪法精华的基础上，克服美国宪法的缺点，创立了五权宪法”①陶文钊《民国时期中美关系史研究述评》，载于曾景忠编《中华民国史研究述略》，中国社会科学出版社1992年版，第434页。。从一定意义上说，孙中山力图以中国的传统典章来克服美国总统制的不足，五权宪法是美国宪法与中国传统典章的融合。尽管五权宪法所规定的政体构想在机构设置、权力配置等方面与美国总统制有差异，但是其基本制度架构仍符合总统制的基本特征。

关于总统、国民大会、五院的性质、地位及其相互关系，孙中山是这样表述的：“宪法制定之后，由各县人民投票选举总统以组织行政院，选举代议士以组织立法院，其余三院之院长由总统得立法院之同意而委任之，但不对总统、立法院负责，而五院皆对国民大会负责。各院人员失职，由监察院向国民大会弹劾之；而监察人员失职，则国民大会自行弹劾而罢黜之。国民大会职权，专司宪法之修改，及制裁公仆之失职。国民大会及五院职员，与夫全国大小官吏，其资格皆由考试院定之。”[5]205根据这个构想，总统由人民投票选举产生，组织行政院，这说明总统是由直接选举产生的行政首脑。1921年，他在《在广东省教育会的演说》中则更明确地说，“行政设一执行政务底大总统”[6]495。孙中山没有规定总统向国民大会负责，应该理解为总统向全体选民负责。这些都是总统制的典型特征。

在孙中山的政体设计中，行政权居于五权之首，是五权的中心，行政院处于中央政府五院序列的领先地位，其他四权应以配合行政为首要任务。另外，总统提名并委任立法院院长、监察院院长、考试院院长。这种安排必然使总统处于“统而治之”的位置，而不是内阁制下“垂拱画诺”的虚位元首。正因为如此，秦孝仪认为，在孙中山的五权宪法设计中，总统居于统摄地位[7]1325。有学者也指出：“大总统是国家元首，在中央政府中居于统率地位”[8]。

孙中山认为，五权之间是分工合作关系。但是，这不说五权之间不存在任何制约关系，比如，立法院可以通过立法牵制其他四院，监察院可以依法弹劾各院人员。但是，从总体来说，五院之间是合作重于制衡。“有些有识之士早就指出，在美国政治现实生活中，从来就不存在国家权力的分立和分离，有的只有机构或机关的分离与分立，三个政权部门之间是分工与合作的关系”[9]130。因此，五权宪法下的五权间关系与总统制下的权力关系并不矛盾。

对于五院制架构，孙中山一直“未发表具体的主张，或细密的方案”[10]449。这为人们解释孙中山的五院制架构留下了余地。笔者认为，依权能分治与万能政府学说推论，也可以断定五权宪法所规定的政体为总统制。孙中山认为，政治中有两大力量：一个是自由，一个是秩序，这两股力量如物理之有离心力与归心力，两力平均，方能适当，若自由太过，则成为无政府；秩序太过，则成为专制[6]491。中国目前的情况是自由太多，因此要限制自由。“个个有自由和人人有自由。人人把自己的自由扩充到很大，所以成了一盘散沙”[3]272。要改变一盘散沙的局面，搞好社会整合，必须“建设一个极强有力的政府”、“无敌于天下的政府”即万能政府[3]346。孙中山的总统制思想突出了行政权的地位（行政权是最能表现政府效能的），保证了政府的稳定、高效、强而有力，因此它与万能政府的设想是契合的。正是在这个意义上，国民党政府也承认：“五权宪法的中央制度，可以说是一种总统制”[11]390。

二、孙中山对总统制的践行

近代中国的知识精英鲜有“坐而论道者”，而是积极的行动主义者，一旦他们认为自己的理论揭示了真理，他们就要将之付诸实践。在领导民国政权建设过程中，孙中山三次建立了总统制政府。这也从一个侧面反应了孙中山的政体主张。

1911年武昌起义爆发后，在几个月的时间里，全国先后有14个省宣布独立。随着形势的发展，成立中央政府的问题就摆到了革命派的议事日程。对于中央政府的组织形式，孙中山、黄兴主张总统制，宋教仁、章太炎、刘揆一主张内阁制。孙中山认为，“内阁制乃平时不使元首当政治之冲，故以总理对国会负责，断非此非常时代所宜。吾人不能对于唯一置信推举之人，而复设防制之法度。余亦不肯徇诸人之意见，自居于神圣赘疣，以误革命之大计”[12]47。在孙中山的坚持下，同盟会多数领导人物赞成总统制。他们表示：“善！先生而外无第二人能为此言者，吾等惟有遵先生之意而行耳。”[13]2181911年12月2日，各省都督府代表联合会通过了《临时政府组织大纲》，“《大纲》基本上是按美国政制来设计的，甚至许多条文与美国联邦宪法如出一辙”[14]225。

1917年，张勋复辟失败后，皖系军阀段祺瑞因与国会矛盾较深，拒绝恢复国会和《临时约法》。在这种情况下，孙中山带领部分国会议员南下广州开展“护法”斗争，于1917年9月10日成立了中华民国护法军政府。这个政权的根本法是《军政府组织大纲》。依据大纲，军政府采用的是“总统制原则而非内阁制原则”[15]451。主要表现是，军政府采用大元帅制，大元帅是国家元首，对外代表国家，同时，大元帅又是行政首脑，行使行政权，直接统辖各部，不设国务总理，国务以大元帅为最高主宰，且大元帅不对国会非常会议负责。

不久，北方政局发生变化，西南军阀急于与北方军阀媾和。为了排除媾和的障碍，1918年5月18日，他们与国会内的政学系议员勾结起来，公布了《修正军政府组织大纲》，改组了军政府。《修正军政府组织大纲》将大元帅独任制改为总裁合议制。它规定，“军政府之行政权由总裁会议以政务院赞襄行之”。①参见《修正军政府组织大纲》，载于王景濂等《中华民国法统递嬗史》附录，民视社1922年版，第57页。总裁以合议制行使职权，代表军政总揽会务；政务院由政务员组成，院长与各部总长均为政务员，政务院辅佐总裁对国会负责；政务员有副署权，国会有不信任投票权。从这些规定来看，改组后的军政府“颇与内阁制相类似”[16]162。

孙中山反对中华民国军政府政体变更。1918年5月4日，孙中山辞去大元帅职务，离开广州。1920年粤军回粤，他再次来到广州。鉴于时局的变化，孙中山决定建立中华民国正式政府，“仿南京政府办法在广东设立一正式政府，以为对内对外之总机关”[6]451。1921年4月，非常国会两院联合会议通过了《中华民国政府组织大纲》。5月5日，孙中山就任非常大总统，标志着中华民国政府的成立。按照大纲，中华民国政府不设内阁，大总统总揽政务，统率海陆军，发布命令，任免包括行政各部部长在内的文武官吏不须国会的同意，也不须副署，对外代表中华民国。因此，中华民国政府“系采用总统制原则”[15]454、“是一种总统制的政治制度”[16]167。

需要指出的是，1912年，南京临时政府在制定《中华民国临时约法》时，孙中山赞同实行内阁制，“现就中国情形论之，以内阁制度为佳”[17]44。当时南北议和即将成功，孙中山即将让位于袁世凯，为了从约法上制约袁世凯，保住辛亥革命的胜利果实，孙中山才赞成政体变更。正如李剑农所说的：“变总统制为内阁制的原因，大部分是预备把它去制服野性难驯的袁世凯”[18]310。这就是说，孙中山主张政体变更是“对人立法”的表现。因此，赞成内阁制是孙中山制约袁世凯、反对专制势力的一种的权宜之计，不是孙中山政体理论的主要方面。

三、孙中山推崇总统制的主要原因

“一流国家对政府形式的实际选择就在总统制和议会制之间”[19]53。在近代中国的政体探索过程中，孙中山为什么青睐总统制，而不主张实行议会制（内阁制）？其主要原因可以从以下几个方面分析：

第一，孙中山对总统制的推崇与他对多数人自治能力和管理能力的怀疑有关。在内阁制下，行政权由立法权产生，内阁的去留以是否得到议会的信任为转移，如果议会不能容纳内阁的政策，内阁就会倒台。因此，议会是内阁制政府的中心。在美国联邦宪法制定过程中，联邦党人着力加强行政部门的权力，突出精英人物在政府体系中的地位，而力图限制立法部门的权力。这种做法与他们对人民的看法有关。汉密尔顿认为：“人民狂暴而变化无常，他们的判断和决定很少是正确的”①转引自杰斐逊《杰斐逊文选》，王华译，商务印书馆1963年版，第126页。。孙中山把人分成三类即先知先觉、后知后觉和不知不觉，认为多数人是不知不觉的，他们聪明才力最次，“凡事虽有人指教他，他也不能知，只能去行”[3]323。孙中山甚至把人民群众称为“阿斗”、“初生之婴儿”。出于对人民群众自治能力和管理能力的不信任，孙中山很难认同实行“立法至上”的内阁制。五权宪法理论的一个重要特点就是将西方议会的职权一分为三，分给国民大会、立法院、监察院，降低了民意机关在政治体系中的作用。而在总统制下，立法和行政平分秋色，立法不能宰制行政，这与孙中山力图发挥精英人物在政府中作用的政治理念较为一致。

第二，孙中山对总统制的推崇与他力图提高中央权威、谋求国家统一的政治主张有关。辛亥革命爆发后，各省相继脱离清廷而独立，以君主权威为代表的中央权威迅速崩溃，地方主义成为一种遏制不住的政治潮流。尽管当时的一些政治强人力图加强中央权力以谋求国家统一，但是中央权威始终是不稳定的和脆弱的，中央政府很难干预和控制地方政治事务，地方官员反而能以军事实力、割据等形式要挟中央。就孙中山本人来说，加强中央权威、实行国家统一是他矢志不移的信念。孙中山在《临时大总统宣言书》中明确指出，要实现“民族之统一”、“领土之统一”、“军政之统一”、“内治之统一”、“财政之统一”[4]2。尽管孙中山曾倡言联邦制，但这是想运用地方豪杰作为革命助力，而一俟革命成功，则以联邦制作为驾驭群雄的手段，孙中山本人是赞成中央集权的，“终其一生，未尝认为联邦制适合于中国，偶对联邦制表同情的言论，也只是策略论的运用而已”[20]450。因此，如何提高中央权威、谋求国家统一在孙中山的政体设计中占有重要地位。在总统制下，总统集行政首脑与国家元首于一身，权力极大。例如，美国总统被誉为“帝王般的总统”、“世界上最有权势的男人”。总统制的这种特征使它成为孙中山的较为满意的政体选择。

第三，孙中山对总统制的推崇与他对议会政治的失望有关。19世纪末20世纪初，议会政治的弊端已经显现出来，其运作绩效与古代自由主义者洛克、孟德斯鸠等人的设想有较大差距。议会政治移入中国后，流弊更多。在民国初年短暂的议会政治试验后，由于军阀、政客的破坏，议会已经变种，蜕变为武人、官僚权力斗争的工具和逐利的竞技场。孙中山明确指出：“现在的代议士大都变成了猪仔议员，有钱就卖身，分赃贪利，为全国人民所不齿”[3]313-314。在这种背景下，孙中山力图以行政权的扩充来矫正议会政治的缺陷，减少立法部门对政府的牵制，发挥“专门家”的作用。在总统制下，行政权集中在政府首脑手中，政府的存在不以议会的信任为依归，议会政治的种种弊端难以影响总统独立施政。从这个意义上说，出于对议会政治的失望，孙中山选择了突出行政权的总统制。

第四，孙中山对总统制的推崇与他对当时社会心理的体认有关。在美国建国时期，汉密尔顿一度主张建立君主制，以建立强有力的政府。杰斐逊虽然反对君主制，但是也主张强化联邦政府的权力。在这种氛围下设计的美国总统制必然具有一定的君主制色彩。如亨廷顿认为，美国的总统制类似于英国都铎王朝的体制[21]109-119。托克维尔也认为美国总统的权力近乎王权[22]140。中国有着几千年的封建专制传统，人民久居普遍性、弥散性的王权统治之下，虚权元首的观念不符合当时中国人的政治心理和政治习惯。谢俊美认为：“考虑到中国长期推行君主专制制度，实行集权政治的传统，以及民初政治和民众的思想基础，实行总统制较为实际”[20]386。徐宗勉认为，总统制赋予行政机关较大的权力，可能和中国的政治传统稍微接近，“相对而言，唯一可行的只是总统制或总统制的变体”[23]。孙中山对当时的这种社会心理有着较为深刻的认识。他指出，当时的许多人有“希望真命天子出现，或者满清复辟，把民国再变成帝国的心理”[5]1。他用“四万万人来做皇帝”来宣传人民的主人地位，从一定意义上说，正是对时人“皇帝情结”的一种迁就。因此，孙中山推崇总统制是他对当时社会心理的体认使然。

四、简评

在长期的革命斗争历程中，孙中山从未放弃对共和制的向往和追求，共和制是他一以贯之的政体构想。“余以人群自治为政治之极则，故于政治之精神，执共和主义”[2]172。孙中山对总统制的推崇与他对共和制的热爱是分不开的，反应了他力图以总统制的方式在中国建构一个民主共和国的理想。

近代中国内忧外患，迫切需要建立一个强有力的政府来保持社会稳定，推进现代化进程。罗兹曼正确地指出，对于落后国家来说，“一个国家的行政管理实行高度的中央集权有助于力量的协调和资源的征用以支持现代化进程”[24]54。而一个强有力的政府首先必须是一个稳定的政府。在总统制下，总统的任期是固定的，其是否在位不依议会的是否信任为转移，这就避免了内阁制下的党争不断、政府更迭频繁的弊端。正是这个优点，使它一度在中国颇受欢迎，成为中国民族资产阶级知识分子心仪的政体模式。武昌起义胜利后，师法美国几乎成为一种潮流，武昌方面、上海方面以及立宪派都赞成采用美国的建国程序和政体模式。

总统制的缺陷在于它容易导致行政专制。总统总揽行政大权，政治地位极其重要。如果总统职位落入野心家之手，他就会以自己的意志来蹂躏立法和司法机关的意志。袁世凯以总统制为阶梯而登上帝位，蒋介石改总统制为总统独裁制都说明了这一点。因此，只有在民治素养已达相当程度，行政机关已经不复含有多大危险性的国家，总统制才不会变形蜕化，总统制才能发挥其正当的功用。另外，总统制的刚性可能导致动乱和冲突，如同宋教仁所说的那样：“盖内阁不善而可以更迭之，总统不善则无术变易之，如必欲变易之，必致摇动国本”[25]489。从这些缺陷来看，总统制在近代中国不过是“华盛顿神话”而已。

在具体的理论表述中，孙中山常常将国体与政体相混淆的。“由于孙中山将政体问题视为国体问题，其结果必然是对国体的忽视而过于强调政体的作用，以致舍本逐末”[26]。在国体问题没有从根本上解决的情况下，孙中山企图以总统制来实现“三民主义共和国”的目标注定是一种幻想。当然，这不是说探讨孙中山的总统制思想没有意义，它在具体操作层面上的制度设计对于我们当下的政治体制改革仍然有一定的借鉴意义。

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Studies on Sun Yat-sen's Thoughts on Presidential System

SUN Fa-feng

(School of Public Administration,Zhengzhou University,Zhengzhou 450001,China)

Sun Yat-Sen's thoughts on presidential system are an important component of his theory of government form.Before the 1911 Revolution,Sun Yat-Sen advocated that China should transplant American presidential system.After the failure of the 1911 Revolution,Sun Yat-Sen further consummated the five-power constitution thoughts.The government form stipulated in the five-power constitution belongs to the presidential system.The reasons that Sun Yat-Sen esteemed the presidential system are various and can be explained reasonably,but there are many deficiencies.

Sun Yat-sen;presidential system;cabinet system

K257；K258

A

1008-2794（2010）07-0104-06

2010-05-28

孙发锋（1977—），男，河南信阳市人，郑州大学公共管理学院讲师，法学博士。