新农村建设中基层政府执行力提升研究——基于执行主体层面的思考

韩艳丽

(吉林大学 行政学院，吉林 长春130012)

作为基层政府的县乡两级政府，是我国新农村建设的主导者和各项政策的具体执行者，其执行力如何，将直接影响到新农村建设的战略目标能否实现以及实现的程度。但长期以来，我国大多数基层政府执行力不足，行政效率低下的状况普遍存在。这不仅影响了各项政策的贯彻落实，而且弱化了基层政府的公信力。本文侧重于从执行主体层面剖析新农村建设中基层政府执行力不足的成因，进而寻求问题的解决对策。

一、新农村建设中基层政府执行力不足的具体体现

改革开放以来，随着地方政府自主权不断扩大，各级地方政府在执行过程中的积极性和创造性明显加强，这使其执行力水平也得到了普遍提升。但客观地对当前我国地方政府尤其是基层政府的执行力进行评价，其状况还不是很令人满意。当前，基层政府执行力不足的现象仍比较普遍，在新农村建设的过程中，这突出表现在以下几个方面。

(一)消极无为，观望等待

随着新农村建设的深入开展，各种深层次的问题和困难逐渐凸显，有些基层政府开始表现出了明显的畏难情绪，进而在政策执行过程中出现了消极无为、观望等待的现象。这种情况在经济欠发达地区表现得尤其突出，一方面，基层政府认为新农村建设是中央的事，上级政府的事，与基层政府关系不大，于是产生一种等、要、靠和观望思想，并把工作不力、行动迟缓，归咎于上级的领导不力、支持不够；另一方面，一些基层政府有“妄自菲薄”的思想。有的基层政府借口底子薄，抱着无动于衷、等待支援和无所作为的态度；有些基层政府“大思想小行动”，把简单重复上级文件和讲话精神看作是贯彻执行，喊喊口号，抓抓典型，表面上很“重视”，实际上是消极敷衍。

(二)避重就轻，重“硬”轻“软”

“生产发展，生活富裕，乡风文明、村容整洁、管理民主”是新农村建设的主要目标，它体现了经济、政治、文化和社会“四位一体”的综合发展理念。只有这些方面都得到了有效提高，新农村建设才能称得上是取得了实质性进展。但是由于主客观原因的影响，基层政府在执行过程中，往往会出现避重就轻、重“硬”轻“软”的行为，进而导致政策目标难以得到全面落实。例如，生产发展位列新农村建设诸项内容之首，也是其他方面得以发展的基础。但在实践过程中，有些基层政府不是积极带动广大农民群众发展生产，搞活农村经济，而是把新农村建设当成是新村建设，只盯着村容村貌，做表面文章。在农村生产力没有得到发展的前提下，为了解决资金来源问题，有些基层政府向农民乱集资、乱摊派以进行村容的改善，这无疑加大了农民的负担。而有些基层政府在新农村建设的过程中，往往只重有形的、能立竿见影的硬件建设，而对于培育民主管理制度、培养新型农民、营造文明健康生活风气、保护和挖掘村落文化等“软件”的重视普遍不够。

(三)生搬硬套，缺乏创新

中央在制定关于新农村建设的各项方针政策时，主要针对的是全国的一般情况，而我国农村地区幅员辽阔，各地实际情况有所差别。因此，新农村建设没有统一的模式，要求基层政府在准确把握中央政策实质的前提下，能够创造性地理解和执行各项政策目标的要求。但实际上，当前我国有些基层政府的执行方式和方法在很大程度上还依然延续了计划经济体制下的那一套，生搬硬套、搞“一刀切”或是简单地复制与模仿别人的经验，难以形成适合本地区的发展模式。其中，甚至有些基层领导干部对新农村建设还提出了统一规定，为农村房屋、水冲厕、路面硬化等基础设施建设提供了标准建设的模式；有的地方领导亲自办样板，闭门造车，要求下面“依葫芦画瓢”。这种没有考虑到各地区实际情况和农民意愿的做法，往往会导致执行资源的巨大浪费。

(四)行政不作为

长期以来，一些基层政府人员行政不作为的现象引起了人们的广泛关注。所谓行政不作为就是“行政主体及行政公务人员负有某种作为的法定义务，并且能够履行而未履行或拖延履行其法定职责的行政行为”[1]，简单而言，就是指政府行政人员工作中“身在其位，不谋其政”的腐化现象。这主要表现为：工作中有的缺乏从政道德，思想庸俗、不务公事，只图权大、权多；有的事业心不强，心浮气躁、无心作为、庸碌无为，怕事、避事；有的缺乏精神动力，居功自傲、不思进取；有的甚至信奉“潜规则”，热衷于欺上瞒下。由于我国行政监督机制尚不完善，这些现象有时候不易被察觉和发现，但实际上，它们已经危害到公共利益的实现，而且这无疑是对基层政府行政效率的最大损耗。

二、新农村建设中基层政府执行力不足之执行主体原因分析

执行主体是政策内容和目标的具体落实者和执行者。在政策执行中，执行主体统筹和驾驭着整个过程，是影响政策有效执行的最能动因素，因而在政策执行中发挥着关键作用。就新农村建设而言，基层政府行政人员无疑构成了保障新农村建设各项政策有效落实的最重要的执行主体，而新农村建设中基层政府执行力的不足则与执行主体的不良心态、自利性、能力不足有着直接关系。

(一)执行主体不良心态的制约分析

心态主要是指人的心理状态，外化表现为人的精神状态。就心态因素对外在行为的影响而言，它是“影响行为的一个重要因素，甚至是影响行为的首个要素，是人的心理活动外化为实践行为的一个动力源”[2]。可见，良好的心态对于高效地完成执行活动具有重要意义。具体来看，执行主体的心态因素所导致的基层政府执行力问题的成因主要体现在以下三个方面：(1)执行态度的消极。态度是心态要素的一个重要表现，是指人对某特定事物的情感判断和倾向。执行主体的态度是积极还是消极，在执行过程中所产生的效果往往有着巨大的差别。采取积极态度的执行主体，会积极进取、认真负责，即使遇到困难也不轻易放弃，会发挥自身巨大的潜力争取成功；而采取消极态度的执行主体，就容易消极怠工，遇到困难便轻易中止，在某些情况下，他们往往会丧失责任感，甚至采取不合作或一种事不关己、高高挂起的做法。在新农村建设中，有些基层政府执行行为的不当也正是由消极的执行态度引起的。虽然中央和上级政府高度重视新农村建设，但是有些基层政府行政人员在执行过程中却总是抱着应付的心理，避重就轻，重“硬”轻“软”，进而导致各项目标的落实大打折扣。(2)执行激情的不足。激情也是心态要素的一个重要表现，主要指人们一种强烈情绪的爆发，它是支配人们采取某种行动的强大动力。在执行过程中，激情能够使人情绪高涨、干劲十足，全力执行某项工作；同时，它也会打破人的思维定式，促进人潜能的超水平发挥，有效地推动任务的完成。而在新农村建设过程中，出现的“消极无为，观望等待”、“行政不作为”等现象就深刻地反映了执行主体激情不足的行政困境。在一些基层政府部门中，有些行政人员安于现状、不思进取的精神面貌长期没有得到改善。在执行过程中，当上级部门对下达的任务抓得紧的时候，基层政府就积极响应一阵子；而当上级稍有放松的时候，基层政府又陷入了以往的低效率状态。被动执行总是大过主动而为，消极总是大过积极，缺乏工作的热情和主动性。(3)执行信念的缺乏。信念是心态要素的最高境界，是人们对事情、任务必然成功的态度以及对理想和价值观的信仰。在执行过程中，坚定的信念是保障执行主体目标明确、行动力强的最基本因素。因为，它不仅可以影响执行主体对政策的认同感，而且还决定着执行主体的意志力。在新农村建设中，有些基层政府正是由于缺乏对各项政策目标的高度的认同感，没有形成与中央和上级政府统一的认识，进而弄虚作假、搞花架子，对政策执行敷衍了事，从而使得政策偏离了既定方向；同时由于信念不足，对政策执行缺乏必胜的信心，也使得他们没有深入开展执行活动并克服各种困难的勇气，从而使得新农村建设流于表面。

(二)执行主体自利性的制约分析

人的行为都会受到一定的利益驱使，马克思就曾指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”[3]。同样，作为理性的“经济人”，政府不可避免地也有着自身的利益追求和行为导向。丹尼斯C·穆勒就说过，“毫无疑问，假若把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话，他们会像任何其他人一样，运用他们手中的权力谋求自身利益，而不是谋求社会利益”[4]。因此，在新农村建设中，我们也要高度重视作为执行主体的基层政府在执行过程中的自利性倾向。由于政策执行过程本质上是各方利益的整合和博弈过程，在各方利益的博弈中，中央利益和地方利益、公共利益和私人利益在政策执行中常常会发生冲突。如果基层政府人员过度追求本地的局部利益或者是自身利益，一旦他们觉得上级的政策内容触犯了其本身的利益，就会以各种借口拖延或抵制执行，采取“上有政策、下有对策”或者是阳奉阴违的手法，只做表面文章，敷衍了事，实际上并未采取有力的执行措施，导致出现诸如执行滞后、执行阻滞和政策无法落实的现象，从而使政策失灵和执行力丧失。同时，政府的自利性也是导致基层政府在日常行政过程中寻租和腐败的根源。因为基层政府人员手中拥有一定的公共权力，在工作中，受到自利性的驱使，他们就可能利用公共权力的影响力，为自身谋取不正当利益。在新农村建设中，这无疑也是基层政府执行力问题产生的一个重要原因。

(三)执行主体能力不足的制约分析

能力是指“为完成一定活动、胜任某项工作所需要的才能和本领”[5]。人的能力往往是多方面的，职业不同、工作性质不同、所担负的任务不同，对能力的要求也就不一样。作为履行执行任务的执行主体，首先必须具备一定的知识基础，这主要包括与执行有关的知识如基础知识、专业知识、管理知识以及相关的执行工作经验等等，这方面的知识决定了执行主体在执行过程中对业务的熟悉程度及掌握的速度。在具备一定知识的基础上，执行主体还应具备从事执行工作中所需要的理解能力、随机应变能力、组织管理能力、协调能力、人际关系能力、开拓创新能力等方面的特殊能力。只有通过对这些能力的综合运用，执行主体才能够较好地安排执行活动并处理执行过程中遇到的各种问题。相反的，如果执行主体的知识贫乏，对政策执行的相关知识一无所知或知之不多，在政策实施过程中未能正确采用相应执行手段和执行策略，就会使政策执行遇到较大的阻力，甚至出现政策扭曲的现象；同样，如果执行主体缺乏较高的组织、沟通和协调能力，其执行效果必然也不理想。因此，在相当程度上，执行主体的能力水平影响着执行力的高低和政策的成败。新农村建设是一项复杂的系统工程，这无疑是对政府能力的一种巨大考验，这使得我国基层政府能力不足的问题逐步显性化。在基层政府中，文化素质不高、整体知识结构不合理、知识老化的现象普遍存在，而且相关执行人员缺乏重要工作磨炼，实践经验不足，处理实际问题往往不能得心应手，这都影响了政府能力的提高。从而，在新农村建设中，将新农村建设看成是“新村建设”，或者执行过程中不顾实际，生搬硬套、不求创新等现象的出现也就不足为怪了。

三、新农村建设中基层政府执行力提升之执行主体层面的对策

要不断提升新农村建设中基层政府的执行力，就需要不断规避执行主体的自利性倾向、提高他们的能力水平并重塑他们的良好心态，为此，需从以下几个方面着手。

(一)构建法治政府

法治是现代公共管理的基本准则。坚持依法行政，构建法治政府，是当前我国政府提升其执行力水平的根本保障。因为，这既能够对执行主体的执行行为形成刚性约束，有效避免在执行过程中乱作为和不作为的现象；同时，这也能够激发执行主体负责任的意识和态度，进而促进其执行力的发挥。要充分发挥法治力量对基层政府执行力的提升作用，应突出以下两个方面的建设：

1.要健全和完善关于规范执行行为的立法体系。法治政府承认法律的最高权威，要求政府依照有关的法律行使公共权力，其前提条件就是国家要有完备的行政立法。在我国，行政法律法规的框架已经基本形成，但是尚不完备，尤其缺乏规范执行行为的相关法律，当前加强对执行的立法任务仍很艰巨。第一，应尽快制定统一的行政程序法，明确规定行政行为的实施主体、方式、流程、权限和时效等，并对听政程序、信息公开、公众参与等实施进一步的立法保障，从而保证执行行为的规范性；第二，建立和完善责任追究体系。通过建立健全行政执法违法责任追究和行政问责制度，强化责任意识，使权力与责任挂钩。对基层政府中行政人员以言代法，以权代法，以权压法，违法行政，造成严重后果的必须追究其法律责任。

2.坚持依法执行。法治政府建设中，法律制度的完善是前提，但是依法行政才是关键。在执行过程中，基层政府依据相关的法律法规的规定，合理的安排执行活动，并有效地约束和规范自身的行为，是其执行力发挥的基本保障和重要体现。从目前来看，要加强新农村建设中基层政府部门依法执行的力度，主要应落实以下两个方面：一方面，要加强对相关法律法规的学习。要通过组织宣传、教育培训等形式，加强所有基层政府行政人员特别是领导干部对于相关法律知识的学习和了解，使其树立并增强宪法和法律观念，增强法律素养和专业素质；另一方面，要坚持把依法执行的理念贯彻到各项具体的执行活动中去。要求执行人员在执行过程中，要将法治建设的要求贯穿在执行的各个方面、各个环节之中，并将是否符合法治要求作为衡量执行效果的重要指标，从而真正将依法执行成为他们的自觉行动。

(二)加强执行主体能力建设

1.在录用和选拔过程中，增加执行能力考核。政府人力资源管理的起点通常表现为对人员“进入”的管理。就当前来看，我国基层政府部门已经形成了比较健全的公务员录用和选拔机制，但在考核过程中往往多侧重公务员一般能力和道德素质的考察，而对与职位相适应的特定执行能力的考核还较少。因而，即使被选中的人员进入了行政系统，在执行过程中一旦遇到复杂的问题，其执行力不足必然会逐渐暴露出来。因此，在人员的录用和选拔中要增加对特定执行能力的考核内容。

2.完善培训教育体系。被选拔的人员进入政府行政系统后，为了适应职位和执行任务的新变化和新要求，也需要不断丰富和完善自身的知识体系和实践经验。因而，后续的培训和学习必须要纳入日常计划。这就需要政府机构为相应的执行人员提供多渠道、多层次的学习机会和途径。当前，国家对公务员培训教育的类型可以分为初任培训、晋升培训、专业培训及知识更新等培训四类。因此，基层政府应采取日常学习、短期培训、脱产学习、学习交流等有效措施，切实开展这四种形式的公务员培训活动。同时，也要根据新形势发展的需要，不断改进和革新政府的培训途径和方法，不断深化和拓展培训范围和内容，确保学习效果。

(三)创建适宜的执行力文化

作为一种无形的力量，执行力文化对执行主体的思维模式和行为方式有着潜移默化的影响。在一个拥有良好执行力文化的政府组织内，执行主体会认真执行各种任务，讲究执行的速度、质量、效益和纪律，进而政府执行力水平会比较高。因此，创建适宜的执行力文化，是当前新农村建设中提升我国基层政府执行力的必然选择。

1.继承和发扬传统行政文化中的精华。我国有着悠久的历史，行政文化也源远流长。现阶段我国政策执行所要求的依法行政、秉公办事、不谋私利、廉洁奉公、忠于职守、勤政负责、高效行政、各司其职、团结合作等规范性内容，与传统行政文化中的忠诚守信、重义轻利等理念都有诸多相通之处。因此在建设政府执行文化时，有必要对传统文化的优秀成果进行筛选和继承，并不断进行革新优化，力求在政府组织内营造出适合当前形势的先进文化氛围。

2.借鉴企业执行力文化的有益成分。“执行力文化”一词最初来源于企业管理，是国际企业界较为流行的一种企业文化，其主旨在于：培养员工的积极性、主动性和创造性；强调严格执行各项规章制度，对已经确定的发展战略、发展目标狠抓落实；倡导有令则行、有禁则止和真抓实干、务求实效的工作作风；以实实在在的效益和工作成绩考核并奖惩员工[6]。也就是说，执行力文化就是把“执行力”作为所有行为的最高准则和终极目标的文化。虽然政府组织文化和企业组织文化有所差别，但是这些内容对于改善政府的执行力文化也有一定的启发和借鉴意义。从本质上来说，执行力文化建设也应成为基层政府的核心价值诉求，目标在于将其打造成“执行力型政府”。

3.不断创新执行力文化。政府执行力文化具有相对稳定性，但它并不是一成不变的。随着我国行政环境的改变，在继承原有政府执行力文化合理内核的基础上，也要通过相应的改革和创新为其增加新的内容。只有这样，才能为保持政府组织良好的执行氛围不断注入新的活力。如法治精神、民主思想、竞争意识和服务意识等，都应是当前基层政府执行力文化建设中需要不断补充的重要内容。

(四)加强绩效执行评估

绩效评估是评价政府组织及个人对整个组织和社会贡献程度的主要方法。由于绩效评估的结果最终将作为考核政府工作人员业绩大小的重要参考依据，因此，绩效评估的开展能够有效地激发他们在工作中的责任心和动力。当前，虽然绩效评估在我国基层政府行政管理过程中已得到广泛应用，但是仅针对执行而进行的绩效评估，几乎还是一片空白[7]。因此，要充分发挥绩效评估对于执行主体执行力的提升作用，加强执行绩效评估建设显得十分重要。首先，培育多元化的绩效评估主体。这要求被评估部门的上级部门、同级部门、下属人员、服务对象都应纳入执行绩效评估的过程之中，尤其是要高度重视作为服务对象的农民群众参与执行绩效评估的价值。为此，基层政府要通过多种制度化的途径为农民群众的参与提供方便。其次，评估体系的建构要体现原则性。这是保障执行绩效评估能够发挥实际效果的关键，总的来看，主要应突出以下原则：第一，科学性。这主要是指标的选择、指标权重的分配应该以科学的理论和科学的统计资料为准，力求全面、客观地反映基层政府的执行活动；第二，可操作性。指标体系的设立是为了对基层政府的执行效能进行评估，因此必须具有可操作性。这要求各种指标尽可能量化，便于做出客观的评价，同时在设计指标时还必须考虑不同基层政府组织的考核结果之间具有可比性；第三，全面性。新农村建设中基层政府的执行任务是丰富多样的，如果仅设计其中的几个关键指标是很难反映其工作全貌的。为此，在设计绩效指标体系时必须考虑这种现实，必须坚持关键指标与全面性指标之间的协调。只有这样才能设计出既强调重点又反映整体的指标体系，从而对基层政府的绩效进行科学的评估。再次，要注重执行评估结果的应用。要将评估的结果作为评价执行主体执行力水平的重要依据，并据以作为对他们进行进一步奖励或惩戒的基础，进而真正发挥执行绩效评估对执行主体的约束和激励作用。

[参考文献]

[1] 蔡放波．论行政不作为及其治理[J]．中国行政管理，2007(1)：20．

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[4] 丹尼斯·C·穆勒．公共选择理论[M]．北京：中国社会科学出版社，1999：268．

[5] 莫勇波．公共政策执行中的政府执行力问题研究[M].北京：中国社会科学出版社，2007：137.

[6] 高其勋,于春海．试论执行力文化的构建与政府行政效率的提高[J]．中国环境管理干部学院学报，2005(2)：9．

[7] 吕月静.加强政府效能建设必须切实提高政府执行力[J] .重庆工商大学学报(社会科学版).2008(3):16.