建立中国的治安法庭制度——司法职权优化配置探索

马 可

(中国人民公安大学 法律系，北京 100038)

一、治安法庭的概念和职权

(一)治安法庭的概念

治安法庭，也称治安法院[注]严格来说，治安法庭在英国被称为治安法院，独立于其他法院。因目前我国的司法体制不可能设立独立的治安法院，只能在现有法院内部设立治安法庭。故本文援引这一制度时，均将其称为治安法庭。、预审法院，是长期广泛存在于英美法系国家的一种审判机构。它的主要职能有四：一是负责审理尚不构成犯罪的违法行为，二是负责审查和决定刑事诉讼中的程序问题，进行司法监督，三是决定或批准强制措施及限制公民人身权和财产权的强制性措施，四是负责庭前预审。

(二)赋予治安法庭上述职权的原因

根据国际通行的司法原则和人权原则，任何涉及剥夺、限制公民人身权利的行为，只能由法院依法定程序做出，其他机关均无权做出决定。故国际通行的做法，是将治安案件，即违法行为引发的案件交由治案法庭处理，而非警察部门处理。大陆法系国家称此类案件为违警罪案件、微罪案件，一般由违警罪法庭处理，和英美法系国家的规定大同小异。

防范司法专横和公权力滥用是国际社会的另一个共识。一般的做法是通过中立的司法机关对追诉机关的诉讼行为加以规制，以达到防范出入人罪和保障人权的目的。即由法院对侦查和检察机关的诉讼行为进行司法审查，行使司法监督权，达到遏制程序违法，保障程序公正，最终保障实体公正的效果。由于审判法庭本身不堪重负，且从程序上难以在正式开庭审判前对警察机关、检察机关的程序违法问题进行监督、审查，英美法系各国往往都将司法监督权赋予治安法庭，由其对程序问题进行专门审查，行使司法监督权。而大陆法系国家则将这项权力赋予诉前预审法官或侦查法官处理，目的和效果同英美法系基本一样。

强制措施及限制公民人身权和财产权的强制性措施[注]强制性措施是指五种强制措施以外的其他强制性侦查、调查方法，包括讯问犯罪嫌疑人、被告人；搜查；扣押物证、书证；勘验、检查；通缉和扣押、冻结涉案财物等多种带有强制性的侦查、调查措施。本文所指之强制性措施不涉及讯问犯罪嫌疑人、被告人，多为侦查机关使用，但检察机关和审判机关在一定情况下也可使用。必须经法院决定或批准后方可实施，也是世界通行的做法[注]即令状主义。。由于上述措施涉及对公民人身权和财产权进行审前限制，当今世界各国均对此高度重视。为防范司法专横和公权力滥用，一般均由法院行使对强制措施及限制公民人身权和财产权的强制性措施的决定或批准权。在英美法系中这一职能也被赋予治安法庭。

目前，世界主要国家均有类似规定：按正式起诉程序由刑事法院审判的公诉案件，都要经过法院的诉前预审。预审[注]国际通行的预审定义，不是指我国侦查实践中公安机关对犯罪嫌疑人的第一次讯问，而是指审判机关对检察机关提起公诉的案件进行实体审查或程序审查，以决定是否受理此案的程序。，作为审判前的必经程序，对于保障进入庭审的案件的质量，特别是证据方面的质量，对于保障无罪的人，不应受到追诉的人免受审判，免遭羁押，以及节省司法资源都具有重要意义，而且避免了开庭时可能出现的不利于审判进行的许多问题，是各国普遍适用的程序。[1]在英联邦国家，治安法庭承担着这一重要职能。

二、我国现行规定及存在的问题

(一)我国现行规定

1．公安机关行使对治安案件的审理、处罚权。公安机关有权根据《劳动教养试行办法》和《治安管理处罚法》对尚不构成刑事犯罪的违法行为处以劳动教养和治安拘留。

2．检察机关行使司法监督权。检察机关有权对公安机关、法院在刑事诉讼中的违法行为进行监督。

3．检察机关和公安机关行使对强制措施及限制公民人身权和财产权的强制性措施的决定或批准权。

4．检察机关行使对刑事案件的审查起诉权(实体审加形式审)，法院庭前审查只进行形式审，没有真正的法院预审制度。

(二)存在的问题

1．公安机关处理治安案件和劳动教养案件，争议较大。公安机关是行政执法机关和刑事侦查机关，不能够处理应由法院负责的案件。(1)根据国际惯例和通行原则，涉及限制公民人身权利的决定必须由法院做出。(2)公安机关相对于违法行为的实施人来说是追诉机关，行使追诉职能，缺乏裁判者应当具有的中立性，让它同时负担裁判职能显然是混淆了职能，又会造成控审不分的情况，裁决结果很难让人信服。(3)劳动教养饱受争议。劳动教养限制人身自由的严厉程度从刑罚种类角度超过管制、拘役；从刑罚执行方法角度超过有期徒刑缓期执行；相当于实际执行一年以上三年以下有期徒刑。却在没有检察院审查起诉、出庭公诉，法院审判，律师辩护的情况下由追诉方公安机关单方做出，一直为国内外有识之士所诟病。(4)对限制公民人身权利的行政拘留行为，也不经过审判程序，存在同劳动教养相似的问题。

2．检察机关行使司法监督权，主体不适格。司法监督权是由中立的审判机关行使的对追诉机关(即侦查、检察机关等代表国家行使公权力的机关)的诉讼行为进行监督，发现并纠正程序违法问题，据以限制公权力滥用，保障刑事诉讼公正合理进行的一种司法职权。由检察机关行使这一职权是受前苏联大检察主义的影响，在实践中存在下列问题：(1)和公安机关一样，检察机关是追诉机关，不具有中立性，由其对同是追诉机关的公安机关的程序违法问题进行监督，实践中效果不明显。一般情况下，只要不出现刑讯逼供致使犯罪嫌疑人伤亡等情况或严重的超期羁押，检察机关并没有太大兴趣对公安机关在侦查活动中其他程序违法问题进行监督。(2)检察机关对自身诉讼行为中的程序违法问题的监督是内部监督，不具有说服力，其他机关不能介入，当事人很难寻求救济。(3)检察机关对法院的监督，虽然在客观上起到了监督法院认真履行审判职能的作用，但在角色上却相当于运动员对裁判员发号施令，监督职能与公诉职能冲突，在实践中影响了法院审判权的独立行使。而且，在这种体制下，辩护人很难与检察机关抗衡，辩护职能因此大打折扣。

3．同样道理，对强制措施及限制公民人身权和财产权的强制性措施的决定和批准不由法院负责而由承担公诉职能的检察机关和承担侦查职能的公安机关负责也犯了让运动员兼作裁判员的错误。对强制措施及强制性措施的决定和批准，包括对拘传、监视居住、取保候审、拘留、逮捕的决定和批准，对搜查、扣押物证书证的决定和批准，对扣押、冻结涉案财物的决定和批准，以及对强制措施的变更和延长，等等。目前，只有逮捕需由检察机关再履行一次批准手续，其他强制措施和强制性措施都由侦查机关或检察机关单独决定，随意性极大。这也正是公民权利，特别是侦查阶段公民权利屡受侵犯的深层原因所在。

4．检察机关审查起诉是负责对是否将该案提交法院审判进行审查，却从某种程度上取代了法院对是否受理该案件的预审。检察机关认为应当提起公诉的案件，应当最终由法院决定是否受理。而在现行制度下，法院庭前审查只进行形式审，形同虚设，没有真正的法院预审制度。凡是检察机关决定起诉的案件，只要被告人在案，属于受案法院管辖，就算材料不齐法院也得受理。实际上，法庭在开庭前不仅应对案件进行形式审，而且还应对案件进行实体审。如犯罪嫌疑人的行为是否构成犯罪，是否应当追究刑事责任，以判断是否有必要进行刑事审判，以此做出是否受理该案件的决定。另外，决定受理案件后法院还需主持以下工作：证据的交换和非法证据排除，整理和明确讼争要点，案件的分流，以为正式庭审做准备。这些繁杂的准备工作，检察机关的审查起诉不能做，法院现行的庭前审查也做不到。

上述司法职权配置存在着一系列的结构性问题，在实践中难以解决。因此，优化现行司法职权的配置，扩大法院职权(或恢复法院原有职权)，就显得非常必要而且迫切。

三、国外的实践经验

在英国和英联邦国家，治安法庭制度比较典型。由治安法官履行前述四项职责。美国存在双轨制的邦州两套审判机构，由州基层法院法官负责类似于我国治安案件的微罪案件的审理，由联邦地方法院法官负责刑事案件的预审，由州法院和联邦法院各级法官对强制措施及限制公民人身权和财产权的强制性措施加以决定或批准。大陆法系国家没有英美法系国家那样独立的治安法院，但也一样有专门的法官履行治安法庭或治安法官的上述职责。法国由违警罪法院审理类似于我国治安案件的违警罪案件；由一级预审法官对强制措施及限制公民人身权和财产权的强制性措施加以决定或批准；由二级预审法官对程序性问题进行司法审查。德国由侦查法官负责对强制措施及限制公民人身权和财产权的强制性措施加以决定或批准，对程序性问题进行司法审查；由阅卷法官负责预审。[2]

四、建立治安法庭制度的可行性

中国自清末变法以来，经过百余年的时间，吸收并消化了大量西方的先进法律思想，并结合中国实际建立了一整套比较完备的法律制度。新中国建立后，特别是改革开放三十年来，法律建设更是日新月异，中国的法律制度日趋现代化、正规化。世界通行的法律原则绝大多数都为中国所接受。罪刑法定原则，罪刑相适应原则以及法院定罪原则早已不只是西方法律体系的专有，已成为我国法律制度的基石。目前，我国所进行的司法改革与其说是对法律制度的根本性变革，不如说是对司法职权配置的优化。治安法庭制度是英美等传统法治国家的法治成果，是经实践证明行之有效的法律制度。以目前我国的政治、法律现代化程度，社会的文明进步程度，司法人员的法制素养以及公民日益增强的法律信念，引入治安法庭制度，对司法职权配置进行优化的人文社会条件已经成熟，思想和制度基础已经具备。随着公民权利意识的提高和国家对人权的重视，建立治安法庭以此严格贯彻程序法、充分保障公民人身权的呼声日益高涨。同时，现行司法职权配置存在的结构性问题，在实践中难以解决，直接影响着中国特色社会主义司法制度的完善与发展，优化司法职权配置的迫切性亦不容忽视。故而，筹划建立中国的治安法庭制度，优化现行司法职权配置，可以也应当摆上议事日程。

五、我国治安法庭应当配置的司法职权

(一)我国治安法庭应当配置的司法职权

1．审理治安案件和劳动教养案件。

2．对程序性问题进行司法审查，即对发生在刑事诉讼中的程序违法问题进行审查、纠正。

3．对强制措施及限制公民人身权和财产权的强制性措施加以决定或批准。

4．对刑事案件进行预审，通过实体审和形式审查明案件是否符合受理标准，是否有追诉必要，最终决定是否受理。

5．分流案件，对公安机关和检察机关进行追诉的案件，通过预审加以甄别，确定案件属于治安案件(劳动教养案件)、可以适用简易程序的案件还是一般刑事案件，依据不同性质自行审理或交付刑事审判庭审理。

以下依次对这些司法职权加以说明。

(二)办理治安案件和劳动教养案件

治安法庭应当履行的主要职责之一，是审理治安案件和劳动教养案件。依据国际通行的做法，任何人不经法院依法定程序审理，不得被剥夺自由。因此，现在由公安机关负责处理的治安案件和劳动教养案件，特别是劳动教养案件应当交由法院审理。治安案件中的行政拘留虽然只是对人身自由的短时间剥夺，也只能由法院做出。同时，做出裁判的机关必须是中立的。公安机关是追究治安违法行为的机关，不具有中立性。由其处理治安案件，类似于诉审合一，难以保障治安处罚相对人的合法权益。而法院以其超然的独立性可以对治安案件进行中立的裁判，故由法院审理可以较好地解决这一问题。

需要特别指出的是，劳动教养是一种较长时间限制公民人身自由的行政处罚方式，严厉程度强于管制、拘役和缓期执行的有期徒刑，相当于实际执行的一年以上三年以下有期徒刑。如果管制、拘役这种只是短期剥夺或限制人身自由的刑罚，都只能由法院依法定程序审理后做出。那么相当于有期徒刑的劳动教养仅由公安机关单方做出，就着实没有道理。(劳动教养作为介于行政拘留和拘役之间的一种行政处罚手段，具备合法性和合理性，这一问题笔者将另行论述，此文中不做赘述)。劳动教养必须经法院依法审判后作出，公安人员可出庭支持公诉[注]治安案件和劳动教养案件由治安法庭审理，公诉可由公安机关进行，具体办法和程序后文详述。。治安案件和劳动教养案件不同于民告官的行政诉讼，不能由行政庭审理。各主要国家均将其交由治安法庭或同样性质的违警罪法庭处理，我国也应当借鉴这一行之有效的做法。

(三)司法审查职能

法院应当对刑事诉讼中的程序问题进行司法审查。司法审查是由法院对刑事诉讼中出现的程序性问题，主要是侦查、检察机关的程序违法问题进行审查与纠正。它是法院监督刑事诉讼合法进行的重要权力。目前在我国却是一项空白，或者说被不太合适地赋予了检察机关。上级法院仅能通过上诉审对下级法院实施的诉讼行为进行司法审查，而无权对侦查、检察机关实施的刑事诉讼行为进行司法审查。前文对检察机关行使法律监督权存在的问题已经进行了分析，笔者认为在不久的将来法院应当担负起司法审查的职责。即对侦查、检察机关在刑事诉讼中的工作进行监督审查，发现问题，纠正问题。由于法院固有的中立性和消极性，要求其积极主动地对诉讼行为进行监督是不合理的，因此必须赋予诉讼参与人以相应权利。即犯罪嫌疑人、被害人、法定代理人、委托代理人和其他诉讼参与人有权对侦查机关、检察机关在刑事诉讼中违反程序法的行为向法院提出程序违法的审查申请，而法院应当受理。受理后法院对被申请行为进行审查，如该行为程序违法，则宣告该行为无效。同时，法院有权要求侦查、检察机关重新实施该诉讼行为或采取其他补救措施，并有权对出现程序违法的侦查、检察机关或其上级机关发出司法意见，有权对直接责任人进行惩戒。

(四)对强制措施及限制公民人身权和财产权的强制性措施加以决定或批准

目前，世界主要国家均采取令状主义规制追诉方拟采取的强制措施及限制公民人身权和财产权的强制性措施。具体做法是：拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕；搜查、扣押物证书证、扣押、冻结涉案财物；电话监听、信件检查、窃听等措施，只有在侦查机关向法院申请，获得法院批准后方可实施，任何机关不得擅自实施。

侦查机关、检察机关在侦查和审查起诉过程中，如遇需实施强制措施、强制性措施或秘密侦查措施的情况，不能像以前一样只经过公安机关负责人或同级检察机关批准，而必须提出申请并说明理由，统一由同级法院治安法庭批准。通过治安法庭的司法审查，可以有效地规范侦查、检察机关的审前诉讼程序，实现司法权对行政权的有效规制；对遏制擅用强制措施、强制性措施和秘密侦查手段侵犯公民人身权利、财产权利，避免报复陷害、出入人罪具有重大意义。

由司法机关(审判机关)对侦、检机关追诉过程中采取的强制措施、强制性措施、秘密侦查措施进行监督审查是人类法制文明和进步的体现。它解决了侦、检机关自我监督“刀难削把”的尴尬处境和检察机关对侦查机关监督存在的问题和局限，是对公民权利的有力保障，也是对司法专横的有效预防。

(五)预审职能

主要法治国家的法律均规定：按正式起诉程序由刑事法院审判的案件，都要经过预审。预审的作用是对准备向法院起诉的刑事公诉案件进行审查，因此，也称为起诉审。预审设置的目的是为了加强法官对警察侦查活动，特别是检察官起诉活动的监督和审查。为防止先定后审、先判后审，预审必须由负责正式法庭审判的法官以外的法官主持，即由预审法官主持，也就是我们所说的治安法庭法官主持。

我国治安法庭的预审，应当包括案卷审查和证据交换两个部分。治安法庭法官对有关资料的审查应为书面审和实体审。治安法庭应组织控辩双方进行证据展示，辩护方可以提出非法证据排除申请(我国治安法庭的预审制度设计将在下文中涉及)。

(六)治安法庭分流案件的职能[注]此项职能应为治安法庭四项主要职能之外的另一重要职能。

1.治安法庭在对公安机关、检察机关进行追诉的案件进行审查后，可将案件分为下列三种：

(1)治安案件和劳动教养案件。即违反《治安管理处罚法》、《劳动教养试行办法》等法律、行政法规，尚不构成犯罪的违法行为。

(2)可适用简易程序，由审判员独任审判的案件。即依法可能被判处三年以下有期徒刑、拘役、管制，事实清楚、证据充分的公诉案件。

(3)普通刑事案件。即被告人触犯刑律，且不适用简易程序的公诉案件。

2.治安案件和劳动教养案件直接由治安法庭审理，适用简易程序的案件交由刑庭指派一名审判员独任审理，而普通刑事案件则交由刑庭指派合议庭审理。

如治安法庭发现其预审的案件，依审级不应由其所在法院审理，则应向提起公诉的检察机关说明情况，将案卷退回检察机关，由检察机关向有管辖权的法院提起公诉。

六、如何建立我国的治安法庭制度

我国可不单独设立治安法院，在现有四级法院体制内设立治安法庭。

(一)治安法庭应当设立在各基层人民法院和中级人民法院内，和刑庭、民庭、行政庭一样，是法院的一个审判业务部门。

(二)所有可能被处以行政拘留和劳动教养的案件均交基层法院治安法庭审理。对依现行法律可能处以行政拘留的案件一般实行一审终审；对劳动教养案件则实行两审终审，当事人对一审结果不服，有权向上一级法院的治安法庭提出上诉。

(三)基层法院和中级法院的治安法庭有权对同级侦查机关、检察机关的程序违法问题代表本院进行司法审查[注]法院自身的程序违法问题审查则由上一级法院在二审时进行。，司法审查实行两审终审，可上诉。当事人对基层法院治安法庭对侦查机关、检察机关的程序违法问题处理结果不服的有权向中级法院治安法庭上诉。对中级法院治安法庭一审处理结果不服的，可向高级法院上诉，由高级法院指派审判员独任审理或合议庭合议审理(因高级法院不设治安法庭，故采用此临时性措施)。

(四)基层法院和中级法院的治安法庭有权对同级检察机关移送起诉的第一审刑事案件代表本院进行预审，决定是否受理。高级法院指派审判员独任或合议庭[注]参加预审的独任审判员或合议庭成员都不得参与此案的正式审理。对同级检察机关移送的第一审刑事案件代表本院进行预审(原因同上)。

七、治安法庭的办案程序

(一)审理治安案件和劳动教养案件的程序

治安法庭审理治安案件和劳动教养案件，除涉及国家秘密、个人隐私和未成年人违法的案件，一律公开进行。法庭可以依比例原则考虑适用必要的强制措施。

1.审理治安案件的简易程序

(1)法庭传唤被告人到庭，核对姓名、身份；(2)向被告人说明控告的内容，并询问被告人作何种答辩；(3)如果被告人作有违法行为答辩，即承认所控之违法行为，则法庭不再审理，可径行裁判[注]此即为审理治安案件的简易程序。；(4)如果被告人作无违法行为答辩，即否认实施了所控之违法行为，法庭应当采用普通程序审理。

2.审理治安案件的普通程序

(1)治安法庭法官询问被告人是否收到公安机关的治安案件起诉书。如未收到，由治安法庭书记员当庭宣读治安案件起诉书[注]治安案件和劳动教养案件的公诉可由公安机关法制部门进行，也可由公安机关另设单独部门负责治安案件和劳动教养案件的公诉。治安案件公安机关一般可不出庭公诉，但劳动教养案件必须出庭支持公诉。；(2)针对公安机关起诉书，被告人进行陈述；(3)治安法庭法官讯问被告人；(4)出示公安机关证据；(5)出示被告方证据；(6)被告人及其辩护人发表辩护意见；(7)审理后，治安法官进行评议。

3.审理劳动教养案件的程序

(1)公安机关当庭宣读劳动教养案件起诉书；(2)针对公安机关起诉书，被告人进行陈述；(3)公安机关讯问被告人；(4)公安机关举证，公安机关提供的证人作证，进行主询问和交叉询问；(5)被告方举证，被告方提供的证人作证，进行主询问和交叉询问；(6)双方进行法庭辩论；(7)被告人最后陈述；(8)审理后，治安法官进行评议。

审理治安案件的程序着力于高效快捷， 以解决大量的治安案件。而审理劳动教养案件的程序则着力于公平，注重维护被告人的辩护权，以与劳动教养处罚的严厉程度相适应。

(二)预审的程序

1.案卷审查

(1)书面审，是指预审法官只根据公诉方移送的案卷中的诉讼文书和控诉证据进行预审，无须当事人进行口头举证或辩论。

(2)实体审，是指预审应改变目前我国法院只对案件进行形式审的局面，法官对有关材料的审查应同时包括形式审和实体审。即法庭应对全部的诉讼文书和全部的控诉证据的形式和内容进行审查。不仅要审查各种诉讼文书和控诉证据是否齐全，形式是否合格，被告人是否在案，本案是否属于本法院管辖；也要审查被指控行为是否构成犯罪，是否应当追究刑事责任。

2.证据交换

(1)法庭应组织控辩双方进行证据交换。即控辩双方，应当将己方的控诉证据和辩护证据无保留地向对方出示；且在证据交换中未出示的证据，在将来的正式审判程序中一般也不得出示。

(2)辩护方，针对证据交换中控诉方展示的证据，可以提出己方的非法证据排除申请，但应当说明理由。法庭审查后如认为可能存在证据非法取得的情况，应当进行调查。如情况属实，则应裁定排除该非法证据，并决定追究责任人的相关责任。

(3)控辩双方还应当提出各自主张的诉争要点，法庭据此整理和明确诉争要点，以方便案件正式审判的进行。[3]

八、小结

目前，我国的司法职权配置确实存在着一定问题。这种问题表现为法院本应具有的广泛的司法职权被分割缩小。某些司法职权，如上文所提到的四项职权，被授予具有一定行政性质的公安机关、检察机关行使，造成了司法职权行政化。这种司法职权配置形成的初衷可能是为了保障诉讼效率，加强对刑事犯罪的追诉力度，确保国家对司法系统的监督、控制。但在实践中却会使司法职权行政化，公权力膨胀泛滥，侦检机关缺乏监督；在诉讼过程中造成当事人及其他诉讼参与人救济手段阙如，对公民人身权、财产权保障不力。这些问题，与我国人民民主国家的性质是不相称的，与社会主义民主和法制是不相称的，与社会进步和现代文明是不相称的，与当代世界的大趋势大环境是不相称的。

社会主义民主要求我们进行司法职权的优化配置，社会主义法制要求我们进行司法职权的优化配置，公民的权利保障要求我们进行司法职权的优化配置，人类文明的趋同性也要求我们进行司法职权的优化配置。

因此，我们主张引进治安法庭制度，并将其中国化，借此调整不合理的司法职权配置，扩大或恢复法院应当配置的司法职权。改变司法职权行政化的局面，加强对公民人身权、财产权的保障，限制公权力的膨胀滥用，完善当事人及其他诉讼参与人的救济手段。本文所主张的这种司法职权配置改革要求进行宪法和刑事程序法两个层次的改革，无法一蹴而就。但这种发展趋势是不可避免的。逐步的渐进的司法职权优化配置改革会持续进行，直到我国的司法体系与社会主义民主与法制相适应，与现代国家公民权利保障相适应。

[参考文献]

[1] 宋世杰.外国刑事诉讼法比较研究[M].中国法制出版社,2006:56.

[2] 周欣.欧美日本刑事诉讼法[M].中国人民公安大学出版社,2002.

[3] 宋英辉,陈永生.刑事案件庭前审查及准备程序研究[C]//诉讼法理论与实践2001年刑事诉讼法学卷(上).

[4] 崔敏.求真集[M].中国人民公安大学出版社,2006.

[5] 崔敏.刑事诉讼与证据运用(第三卷)[M].中国人民公安大学出版社,2007.