公安边防执法主体资格研究

肖 锋

(公安海警学院,浙江 宁波,315801)

公安边防执法主体资格研究

肖 锋

(公安海警学院,浙江 宁波,315801)

执法主体资格问题一直是困扰公安边防部门执法办案的最主要问题。本文根据法治原理和立法实践,提出并运用执法主体资格理论逐一分析了公安边防各业务部门行政执法和办理刑事案件的主体资格现状,并提出了进一步完善边防执法主体资格的基本思路。

公安边防;行政主体资格;办理刑事案件主体资格

公安边防部队是公安机关部署在沿边沿海地区和海上的一支重要的执法力量。这支部队分为边境管理、海警和边防检查三个独立警种,受公安部直接领导,由公安部边防管理局(又称中国人民武装警察边防部队)负责具体指挥。出于维护国家主权和执行中央事务的需要,公安边防部队实行现役制领导管理体制;但作为公安部直接领导的一支重要的警察力量,公安边防三大职能部门根据法律、法规、规章的授权或者接受公安机关的委托,履行一定的行政执法和办理刑事案件的职责。公安性和军事性的双重特点,决定了执法主体资格问题一直是困扰公安边防各职能警种执法办案的最主要问题。

一 公安边防执法主体资格现状分析

(一)边境管理部门执法主体资格分析。执法主体资格,是指有关国家机关或者法律、法规授权组织能够以自己的名义实施行政执法活动或者办理刑事案件,并对行为效果独立承担法律责任的资格,包括行政主体资格和办理刑事案件的主体资格。根据法治原理,有关国家机关或者社会组织取得行政主体资格只能通过两种途径。一种是法律设定,这种情况称为职权行政主体。为了更好地保护行政相对人的人身权利不受公权力的非法侵害,法律特别“规定限制人身自由的行政处罚只能由县级以上公安机关行使”①。第二种是法律、法规授权,这种情况称为授权行政主体,包括法律、法规授权的行政机构、派出机构、企事业单位及其他社会组织等。在办理刑事案件的主体资格方面,我国宪法和法律规定了严格的职权专属原则,即只有公安机关、人民检察院和人民法院才依法享有刑事办案权,依法享有侦查权;除法律特别规定的以外,其他任何机关、团体和个人都不具有刑事办案权。②因此,授权执法主体只存在于行政执法领域;除法律有特别规定外,不允许将刑事办案权授予公检法以外的其他机关和组织。

如前所述,是否具备独立的行政主体资格,关键要看是否由法律设定或者有法律、法规明确授权。由于边防大队 (支队)等公安边防边境管理部门只是公安机关的内设业务部门,一般只是战斗实体而并不具有职权行政主体资格,通常情况下只能以委托行政的角色出现,执法办案的法律后果由所属公安机关承担。但是,边境管理部门不具有职权行政主体资格的现实性并不能排除其成为独立行政主体的可能性。出于边境管理的需要,公安部规章已经赋予了边境管理部门一定范围内的行政主体资格,主要涉及两个方面。一是有关边境管理区通行证的管理。根据公安部《中华人民共和国边境管理区通行证管理办法》授权,公安部边防管理局是全国《边境通行证》的主管部门。凡进出边境管理区(含深圳、珠海经济特区)的人员,应当办理《边境通行证》或其他有关证件,并经边防公安检查站查验。二是有关沿海船舶的边防治安管理。根据公安部《沿海船舶边防治安管理规定》和《台湾渔船停泊点边防治安管理办法》这两个规章的授权,边境管理部门对沿海船舶边防治安管理案件具有独立的行政主体资格③。而且对于后者,不仅公安部有授权,沿海一些省 (市),例如福建、浙江、海南、上海等,也都通过制定地方性法规的形式给予了明确的授权。

学术界普遍认为,有权设定行政主体及其权力的规范性文件只有法律、行政法规和地方性法规,规章不得设定行政主体④;《中华人民共和国行政许可法》也进一步印证了上述观点和立法趋势⑤。因此,上述通过规章“授权”而取得行政主体资格的现状对边防执法而言只能是一种临时性或过渡性安排,边防执法“无法可依”的问题依然比较突出。

边防派出所既是边防大队的基层单位,又是县级公安机关的派出机构,实行双重领导体制。在一般情况下,边防派出所不具有行政主体资格。但是,根据《治安管理处罚法》的授权,边防派出所对于警告、500元以下罚款的治安管理处罚,就有权以自己的名义作出处理决定。同时,根据上述沿海省(市)地方性法规和公安部规章的授权,边防派出所、边防工作站或者船舶公安检查站对于违反沿海船舶边防治安管理的行为,也有权以自己的名义作出警告和一定数额罚款的行政处罚。⑥

在办理刑事案件的主体资格方面,根据职权专属原则,大多数刑事案件都是由公安机关负责侦查的。在这个大原则下,《公安部刑事案件管辖分工规定》又将公安机关管辖的刑事案件分别归口国内安全、刑侦、经侦、禁毒、治安、边防、消防、交通等业务部门管辖。根据上述《规定》以及公安部《关于公安边防部门办理刑事案件有关问题的通知》(公通字[2000]29号),边境管理部门对发生在边境管理区和沿海地区的组织他人偷越国 (边)境案、运送他人偷越国 (边)境案、偷越国(边)境案和破坏界碑、界桩案以及边境管理部门在边境管理区和沿海地区查获的走私、贩卖、运输毒品案和走私制毒物品案等“三类六种”案件具有刑事管辖权。有学者据此认为边境管理部门因为公安部的授权而具有了独立办理刑事案件的主体资格。⑦笔者不同意这种看法,理由有三:其一,《公安部刑事案件管辖分工规定》只是公安机关在具体侦办刑事案件上的内部分工,各业务部门均应当以所属公安机关的名义办案,均不具有独立办理刑事案件的主体资格;其二,从审批权限上看,虽然边防支队级以上单位具有独立的审批权限,但边防大队的审批权仍然在所属公安机关而不在上级边防部门;其三,无论是边防大队还是支队、总队,办理刑事案件均应当以所属或所在地公安机关的名义进行,而不能以自己的名义进行。基于此,笔者认为公安部《规定》和《通知》只是将县级以上公安机关办理的部分刑事案件委托给其内设机构边防部门办理,是一种委托办案关系,边防部门并没有因此获得独立的办理刑事案件的主体资格。事实上,随着边防管理体制改革和边防职能的不断扩大,在福建、海南等地,边防部门接受当地公安机关委托办理刑事案件的范围早已大大超出“三类六种”案件范围,其办案权力同样来源于当地公安机关的委托。作为派出机构的边防派出所,由于其同时接受上级边防部门和所属公安机关双重领导,因而其接受双重委托办理刑事案件的范围也大大增加。

(二)海警执法主体资格分析。海警执法办案始于公安部 2004年 1月发布的《关于海警执法有关问题的通知》(公通字[2004]1号),基本完善于公安部 2007年 9月 26日颁布的《公安机关海上执法工作规定》和2007年9月17日最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合下发的《关于办理海上发生的违法犯罪案件有关问题的通知》。根据上述规章和司法解释,海警对沿海船舶边防治安管理案件和海上发生的违反公安行政管理法律、法规、规章的治安案件均具有独立的行政主体资格,同时海警支队以上单位对海上发生且属于公安机关管辖的刑事案件也全部享有了独立办案权。在审批权限上,公安边防总队行使地 (市)级人民政府公安机关职权;海警支队行使县级人民政府公安机关职权;海警大队行使公安派出所相应的职权。同时,《规定》还赋予海警以自己名义作出决定和制作法律文书的权力。与边境管理部门同时接受上级边防部门和所属公安机关双重领导不同的是,海警实行垂直领导体制,接受公安部边防局和公安部的统一指挥。因此,如果撇开公安部规章是否具有授权资格这一法理性问题不谈的话,笔者认为《公安机关海上执法工作规定》这一部门规章和相关司法解释对海警行政执法和办理刑事案件主体资格的授权是非常全面而充分的。

(三)边防检查站执法主体资格分析。我国出入境边防检查站有职业制和现役制两种体制,但其担负的职责任务完全相同。由公安边防部队领导的现役制边防检查站作为一个相对独立的机构,根据国务院《出入境边防检查条例》的授权,对出入境管理违法行为具有独立的行政主体资格,有权以自己的名义对违法行为人或者交通工具的负责人处以警告、罚款、拘留、没收违法所得或非法财物等四种行政处罚;同时,还有权对违法行为人采取收缴证件等辅助措施。

目前,边防检查站的执法依据主要是“两法”及其实施细则以及《出入境边防检查条例》⑧。随着时代的发展,立法本身的缺陷已经严重影响到边防检查站执法主体资格的发挥,主要表现在七个方面:其一,在出入境问题上将外国人与中国人区别对待,与入世后应当给予外国人国民待遇的原则和国际惯例不相符合。其二,“两法”的一些规定太原则,可操作性差。其三,边防检查站在独立行使行政处罚权方面存有许多问题,一些规定与目前的法律相冲突。其四,涵盖面不广,例如未规定边防查控措施等。其五,内部规定多,对公众的透明度低。其六,授权性不足,集中体现在《条例》没有授予边防检查站办理刑事案件的主体资格,严重影响了边检站职能的发挥。其七,《条例》是行政法规,法律地位和效力太低。

二 进一步完善公安边防执法主体资格的基本思路

在法治社会,合格的主体资格是执法办案的前提。公安边防部门要想在构建社会主义和谐社会的新的历史起点上有所作为,就必须在执法主体资格上有所突破。

如前所述,执法部门取得独立行政主体资格的途径只能有两个,即要么由法律设定,要么经法律、法规授权。从全国范围来看,目前公安边防边境管理部门行政执法的依据主要来自于公安部规章层次的授权,而无论从学理还是立法实践上看仅靠公安部规章层次的授权显然不是长久之计,必须加快立法进程。一般来说,立法机关是否授予行政机关内部机构行政主体资格,主要取决于该机构在社会管理中的重要性和其执法地位的不可取代性。近年来,随着边防管理体制改革的不断深入以及国家对海上安全、海洋权益开发保护的不断关注,公安边防部门的地位和作用越来越突出,一些边境省份,例如新疆,已经于 2005年 11月 25日由自治区人大常委会通过了《新疆维吾尔自治区边境管理条例》,以地方性法规的形式授权公安边防部门在边境管理中享有独立的行政主体资格,这给了其他省份很好的借鉴。就边境管理区通行许可制度而言,由于其只是边境管理中的一个具体和较为单纯的问题,单独为其立法几乎是不可能的,因此,较为理想的办法是在推动地方立法的基础上,加快边界或边境管理法的立法进程,在国家统一的边界法或边境管理法成熟之前,可以先通过制定行政法规《中华人民共和国边境管理条例》的形式,赋予边境管理部门独立的行政主体资格。就沿海船舶边防治安管理而言,可以在沿海各有关省(市)地方性立法的基础上,尽快将公安部规章通过立法程序转化为行政法规,制定《沿海船舶边防治安管理条例》,为沿海渔业管理提供充分的法律依据。

对于海上执法,从维护国家海上安全和海洋权益的长远来看,有效整合现有各涉海部门的执法力量,构建海上统一执法体制,建立类似于美国海岸警备队、日本海上保安厅那样的海上统一执法队伍,并制定统一的海洋管理法赋予其独立的海上行政执法和办理刑事案件的主体资格,乃是未来发展之必然趋势。在新的形势下,海警面临着前所未有的发展机遇。只有以树立“有为才有位”的意识,以贯彻《公安机关海上执法工作规定》为契机,根据“维权、执法、服务”三大职能的要求,牢固确立“海上全面执法是海警主业”的观念,充分发挥公安机关职能优势和海上 110快速反应机制优势,把我国管辖海域内发生的所有治安案件和刑事案件都管起来,才能在未来的海上统一执法体制中发挥更大的作用。

边防检查站的行政主体地位是确定的,当前只是进一步完善的问题。一是将“两法”合一,并充实“两法”实施细则及其他成熟规定,制定《中华人民共和国出境入境管理法》。二是将《边防检查条例》及目前边检执法中适用的其他法律法规及内部规定整合归拢,制定《中华人民共和国出入境边防检查法》,以法律的形式明确边防检查站独立进行行政执法和办理刑事案件的主体资格。三是要以贯彻行政许可法为契机,深化边防管理体制改革,认真处理把关与通关、打击与保护、管理与服务的关系,该管的要依法坚决管住,该放的要依法放开,简化通关手续,方便国内外旅客,树立我国政府的良好形象。

注释:

①《中华人民共和国行政处罚法》第 16条。

②这里的法律特别规定,主要指根据有关法律规定,国家安全机关对危害国家安全的刑事案件,军队保卫部门对军队内部发生的刑事案件,监狱对罪犯在监狱内犯罪案件的刑事侦查权。

③根据公安部《沿海船舶边防治安管理规定》第 3条和《台湾渔船停泊点边防治安管理办法》第 5条的规定,对违反沿海船舶边防治安管理的行为,边防部门有权在各自职权范围内,依法作出警告或者一定数额罚款的行政处罚;边防支队有权作出没收船舶的行政处罚。此外,边防部门还可以采取不予停泊或强制航离等行政强制措施。

④参见叶必丰主编《行政法与行政诉讼法》第 33页,中国人民大学出版社,2003年 7月第 1版。

⑤根据《中华人民共和国行政许可法》第二章“行政许可的设定”的规定,法律、行政法规、地方性法规可以设定行政许可,地方规章可以设定临时性的行政许可,部门规章不得设定行政许可。

⑥关于边防派出所、边防工作站等边防基层单位对于沿海船舶边防治安管理违法行为处以罚款的最高限额,公安部规章授权为 200元,大多数省(市)的地方性法规也认可了这个限额,但也存在例外情况。例如,浙江省人大常委会通过的《浙江省沿海船舶边防治安管理规定》授权公安边防派出所、公安边防巡逻艇的处罚权限为警告和 500元以下罚款。

⑦参见张保平等著:《边防法制通论》第 171页,中国人民公安大学出版社,2004年 12月第 1版。

⑧为适应形势发展需要,1985年 11月 22日全国人大常委会通过了《中华人民共和国外国人入境出境管理法》和《中华人民共和国公民出境入境管理法》(以下二者简称“两法”)。在此基础上,国务院于 1986年 12月 3日批准了“两法”的实施细则,并于 1994年 7月 13日对“两法”实施细则进行修订。同时,由于港澳台地区的特殊性,国务院于 1986年 12月3日批准了《中国公民因私事往来香港地区或者澳门地区暂行管理办法》,于 1991年 12月 7日发布了《中国公民往来台湾地区管理办法》。1995年 7月 6日,国务院制定了《中华人民共和国出境入境边防检查条例》。至此,我国基本形成了比较完备的出入境管理和边防检查法律法规体系。

D920

A

1004-342(2010)02-56-03

2009-11-13

肖锋(1974-),男,公安海警学院法律教研室副教授。