论中央与地方对企业国有资产的监管权益

2010-04-03张新平

长沙理工大学学报（社会科学版） 2010年2期

张新平

(惠州市投资管理公司，广东惠州 516003)

“权力制约从空间结构上进行静态的纵向划分，就是指中央权力与地方权力之间的分立与制衡”。[1]中外改革实践已证明，在社会变革和经济转轨时期，一个权威性中央政府的存在能够以较小代价确保社会经济快速平稳发展。但是，随着社会经济发展必须通过立法合理划分中央与地方之间的权力关系并建立相互制约机制，否则在缺乏完善科学的民主法治规范，而市场的初步发育又提供了更多寻租诱惑和机会的情况下，很容易产生中央与地方的权力乱象。从宪政建设和法治市场经济发展的需要出发，在中央与地方政府之间实现恰当、有效的权力配置，合理界定中央与地方政府的权能，尤其是在经济和社会事务管理方面的权责利关系，构建稳定、协调的中央与地方政府关系，已成为时下各国政治和经济体制改革乃至社会发展所必须面对的重大问题。企业国有资产监管作为我国政治与经济体制改革的结合部当然无法置身于外。科学合理地划分中央与地方政府在企业国有资产方面产权关系及确立相应法治化监管和经营体系不仅事关企业国有资产监管成功与否而且对于我国政治经济社会健康和谐发展具有重要的现实意义。

一、企业国有资产归属划分的观点评析

建国后至改革开放初期，由于实行高度中央集权的计划经济体制，企业国有资产属于中央所有，既是存在中央与地方分权也不过是行政管理方面的分权，因此，对于中央与地方对企业国有资产归属划分也就是一个无需争论的问题。随着我国改革开放基本国策推行并不断向政治经济和社会层面纵深发展，特别是计划经济体制向市场经济体制转型的推进，中央与地方之间在经济权责利关系方面发生了深刻的变化。20世纪80年代的经济改革实际上是中央对地方不断放权让利以激发地方积极性的过程。20世纪80年代末至90年代初，我国经济改革开始逐步触及企业微观层面的产权制度改革。进入20世纪90年代中期，随着社会主义市场经济体制改革目标的确立我国经济改革进入社会及国家宏观层面的经济资源产权改革。在这一阶段突出表现在经济自由主义思想的指导下，国家与社会层面之间经济资源的“民营化”改革，及在西方经济宪政思维指导下中央与地方企业国有资产产权改革。“中央政府和地方政府之间的权责利离合发展，其实是中国经济的一条隐性主线”。[2]“中央与地方的关系问题在实质上就是我们通常所说的国家结构形式问题，即联邦制与单一制的问题，它涉及一国的纵向权力分配，是一个关系国家稳定与发展的重大问题”。[2]在这种背景下，如何在中央与地方划分企业国有资产成为实务界与理论界时常引起争议的问题并据此形成了不同的观点，进而在这些理论观点的指导下形成了不同历史阶段不同的企业国有资产监管体制。概括地说，在党的十六大之前，我国中央与地方在企业国有资产关系方面基本定位“统一所有，分级管理或分级监管”，十六大之后，则定位于“统一所有，分级代表”。目前，理论界关于企业国有资产在中央与地方划分存在三种基本观点：[3]

(一)坚持“统一所有、分级管理”

“统一所有、分级管理”观点认为，国有资产所有权统一归国家所有，实行中央政府和地方政府分级管理，中央政府为国有资产所有权惟一主体，地方政府只具备国有资产的管理权，而不具备国有资产的所有权。这也是计划经济体制时期我国企业国有资产监管模式。这种模式因与我国政治经济社会发展趋势日益相冲突目前在理论界已基本失去市场。

(二)主张“分级所有”

“分级所有”观点可以分为：(1)在政府所有制基础上的中央政府和地方政府分级所有，即认为从来就不存在“全民所有”的所有权制度，只有“政府所有”，主张废止“统一所有”，确立“分级所有”。这种观点显然是不成立的：1)与我国宪法有关规定相冲突。“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”、“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”、“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展”。根据宪法这些规定，我国国国有经济显然为全民所有，根本不存在政府所有制。2)混淆了全民所有与国家所有与政府所有之间的关系。企业国有资产国家所有的本源是全民所有，政府作为国家的代表只可能接受国家委托管理企业国有资产而不可能对企业国有资产拥有完整的所有权，否则，政府对企业国有资产监管要接受权力机关及社会的监督就大为不必了。(2)在全民所有制基础上的分级所有，即国家所有和地方公有，中央政府和地方政府分别是国家所有和地方公有的代表。这种观点区分了企业国有资产终极所有权的归属和所有权具体行使的归属显然具有重要理论意义，但是将企业国有资产所有权行使完全归属政府显然与我国宪法规定及《企业国有资产法》关于履行出资人职责规定相冲突。

(三)“统一所有，分级出资”

“统一所有，分级出资”观点认为，国有资产所有权统一归国家所有，中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，这是由党的十六大所确立并由《企业国有资产法》所规定的企业国有资产在中央与地方归属方面划分的标准，它标志中央和地方在国有资产问题上的关系从原先的行政管理分工逐渐演化成所有权职能行使的分工，使得我国企业国有资产在中央与地方归属划分标准向科学化与法治化方向迈出重要一步。但是，这种观点显然没有将权力机关纳入其中从而使我国企业国有资产监管缺乏一个完整的宪政框架。

二、企业国有资产的归属划分

综合理论界关于企业国有资产归属划分的不同理论观点，我们认为，我国企业国有资产在中央与地方划分应该实行“国家统一所有，中央与地方分级产权”标准。其根据如下：(1)我国宪法关于我国单一制度国家结构形式决定了我国企业国有资产为国家统一所有。我国宪法序言及第三条分别规定，“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。企业国有资产归属划分作为国家机构形式重要体现无疑要遵从后者要求。(2)人民代表大会制度作为我国根本政治制度决定了我国企业国有资产实行国家统一所有。我国宪法第二条规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。政治作为经济的集中体现无疑预定着企业国有资产在中央与地方划分方面应该实行国家统一所有。(3)所有权与产权本质区别着决定我国企业国有资产实行中央与地方分级产权。所有权指的是物或财产本身的归属问题，具体到企业国有资产所有权是指从法理意义上的最终所有权。“国有经济，即社会主义全民所有制经济”，“中华人民共和国一切权力属于人民”。因此，企业国有资产所有权从法律和终极意义上属于全体人民，而在目前我国全民所有制实质就是国家所有制的宪政体制下，企业国有资产所有权属于国家所有。产权是由所有权派生的一种权利关系，“‘产权’强调的是握有财产的所有权人所具有的实际权利”。[4]不能与所有权本身直接等同。虽然所有权与产权的联系与区别理论界具有不同观点，但是作出以上分析既是对两者之间本质区别较为科学的概括也是本论文研究的需要。明确这一点当前显得尤为重要。这是对中央与地方对国有资产归属关系科学划分的基本理论支点。国家统一所有是中央与地方分级产权的前提，分级产权是实现国家所有权的具体形式。(4)国家所有与政府所有的本质差别决定我国企业国有资产实行中央与地方分级产权。企业国有资产来源于全体公民个人财产的让渡，应该为全民所有。社会主义国家是全体人民共同联合体或“集合”，是全社会的真正代表。社会主义国家的一切权力属于人民。所以国家所有制的实质就是全民所有制。政府只是国家的行政执行机关，政府不等同于国家，政府所有不等同于国家所有更不同于全民所有制。政府只是接受作为全民共同体国家的委托，作为企业国有资产所有权的代理人，履行企业国有资产管理的职责，按照全体人民的意志，为全体人民的共同利益服务，不可能对企业国有资产拥有所有权。

我国企业国有资产在中央与地方归属实行“国家统一所有，中央与地方分级产权”具有以下制度优势：(1)“国家统一所有”而不是“政府所有”为权力机关介入企业国有资产监督提供了法律保障，为改变企业国有资产长期以来实际控制在以政府领导为核心“特权阶层”局面奠定了根本性的规则基础。(2)“国家统一所有”为国家根据法律有关规定通过对企业国有资产存量与增量在区域之间、城乡之间及国家与社会之间合理调配，促进我国区域经和城乡经济和谐发展及民生问题的解决，加速我国由“国富民穷”投资和出口驱动型经济增长模式向“民富国强”民生内需型经济增长模式转变提供了根本规则保障。(3)“中央与地方分级产权”为中央与地方对企业国有资产经营和管理及收益分配纳入法治化轨道，及形成基于经济主权完整和责权利统一条件下，中央与地方和谐共存又相互制约的利益格局提供了根本产权基础。(4) “中央与地方分级产权” 使中央和地方都是独立的行使国有资产产权的主体。它们完全可以在遵从国家统一法治规则条件下按照市场经济的原则进行自由交易。这样就解决了过去计划时期完全靠行政手段来配置资源的方式，有利于形成国有层面的多元产权平等共存和和谐发展的格局。

总之，实行企业国有资产“国家统一所有，中央与地方分级产权”体制，在坚持国家所有的前提下通过正确处理企业国有资产管理中中央与地方的产权关系，正确处理全民整体利益和局部利益的关系，能更好地实现全民的共同利益，更好地实现企业国有资产全民所有即国家“统一所有”，这对与我国民主宪政建设和经济成功转型有极为重要的现实意义。

三、企业国有资产监管权益在中央与地方之间的划分

我国宪法第五条第一款规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”宪法第三条第四款明确规定：“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这为我国中央与地方权责利关系的法治化提供了根本规则保障。但是以上抽象和笼统的规定使得“上有政策和下有对策”现象广泛存在，中央权威受到地方政府的严重挑战。正如一位学者所指出的：“事实上，中国今日社会整合的机制和能力已相当脆弱，其集中表现就是日益突出的所谓‘中央与地方’这一基本张力。这一张力的实质无非是，由于中国社会分殊化的高度发展，已使‘中央’日感缺乏足够的权力基础来整合不同社会利益的矛盾和冲突。”[5]这在企业国有资产监管方面的突出体现就是企业国有资产产权行使的地方化和部门化及私人化现象的广泛存在。地方作为企业国有资产产权行使主体“在缺乏民主和法治程序制约的情况下，模糊或者有意偏离自己的公共利益的目标，利用国有财产从事营利性商业活动，过度追逐商业利润，却忽视了以国有财产实现诸如对义务教育、公共医疗和公共卫生、社会保障体系、支持中小企业发展、促进就业等亟待国家所有权发挥作用的领域的投入责任”。[6]

党的十六大提出，关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家对其履行出资人职责；其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。我国《企业国有资产法》第四条规定，“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。”“国务院确定的关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业，由国务院代表国家履行出资人职责。其他的国家出资企业，由地方人民政府代表国家履行出资人职责”。以上规定对于中央与地方履行出资人企业作出来了初略规定。但是，由于出资人权力与产权具有本质意义上的差别：(1)产权是对所有权具体行使的权力，它包括占有、使用、收益、处置等四项权利。而出资人权力仅指作为股东权力，它包括资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利；(2)产权从宏观层面是指不同所有者权利之间关系，而出资人权利是指微观层面作为企业股东对企业的关系。因此，仅从出资人角度对企业国有资产在中央与地方归属作出划分显然是不甚科学的。更何况，企业国有资产产权在“国家统一所有”的前提条件下，从国家层面对企业国有资产归属作出划分必然涉及产权行使过程中规则的遵从及产权行使的组织保障问题，如果这些问题不能够得到很好地解决，那么，企业国有资产产权行使的地方化和部门化及私人化现象，及中央与地方在产权行使过程中机会主义现象就不可避免存在。为克服我国企业国有资产监管和经营中种种存在的问题，在“国家统一所有，中央与地方分级产权”条件下，对企业国有资产监管权益进行科学划分是极为必要的。

(一)中央对企业国有资产的监管

在“国家统一所有，中央与地方分级产权”下，中央在对地方在行使企业国有资产产权过程中监管权益主要表现在以下几个方面：

1．制定企业国有资产监管和经营基本法律法规。我国宪法第五条第一款规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”中央与地方行使企业国有资产产权无疑应当受到法治国家原则的拘束。因为企业国有资产作为公共财产关涉公共利益，企业国有资产产权具有公共事务的性质其行使和变动应当符合法律的要求。这就需要中央从国家整体利益及维护社会主义法制统一和尊严的角度制定统一法律法规，以便为地方企业国有资产监管和经营提供根本性规则保障。

2．对企业国有资产监管和经营情况进行监督检查。全国人大作为人民行使权力的最高代表机关和人民经济主权的代表者，对授权给地方行使产权的企业国有资产进行监督检查是其应有的权力。中央政府作为国家最高行政领导机关对地方政府管理企业国有资产进行监管检查也同样是其应有的权力。企业国有资产对于维护国家的生存和发展具有根本性和决定性的意义。然而，一个时期以来，企业国有资产在种种貌似合法甚至是直接掠夺的方式下，大量地被侵占，危及我们整个国家的安全和前途。鉴于以上问题的存在，全国人大和中央政府应该加强对地方企业国有资产监管和经营行为的监督检查。其中关键二点就是：(1)分别设立专职调查机构负责监督调查事宜(全国人大专职调查机构隶属于人大企业国有资产监督委员会，而中央政府的则隶属于国有资产监管委员会)；(2)建立对企业国有资产随机监督检查制度，以克服对企业国有资产监管和经营行为监督检查无力和权力被虚置的局面。

3．确定企业国有资产布局和结构调整及收益分配。企业国有资产布局和结构调整及收益分配不仅事关国有经济在我国经济发展中影响力、控制力而且关系到多种经济成分的和谐共存，人民经济主权实现及社会整体政治经济长期协调健康地发展。《企业国有资产法》第七条规定，“国家采取措施，推动国有资本向关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域集中，优化国有经济布局和结构，推进国有企业的改革和发展，提高国有经济的整体素质，增强国有经济的控制力、影响力”，要实现主这一目标无疑需要中央从整体和长远利益出发对地方企业国有资产布局和结构及收益分配保持控制权，以克服目前我国企业国有资产大量分布于一般竞争性领域的局面，使其向提供地方公共产品和改善民生领域集中。

4．构建全国统一企业国有资产转让环节基础组织平台。产权交易对于调整存量资产、优化产业结构，改善企业经营管理、提高经济效益有着重要的促进作用。但纵观整个企业产权交易现状，还存在着产权市场不规范、产权交易行政化、产权交易地方化、以及产权交易相关环节，例如资产评估、财务审计和清产核资等形式化，使得企业国有资产在交易中出现大量流失。为此，应该建立统一企业国有资产产权交易市场和产权交易资产评估、财务审计和清产核资区域回避和随机进行制度，以促进产权交易的规范化和标准化。