毛泽东行政改革思想及其当代价值

苑晓杰

(武汉大学 政治与公共管理学院，武汉 430072)

毛泽东行政改革思想及其当代价值

苑晓杰

(武汉大学 政治与公共管理学院，武汉 430072)

毛泽东在领导中国革命和建设的长期实践中，对中国行政改革问题进行了初步探索，尤其是对党政分开、中央向地方放权、精简机构、人事制度等问题提出了初步改革思路，对于当前深化中国行政改革具有重要启示意义。

毛泽东；行政改革思想；当代价值

作为马克思主义中国化第一个理论成果——毛泽东思想的主要创造者之一，毛泽东带领中国人民在长期的革命和建设过程中，高度重视行政改革，提出了一系列有关行政改革的思想，取得了一定的成效。今天重温毛泽东的行政改革思想，对我国当前的行政改革理论与实践有着重大的指导意义。

一

新中国成立初期，为了适应国民经济的恢复和保障抗美援朝战争胜利的需要，为了保障社会主义“三大改造”的顺利进行和取得良好效果，我国实行了集中统一的行政体制。这种体制呈分散到集中的方向发展，集权程度较高，主要表现在：政府对企业直接计划管理，财政权80%集中在中央，在全国范围内统一分配关系国计民生的通用物资，主要商品价格归中央管理，对外贸易由中央政府统一管理。可以说，在当时，这种行政体制是完全必要的，基本上适应生产力发展的要求。没有这种行政体制就不可能把有限的资金、物力和技术力量集中起来，就不可能保证以156个项目为中心的重点建设，就不可能有经济的迅速发展和工业化初步基础的建立。当然，这种行政体制的弊端也日益显露出来，主要表现为集中过多，统得过死，逐渐不适应生产力的发展要求，影响到经济建设的发展。

马克思主义揭示了人类社会发展规律的最基本原则，就是要结合本国国情进行革命和建设。在借鉴苏联经验的同时，特别是苏共“二十大”的召开，使中共领导人有了更新的认识。毛泽东在《论十大关系》中提到：“最近苏联方面暴露了他们在建设社会主义过程中的一些缺点和错误，他们走过的弯路，你还想走？过去我们就是鉴于他们的经验教训，少走了一些弯路，现在当然更要引以为戒。”[1]720-721在打破照抄照搬“苏联模式”的同时，他又主要从行政体制角度开始构筑中国特色的制度框架。新中国成立之初，百业待兴，特别是各项制度建设需要从零做起，为了快速平稳社会局面，规范各种社会活动，新中国开始了第一次自觉地进行行政体制改革的历程，同时也是第一次有意识地探索建立适应社会生产力发展需要的新的管理体制。

1.坚持党的绝对领导

1927年大革命失败后，毛泽东就提出了党对军队的绝对领导，将党的领导地位置于一定高度。坚持党对政权的领导构成了毛泽东行政思想中的重要组成部分。当今社会，政党政治已经为大多数国家所采用，而在井冈山斗争时期，毛泽东就明确提出“以后党要执行领导政府的任务”，[2]73表明了党的领导是一切工作的关键和中心。此后，无论是抗日战争时期、解放战争时期，还是新中国诞生之初，中国共产党一直将党对国家的绝对领导置于最核心、最重要的地位，置于一切行政体制之上。毛泽东曾指出：“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。”[3]毛泽东还指出：“中国共产党是全国人民的领导核心，没有这个核心，社会主义事业就不能胜利。”中国共产党的领导和中国特色社会主义伟大事业的成果紧密联系，不可分割。他还从改革和建设的角度指出“中国的改革和建设靠我们来领导”[4]，坚持党对改革和建设的领导地位。由此可见，党的绝对领导是我国革命、建设和改革的一切前提。

2.实行党政分开

在革命战争年代，为适应当时形势的特殊需要以及政权机构和法制不健全的状况，我国形成了高度集中的行政体制，出现了以党代政、党政不分的现象。应当承认，在当时情况下，这种体制对于迅速贯彻党的主张、统一意志和行动起到一定的积极作用，但它同时存在着明显的弊端。正如毛泽东在1928年所写的《井冈山的斗争》一文中指出的：“党在群众中有极大的威权，政府的威权却差得多。这是由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，把政权机关搁置一边……以后党要执行领导政府的任务；党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”[2]109新中国成立以后，我国在战争年代特殊环境下形成的行政体制不仅没有随着形势的发展而改变，反而被沿袭下来，党管了许多不该管、管不了也管不好的具体事务。这种以党代政的做法严重影响了党政关系，极大地妨碍了党的正确领导和业务工作的有效开展。鉴于这种情况，我国政府在完善政府职能、建章立制等方面进行了有益探索。中共“八大”关于主要矛盾的提法、工作路线的制定、发展道路的探索都是积极有益的。为适应国民经济有计划按比例均衡地发展，党和政府对各业务部门的机构设置、业务分工和管理形式进行了新的规范和调整，开创了新的工作局面。但是由于苏联的示范作用，反右派斗争后，党对政府的干预现象日益严重，严重背离了正确处理党政关系的领导体制。直到十一届三中全会后，才逐步走上正确的轨道。

3.调整中央和地方的关系

在中央与地方利益关系上，毛泽东认为中央必须代表、维护整个国家的根本利益、长远利益，同时兼顾、尊重和保护地方利益。苏共“二十大”前，“苏联模式”在我国政治、经济、文化等方面都打上深深的烙印，新中国逐渐形成中央高度集权体制。毛泽东在广泛听取各个重要部门意见的基础上，逐步形成了中央与地方关系的思路。这种思路集中体现在毛泽东于1956年发表的《论十大关系》一文中。在文中，就中央与地方的关系，毛泽东提出了以下观点。(1)在我们这样一个国家，应该发挥中央和地方两个积极性。(2)发展社会主义建设，就必须发挥地方的积极性，中央要巩固，就要注意地方的利益。(3)中央要发展工业、农业、商业，要依靠地方。地方和地方的关系主要是地方的上下级关系，省市要注意发挥区、县、乡的积极性，不能框得太死。(4)省市和省市之间的关系，也是一种地方和地方的关系，处理此种关系的原则要提倡顾全大局，互助互让。毛泽东确定的中央与地方关系调整的指导思想是在保持中央集权体制的前提下，充分发挥地方的积极性，尽最大可能动员各个方面的力量，尽快建设社会主义。根据毛泽东的《论十大关系》的讲话精神，国务院召开了全国体制会议，起草了《国务院关于改进国家行政体制的决议(草案)》，对中央与地方行政管理职权作了划分，对中央与地方的财政管理、工业管理作了划分。按照“统一计划，分级管理”的思想要求，1958年中央曾出台改革工业管理体制、商业管理体制和财政管理体制的三项规定，意图对权力集中现象予以彻底解决，从而达到适当分权管理。这三项规定的有些内容在计划经济体制下已经达到最高限度，并且在实践中产生了一定的作用。

4.坚持民主集中制

毛泽东认为，民主集中制是按照马列主义原理建党的根本要求之一。1937年10月，毛泽东同英国记者贝特兰谈话时说：“政府的组织形式是民主集中制，他是民主的，又是集中的，将民主和集中两个似乎相冲突的东西，在一定形式上统一起来。”[5]民主集中制的内容包括民主和集中两方面，是“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的”，两者是相互依存、相辅相成的辩证关系。毛泽东还指出：“一方面，我们要求的政府，必须是能够真正代表民意的政府，这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护，人民也一定要能够自由地去支持政府，和有一切机会去影响政府的政策。这就是民主制的意义。另一方面，行政权力的集中化是必要的，当人民要求的政策一经通过民意机关而交付予自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针其执行必能顺利无阻，这就是集中制的意义。”[5]由此可见，民主集中制对行政组织和行政机构的正常运转起到了基本的保障作用。毛泽东在《井冈山的斗争》中就指出要把民主集中制普遍地应用于群众组织。在《论联合政府》中他又指出，“新民主主义的政权组织应该采取民主集中制”。新中国成立后，党中央继续坚定贯彻、落实这一制度，并将民主集中制写入新宪法中。此后，《全国人民代表大会组织法》《国务院组织法》《地方各级政府组织法》都明确肯定了这一原则。民主集中制不仅在新中国成立初期对于稳定国内形势起到制度保障作用，而且对于建立民主行政领导体制起到基础性作用。

5.精简机构

毛泽东十分重视根据职能的需要对行政机构进行及时、适当、有效的改革。早在1942年，毛泽东就在边区政府下达了《陕甘宁边区精兵简政实施纲要》，开展了第一次大规模的精兵简政工作。正是看到了精兵简政对一个组织的重要性，毛泽东发表了《一个极其重要的政策》一文，系统分析了精兵简政的意义和目标。新中国成立后，特别是苏共“二十大”召开后，中共中央开始重新审视“苏联模式”。毛泽东着眼于行政体制改革和体制创新，提出了体制改革必须遵循的基本原则，即精简、统一、效能三原则。他认为，机构庞大，部门重叠，人浮于事，势必为官僚主义滋生造成有利条件。他指出：“必须反对官僚主义，反对机构庞大。在一不死人二不废事的条件下，我建议党政机构进行大精简，砍掉它三分之二。”[1]734根据毛泽东的指示，1956年下半年，国务院就改革行政体制问题召开了一系列会议。《国务院关于改进国家行政体制的决议(草案)》提出行政体制改革主要是通过精简国务院所属工作部门，下放权力，以扩大地方自主权。精简工作一直持续到1959年。通过此次精简，国务院设60个部委、直属机构和办公机构，比1956年减少21个。由于主客观条件的限制，以及当时“左”的思想影响，1956年开始的以下放权力为主的行政体制改革并没有进行到底。60年代初，国民经济进入调整时期，中央上收了下放给地方的大部分权力，逐步恢复增设了一些机构。到1965年底，国务院工作部门增加到79个，其数量与1956年大体相等。虽然这次改革探索并没有超越“精简-膨胀”的局限，但其意义是积极的，出发点是正确的。

6.改革人事制度

人事制度方面，新中国成立初存在的最主要的问题便是领导干部职务终身制问题。毛泽东也清晰地看到这一制度的弊端所在，他指出：“一个人为什么只能上升不能下降呢？为什么只能做这个地方的工作而不能调到别个地方去呢？”[1]816毛泽东曾以赞赏的口气谈到：以前北洋军阀政府里有个内阁总理，叫唐绍仪，后头当了广东中山县的县长。他说：“旧社会的一个内阁总理可以去当县长，为什么我们的部长倒不能去当县长？我看，那些闹级别，升得降不得的人，在这一点上，还不如这个旧官僚。”他认为，领导干部的升级和调动，都是国家根据发展建设的需要而作出的必要调整，“只升不降”是不符合人事制度和实际状况的。

二

毛泽东在《论十大关系》中系统剖析了促进中国发展需要处理好的各种关系，同时分析了生产力和生产关系的问题。而进行各项社会主义改革则是改善和适应这一关系的有效路径。但受当时国内外局势的影响，权力高度集中的情况没有改善，中央集权模式没有打破，因而改革实践突破当中不够彻底，立新当中不够成熟。但是，毛泽东关于行政改革的思路和尝试是富有重要启示意义的。

1.行政改革必须从中国国情出发

毛泽东认为进行行政改革必须从中国实际出发，走自己的路。毛泽东历来强调调查研究是一切工作的第一步。在《反对本本主义》一文中，毛泽东提出“没有调查，没有发言权”[2]109的著名论断。“一切结论产生于调查情况的末尾，而不是在它的先头。”[2]110“共产党的正确而不动摇的斗争策略，决不是少数人坐在房子里能够产生的，它是要在群众的斗争过程中才能产生的，这就是说要在实际经验中才能产生。因此，我们需要时时了解社会情况，时时进行实际调查。”[2]115调查研究是行政决策的基础。毛泽东对各级党委提出要求，不许不做调查研究工作，绝对禁止党委少数人不作调查，不同群众商量，关在房子里，做出吓唬人的主观主义的所谓政策。

在行政改革问题上，毛泽东强调了国内现实与国外各种改革经验的关系问题。他在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文中指出：“一切国家的好经验我们都要学，不管是社会主义国家的还是资本主义国家的。”告诉国人，苏联的模式不能盲目照搬照抄，国外资本主义的经验也要一分为二地选择性吸收。但是，最根本的是要坚持实事求是，从我国国情出发进行行政改革。毛泽东在对我国社会主义建设进行了深入的大调查后，于1957年提出，“我国建设社会主义大概要一百年的时间”，后来又指出中国的国情是“人口多、底子薄、经济落后”，决定了我国社会主义建设必须经历一个较长的历史过程。中国的行政改革，也必须要基于这个大方向进行。

2.行政改革必须坚持全心全意为人民服务宗旨

毛泽东曾经提出“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”[6]1031的重要论述，实际上阐明了人民群众的实践是行政发展的根本动力的思想。人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民，因此，必须一切为了人民，全心全意为人民服务，这是毛泽东行政改革的根本出发点。毛泽东指出：“共产党的惟一任务，就是团结全体人民，奋不顾身地向前战斗，推翻民族的敌人，为民族与人民谋利益，决无任何私利而言。”*参见国防大学党史党建教工教研室编《中共党史教学参考资料》(第17册)第351页。在党的“七大”政治报告中，毛泽东告诫全党要“全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发”。[6]1094-1095毛泽东确立了全心全意为人民服务的改革宗旨，为行政改革和制度建设指明了方向，确立了标准，真正从根本上激发人民进行社会主义建设，成为检验行政改革成功与否的试金石。毛泽东关于理顺关系、简政放权、扩大民主的思想，关于打破陈规陋习、废除不合实际规章制度的思想，都是为了提高行政效率和调动群众积极性。他特别强调进行体制机制改革，就是为了加强各级行政部门与群众的沟通与联系，就是要加强领导干部与普通群众的联系，打击官僚主义作风，将全心全意为人民服务落到实处。

3.行政改革要时刻以经济建设、发展生产力为中心

毛泽东历来十分重视经济建设和发展生产力的重要作用，他在党的“七大”报告中，从唯物史观的高度，系统论述了发展生产力的重要性和决定性。他说：“中国一切政党的政策及其实践在中国人民中所表现的作用的好坏、大小，归根到底看它对于中国人民的生产力的发展是否有帮助及其帮助之大小，看它是束缚生产力的，还是解放生产力的。”[6]10791956年，党的“八大”提出了一系列全面建设社会主义的方针政策，特别是在对社会主要矛盾的论述分析上，指出发展生产力是各项建设的中心和基础，实际上提出了党的工作重心应由阶级斗争转向社会主义建设。毛泽东指出：社会主义的基本制度建成以后，国内的主要矛盾已经不再是无产阶级和资产阶级的矛盾，而是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾。因此，我们党和国家的工作重点就应当由搞阶级斗争转向抓经济、文化建设。中国的行政改革要以经济建设和发展生产力为出发点和落脚点。

4.行政改革要建设一支又红又专的干部队伍

“又红又专”是毛泽东提出的在干部选拔任用方面的标准。毛泽东指出：“政治和经济的统一，政治和技术的统一，这是毫无疑义的，年年如此，永远如此。这就是又红又专。”[1]803他一向反对把“红”与“专”对立、割裂开来。在《关于党内政治生活若干准则》中，毛泽东进一步指出：“红”就是具有坚定正确的政治方向，坚持四项基本原则；“专”就是学习和掌握现代化建设的专业知识，成为本职工作的内行和能手。对于“红”与“专”之间的关系，毛泽东认为：“红与专、政治与业务的关系，是两个对立物的统一。一定要批判不问政治的倾向。一方面要反对空头政治家，另一方面要反对迷失方向的实际家。”[1]803可以说，革命性是第一位的，但同样毋庸置疑的是真正的革命性总是建立在一定的才智基础上。这也正如邓小平所说的“只靠坚持社会主义道路，没有真才实学，还是不能实现四个现代化”[7]。由此可见，毛泽东关于干部选拔任用的标准对于今天建设一支现代化的干部队伍仍具有现实意义。

[1]毛泽东.毛泽东著作选读(下册)[M].北京：人民出版社，1986.

[2]毛泽东.毛泽东选集(第1卷)[M].北京：人民出版社，1991.

[3]毛泽东.毛泽东文集(第8卷)[M].北京：人民出版社，1991:305.

[4]毛泽东.毛泽东文集(第7卷)[M].北京：人民出版社，1991:275.

[5]毛泽东.毛泽东选集(第2卷)[M].北京：人民出版社，1991:381.

[6]毛泽东.毛泽东选集(第3卷)[M].北京：人民出版社，1991.

[7]邓小平.邓小平文选(第2卷)[M].北京：人民出版社，1994：262.

MaoZedong’sadministrationinnovationthoughtanditscurrentvalue

YUAN Xiao-jie

(College of Politics and Public Administration, Wuhan Univ., Wuhan 430072, China)

Mao Zedong had an initial exploration on China’s administration innovation issue in the long-term practice when he led the Chinese revolution and construction. Especially, he put forward initial revolution thought, such as separation of the functions of the party and the government, the allocation of administrative power between central and local governments, simplify organization, personnel system and so on. It provided important enlightening significance in deepening China’s administration innovation.

Mao Zedong; administration innovation thought; current value

1671-7041(2010)01-0090-04

A84

A*

2009-09-14

苑晓杰(1969-)，男，辽宁黑山人，博士后，副教授；E-mailyxj1998@163.com