我国政府信息资源开发模式比较与评价研究

马桂艳，任海生，尚海永

（唐山师范学院 图书馆，河北 唐山 063000）

在现代社会中，信息资源已经成为不可或缺的生产要素与无形资产。政府是一个国家最大的信息机构，也是最大的信息收集者。目前，世界各国正在积极构建自己的“电子政府”。联合国经济社会事务署把推进发展中国家政府信息化作为今后工作的重点，希望通过信息技术的应用改进政府组织，重组公共管理，最终实现办公自动化与信息资源的共享。在我国，80%左右的社会信息资源都由政府掌握，政府应当利用自身拥有庞大的信息量这一优势，通过不同的渠道和方式进行整合，为公众提供政府信息增值服务，充分实现政府信息的经济价值和社会价值。

1 我国政府信息资源开发的现状

网络的飞速发展给各国信息化进程带来了新的机遇和挑战，从整个世界范围来看，推进政府部门办公自动化、网络化、电子化，加强政府电子信息资源开发、实现信息资源共享是大势所趋。我国政府自1999年实施“政府上网工程”以来，政府信息化取得了突飞猛进的进步。到2005年底，我国的政府门户网站已超过12 000个，其中，93%以上的国家部委拥有部门网站，73%以上的地方政府（省、市、县）拥有门户网站[1]。从信息资源的管理来看，我国政府正在逐步加大对政务信息资源管理的重视程度，并开始着手信息资源的开发与利用。2006年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《2006-2020年国家信息化发展战略》，这是我国第一次对信息化发展作中长期发展规划[2]，肯定了政府信息资源开发和利用的战略意义。随着政府上网工程的稳步发展，我国政府电子信息资源开发及共享发展迅速，网络化、数字化的电子信息开发与共享环境初步形成，但还存在着一些问题。

（1）没有完备的法律体系做保障。完备的法律体系是政府信息资源顺利开发、利用的前提和保障，只有以完善的法律制度为依托，政府信息资源开发与利用才能够正常、有序地进行。政府要加强信息资源立法工作，确立政府信息资源上网共享的地位、原则和保障措施，以保证在安全保密范围之外的政府信息资源的开发和利用

（2）政府信息资源开发模式单一。从政府网站提供的信息内容来看，“政府信息服务具有广泛的通识性，即政府针对社会公众的普遍性要求而提供整齐划一的无差别单项供给性服务。”从而造成了政府网站“千人一面”的现象[3]。政府信息资源开发与公众利用密不可分，二者同等重要。因此，政府信息资源应根据公众同需求选择合理的开发模式。

（3）缺乏全国性的管理协调机构。信息资源与国家各行各业密切相关，每个行业既是信息的制造者，又是信息的利用者，信息的有效流动能够促进各个行业的科技进步。因此，信息资源的开发利用需要各部门、各行业、各地区的协同作战，而这又需要国家有效地参与，作出有效的管理、规划与协调，保证这一产业链条的有效转动。在我国，缺乏国家层次的全国性、跨行业、强有力的管理协调机构。这对实施国家的发展战略、发展协作性的生产体系、规范行业行为等不利。

（4）重硬轻软，信息资源开发、建设资金投入不足。信息资源开发利用是信息基础设施三个要素（计算机、通信系统和信息内容）中的核心要素。目前我国对信息基础设施的硬件方面投入很大，发展速度也比较快。各省市加大对基础设施的投入，比如西安市将投入5 000万元建设城市信息化基础设施；在“十五”后三年里，江苏省信息基础设施建设累计投入12亿元，建成覆盖全市的宽带网络，基本形成较为完善的产业信息化体系。在“九五”期间，全国邮电投资规模达到6329亿元，建成以光缆为主，微波、卫星综合利用，固定电话、移动通讯、数据通讯、多媒体通讯多网并存，覆盖全国城乡，通达世界，大容量、高速率，安全可靠的电信网。但对软件和信息资源开发利用的投入只有15亿元左右。对信息资源的开发利用投入不足会导致国家的巨大硬件投资效益递减。

2 现阶段我国政府信息资源的开发模式分析

我国信息资源服务正处于发展阶段，政府信息资源的充分开发利用需要合理有效的开发利用模式。现阶段我国政府信息资源开发主要有以下模式：

2.1 政府垄断开发模式

在我国，大部分的社会信息资源由政府掌管。由于受传统文化的影响，一些政府部门的工作人员对政府信息公开有着抵触情绪，另外，出于对国家安全的考虑，许多涉及国家机密的信息资源开发工作不可能交由企业去完成，因此形成了我国政府信息资源开发的政府垄断模式。政府信息资源开发的目的是为公众服务。政府垄断模式使得政府在信息采集、开发、组织、提供服务等方面孤军奋战。从信息资源的内容来看，由于政府信息资源具有通识性，因而容易形成“千人一面”的现象，缺乏个性化服务；从政府信息公开的范围和公开的方式来看，由于没有一个全国性的管理协调机构，一些政府部门对信息资源独占性严重，使得很多信息资源不能得以合理利用。因此，这种垄断开发模式存在着明显的缺陷。

2.2 信息增值服务外包模式

信息增值服务外包模式，即通过招标外包方式，引进市场机制，将政府信息增值服务的经营业务和信息技术部分交予相关企业完成[4]。信息增值服务外包模式，以市场获利为诱因，将企业变成信息资源增值开发的主体，一方面，可以减轻政府的财政压力，另一方面，能使企业在开发过程中激励自身不断开发增值服务的新业务和新市场，既解决了公众获得信息难的问题，又解决了闲置资源严重浪费的问题。虽然信息增值服务外包模式有一定的优势，但同时也存在着较大的风险。由于目前我国政府内部缺乏全面负责本部门政府信息资源管理、开发、利用以及与信息技术应用有关事宜的专职技术人员，因而对涉及合同的拟定、实施和控制，关键项目技术的识别以及对承包商服务质量的监督和评估[4]，知识产权的归属、信息内容安全的保障等问题，没有较强的管理能力和控制能力。尤其是某些政府信息增值服务含有一些涉及国家机密的内容，如果缺乏有力的监管和控制，就会给国家带来极大的危害。

3 政府信息资源开发模式的新途径

随着我国政府信息化建设的纵深发展，亟需解决统一规划、资源整合、协调发展等瓶颈问题。因而，建立首席信息官制度并逐步推行多元化信息开发模式及供给体系，是解决这些问题的重要途径。

3.1 建立首席信息官制度

所谓政府首席信息官，是全面负责政府信息资源管理、开发、利用以及与信息技术应用有关事宜的专职高官，处于决策层，具有组织协调和资源整合权力[1]。我国政府信息资源开发经过一段时间的发展，取得了突飞猛进的进步，尤其是实施电子政务以来，在政府信息资源开发管理方面取得了相当大的进步。我国政府信息资源建设的重点逐步向协同办公、整合各类信息系统等更高层次发展，加快了政府信息资源的数字化、网络化、应用集约化的进程。但从我国政府信息资源开发现状来看，我国的政府信息资源管理仍处于初级阶段，对信息资源的开发和利用还相当不充分、不到位。要解决我国政府信息资源开发现状中存在的问题，一个有效途径就是建立政府首席信息官制度，对政府的信息资源进行统一的、专业化的、全国性的管理和开发利用。

3.2 采用多元化信息开发模式及供给体系

政府信息资源是一切产生于政府内部或虽然产生于政府外部但对政府活动有影响的信息资源的总称[5]。由于政府信息资源种类繁杂，而公众对政府信息的需求日趋多样化和复杂化，使得政府自身开发信息资源难以满足公众的诸多个性化需求。此外，政府本身是最大的信息资源拥有者、开发利用推动者和信息传播者，所以政府管理、支持和引导信息资源的开发十分重要。因此构建一种由政府机关为主导的公益性信息（政府信息中必须向社会公众公开的那部分信息）开发服务以及政府机关监控、企业为主导的商业性信息（政府信息中同自己权益相结合的增值信息）开发服务并重的多元化开发模式已成为必要。

（1）政府全额出资，企业开发的产业化模式。在战略性和公益性的信息资源开发利用领域，即政府信息中必须向社会公众公开的那部分信息，由于利益驱动，公司、企业无法或不愿意介入，但它又对国计民生的发展具有重要影响，如果政府不参与，就会出现市场失效。政府可以通过产业倾斜政策、保护政策以及资金投入等宏观手段，调控整个产业的发展，引导社会各方面力量参与信息资源的开发利用，协调各参与方面，整体作战，以政府行为引导产业的发展。

（2）政府监控，企业全额出资开发的产业化模式。政府信息资源种类、数量繁杂，政府机关要完成海量信息的采集、开发并提供服务需要大量的人力和物力做后盾，但是由于受到政府职能和服务能力的限制，政府信息资源的开发和服务无法满足公众的信息需求。因此，政府机关可以在不危害国家利益的前提下，将无需保密并可以向公众完全开放的信息资源交由具备资质的企业开发。而企业由于有市场获利为诱因，因而有着明确的服务对象和服务项目，并且能够及时根据市场需求调整服务手段，具有很强的灵活性。

建立首席信息官制度，由政府部门派出专业技术人员指导并监控政府信息资源的开发，可以确保信息资源的合理、安全开发利用。而政府机关、企业合作开发，充分发挥各自优势，不但可以避免重复开发、节省资金和人力成本，而且能够满足公众的个性化信息需求，弥补有效信息供给不足的问题。