我国行政问责制的逻辑意蕴与制度设计

高志宏

（南京大学 法学院，南京 210093）

0 引言

自2008年9月份以来，全国掀起了新一轮的 “问责风暴”。因山西襄汾溃坝事故、河北三鹿“毒奶粉”事件、黑龙江鹤岗煤矿大火、深圳龙岗特大火灾、河南登封矿难等严重社会公共安全事件，一大批官员被追究责任，涉及范围从处级到部级，从地方到中央。有人为新一轮的“问责风暴”拍手叫好，有学者则质疑“问责风暴”的长效性。

然而，不可否认的是，目前我国社会各界对问责制的认识极其混乱，存在简单化、泛化甚至滥化倾向，问责制似乎成了一个包罗万象的责任体系。从国外的立法和执法实践来看，不能把问责制简单地等同于责任追究制，其应专指政府、执政党及其工作人员不履行法律义务而对“公众”所应承担的某种不利的法律后果或接受某种制裁。在我国，与政治体制相关，通常意义上的问责制主要是指行政问责制。鉴于篇幅所限，本文仅从行政问责制的概念出发，对行政问责制独立存在必要性和可行性进行研究，试图分析行政问责制的特性以及独立存在的空间，以期为我国行政问责制度体系的构建有所裨益。

1 行政问责制的概念厘定

我们认为，所谓行政问责制，是指一级政府对现任该级政府主要负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者不适当履行法定职责，造成严重不良社会影响或重大经济损失的，以致有损政府和官员形象的行为，进行内部监督和责任追究的制度。

详言之，行政问责的主体应仅限于行政系统内部，是同体问责；行政问责的客体应限于政府主要负责人；行政问责的范围应重点放在社会领域、经济领域的重大安全事故或者社会民众反映强烈的社会问题；行政问责的程序应仅限于行政机关内部的责任追究程序；行政问责的内容主要是指政治责任和领导责任；行政问责的后果不是责任人承担责任的终结而应当是追究其他法律责任的开始。至于我们为何把行政问责制限制在上述几个方面，我们将在本文第四部分即行政问责制独立存在的空间中进行分析。

2 行政问责制独立存在的可行性分析

一种责任制度能否独立存在以及是否需要独立存在，主要看社会的现实需要。大体上，针对政府及其工作人员的责任可以分为三类。第一类是补救性责任，是指因政府及其工作人员的行为给民众造成损失由国家给予民众的赔偿和补偿，即民事责任；第二类是惩戒性责任，即因政府及其工作人员的违法行为而承担的不利后果，包括行政责任、刑事责任和违宪责任；第三类是政治性责任，即“政府官员履行制定符合民意的公共政策，推动符合民意的公共政策执行的职责，以及没有履行好这些职责时所应承担的谴责和制裁”[7]，主要指领导责任。此种责任在西方国家主要表现弹劾、引咎辞职、免职、道歉等。那么，我国现有的法律责任体系是否包含了上述三种责任类型？是否存在这度真空？行政问责体系是否有独立存在的空间？

客观而言，我国并非没有责任追究机制，上述三类责任形式或多或少在我国立法和实践层面上都有所体现。有权追究政府及其工作人员的责任的组织有三个：一是国家权力机关，即各级人民代表大会及其常务委员会可以通过罢免主要行政领导人员、改变或撤销行政行为的形式来追究行政机关及其工作人员的责任（主要是根据宪法第67条、第104条及组织法的相关规定）；二是人民法院，即人民法院通过行政诉讼权追究行政主体的法律责任（主要是根据行政法和行政诉讼法的规定）；三是行政机关，即行政机关可以通过行政程序对其工作人员追究行政责任。

但是，在我国现阶段，我国的行政责任追究机制还存在不少缺位，行政监督还存在诸多问题。从行政系统的外部监督看，人大权力机关的监督权威尚未归位，其对个人的监督范围主要限于其有权任免的政府领导；人民法院的监督范围针对的是行政机关而非行政官员，仅限于撤销行政行为和行政赔偿，且采取“不告不理”原则；社会民众和舆论监督的作用更是极为薄弱，与其他行政监督体系在运行机制上缺乏应有的沟通和有效的协调。从行政系统的内部监督看，虽然其权力、主体范围和责任形式都比前二者广泛，但专门监督结构受制于监督客体，严重削弱了行政监督的权威性，并且缺乏对政府及其工作人员的政治责任、领导责任和道义责任追究。

从责任主体来看，国家机关可以分为首长负责制和委员会负责制两种。在首长负责制的机关中，问责的对象是行政首长个人，表现为个人责任；在委员会负责制的机关中，问责的对象是委员会集体，表现为集体责任。行政问责制的制度基础来源于行政首长负责制，奠基于“行政职责本位论”这一理论基点之上，坚持职务、职权、职责三者有机统一的原则，同时强调行政首长在发挥其作用时必须承担相应的责任。建立行政问责制度，一方面可以对违法失职行为进行恰当的追究，另一方面可以产生一种警示和告诫作用。“行政体系是个自上而下的体系，上下级之间是一种领导关系，这种关系使得问责具有“直接性、针对性、和经常性的特点，……最能发挥问责的效率”[8]。尤其是行政首长，其特殊的政治地位决定了他们应比一般政府官员承担更多的责任，除了承担一般的法律责任外，还应当承担特定政治责任、领导责任和道义责任。

我国的行政机关实行的是行政首长负责制，采取个人领导与集体领导相结合的原则，即重大问题必须经过班子集体讨论决定。这种领导方式虽然有利于避免行政首长的个人独断专行，但却造成了领导责任的模糊不清，甚至出现权大责小、有权无责等严重弊端。所以，我国实行行政问责制具有可行性、紧迫性。

3 行政问责制独立存在的空间

责任有多种含义，包括法律责任，纪律责任、领导责任、政治责任、道义责任等，其大体上可以分为两类：私人责任和公共责任。私人责任是指行为人对“私人”所应承担的义务或职责；公共责任是指行为人不履行法律义务而对“公众”所应承担的某种不利的法律后果或接受某种制裁。问责制中的“责”应当指公共责任，与我国的政治体制相关，通常意义上的问责制主要是指公共责任机制中的行政问责制。我们拟从行政问责制的构成要素来探讨行政问责制独立存在的领域：

就行政问责制的主体而言，目前学界主要有三种观点：同体问责、异体问责和双重问责。所谓同体问责，即内部问责，是指行政系统内部对其行政官员进行问责的制度；所谓异体问责，即外部问责，是指行政系统外部的组织和人员（公众）对政府及其官员进行问责的制度；所谓双重问责，即同体问责和异体问责的双重结合，问责主体既包含同体问责主体，又包含异体问责主体。它通过行政机关领导、内设监督机构、上级行政机关的内部问责和权力机关、司法机关、新闻媒体、社会公众等外部问责来共同实现。我们认为，行政问责的主体应仅限于行政系统内部，是同体问责。行政问责制是一种自律或自我控制，即行政自律机制。行政问责制不是同体监督和异体监督的有机结合（当然有异体监督的成分，比如行政问责制的启动程序就需要异体监督发挥作用），也不是自律与他律行为的有机统一。因为，法律已经对异体问责作出了明确规定，不应当在行政问责制中作出专门规定。一是重复规定没有必要，二是行政问责制不应当也不可能包含所有的责任体系。所以，行政问责的问责主体不是多元的，而是一元的，应仅限于行政机关内部，不应与其他法律责任相混淆。

就行政问责制的客体而言，目前学界的主要分歧在于，行政问责的对象是否应仅限于主要行政领导还是应包括所有的公务员。我们认为，行政问责的客体应限于政府主要负责人。西方国家一般将公务员分为政务官和事务官，问责制仅适用于通过选民选举产生的政务官，而不适用于全体公务员。我们认为，问责对象的确定必须与问责对象的职权范围相关。行政问责的对象应主要是负有直接或间接领导责任的领导者，即各级政府首长及各职能部门的领导[9]。这并不是说，普通的政府公职人员不承担法律责任，只是说由于职位不同，行政领导和普通的政府公职人员问责，承担责任的种类和方式应有所差别。普通的政府公职人员承担的法律责任不是通过行政问责制来实现的，而是通过普通的行政责任追究途径来实现。

就行政问责制的范围而言，目前学界的主要分歧在于，行政问责是否应仅限于一些突发性的重大公共安全事故的“非常态”问责还是应对行政机关做出一切积极作为和消极的行政不作为的“常态”问责。我们认为，行政问责重点应放在社会领域、经济领域的重大安全事故或者社会民众反映强烈的社会问题，如因责任意识淡薄而瞒报、虚报、迟报重大突发事件，如重大建设项目发生严重质量问题等。行政问责作为一个专门概念，应当具有严格的内涵，不应当“泛化”，其追责前提具有特殊性，应当是对法律没有规定的责任情形（法律真空）作出规定。至于在日常的行政管理过程中，因行政机关及其公务人员履行日常职责效能低下、执行不力未完成政府交付的工作任务的情形，如机关效率低下、服务质量差、工作态度生硬等不依法行政等应通过其它责任追究制度来实现。总之，行政问责应当是“非常”情况下的“常态”制度，不是一切公共领域的行政行政失责都应当通过行政问责来实现，相反，而更多的是应当通过常态的行政责任追究制度（如公务员法、组织法等）来实现。

就行政问责制的程序而言，目前学界的主要分歧在于，行政问责是只能通过行政系统内部进行还是可以通过相关公民的申诉、控告、检举的程序和上级机关及领导的提起程序和司法机关按照司法提起程序以及人大通过质询案、罢免案等方式提起的程序进行。我们认为，行政问责制是实体性与程序性的统一，通过程序来控制问责过程，通过程序来保护问责对象的合法权利，从而保证行政问责的实效。但是，认为行政问责制既可以通过上级机关及领导的提起程序来实现，还可以通过相关公民的申诉、控告、检举的程序和司法机关按照司法提起程序以及人大通过质询案、罢免案等方式提起的观点，是把行政问责的程序与其他责任追究的程序混为一谈。行政问责应仅限于行政机关内部的责任追究程序，问责的过程可以简单划分为问前、问中、问后几个环节，具体则主要包括启动、问责、救济三方面。

就行政问责制的内容而言，目前学界的主要分歧在于，行政问责是仅限于政治责任、领导责任和道义责任，还是包含所有的法律责任。有学者认为，行政问责承担责任有四个层面：一是承担道义上的责任，向受害者和公众负责；二是承担政治上的责任，也就是向执政党和政府负责；三是承担民主的责任，向选举自己的人民代表和选民负责；四是承担法律的责任，要向相关法律规定负责，看是否有读职的情形存在[10]。我们认为，行政问责主要是指政治责任和领导责任，其责任形态应主要包括限期整改、责令作出书面检查、通报批评、公开道歉、诫勉或效能告诫、责令停职检查、责令辞职、建议免职、引咎辞职等。“现在研究的问责制，主要是从政治和道义的层面，对领导干部在某个问题或事件中应负的责任，采取纪律追究和法律追究以外或其并举的责任追究制度[11]”。由于“民生政治是民意政治，所以违反民意的行为是严重的错误行为，应该负政治责任”，并且“直接或间接民选的行政首长主要负政治责任。”[12]需要注意的是，政治责任不同于政治问责，政治责任是一种责任形态，政治问责是一种问责机制。政治问责与行政问责，同为民主政治责任机制下的组成部分，二者问责内容的表现形式有交叉和重合。政治问责承担的主要是政治责任，如弹劾、引咎辞职、道歉等；行政问责承担的也主要是政治责任、领导责任、道义责任，如免职、引咎辞职、道歉等。尤其是在我国的政治体制下，政治问责与行政问责往往是重合的。但是，严格说来，从国外问责制度的实践来看，二者的区别也是明显的：首先，二者的问责主体有差别。政治问责的主体主要是选民、人大代表和权力机构；行政问责的主体主要是行政系统内部上级领导或上级机关。其次，二者的问责对象有差别。政治问责的对象主要是政府领导、民选官员（如议员、人大代表等）、党的领导人；而行政问责的对象主要是行政部门及其领导。最后，二者的问责范围有差别。政治问责的范围一般不确定，不违法甚至一些合法行为也有可能导致承担政治问责。“一种政治行为，如制定一项不合时宜的政策可能并不违法，甚至从形式上来看非常合法，但必须承担相应的政治责任。”[13]而行政问责的范围一般是一些违法行为或不当行为。

就行政问责制的后果而言，目前学界的主要分歧在于，责任主体在被免职或者引咎辞职或者道歉后是否还要承担其它责任，比如民事责任、行政责任、刑事责任等，以及责任主体的救济途径如何。我们认为，行政问责不是责任人承担责任的终结，恰恰相反，行政问责仅仅是追究其法律责任的开始，应当通过其它法律程序追究其民事责任，行政责任、刑事责任、宪法责任等其它法律责任，而且后者往往更为重要。

4 结语

行政问责制与其说是一种责任制度，毋宁说其是一种监督、质询并追究责任的机制。行政问责制与政党问责制、高官问责制等其它问责制一样，不是指具体的责任形态，更多是在责任主体的法律行为与责任形态之间架起了一道桥梁，为责任追究提供了一个便利的载体和机制。从法治的角度而言，任何责任都应当有法律依据，虽然行政问责主要承担的是政治责任、领导责任和道义责任，但其也应通过立法加以明确和规制。在我国现阶段，鉴于其他责任都有明确的法律规定加以追究，而领导责任和政治责任主要是一种间接责任，需要用一种新的制度将其规范。所以，如果行政问责制如果是一种独立的责任制度的话，应该限定在政治责任、领导责任方面，即因发生法定事由，有权问责主体针对公共责任承担者（具有问责事由的当事人）追究其政治责任、领导责任的一种制度。认为行政问责制是包罗万象的责任体系，貌似对行政问责制价值的扩张，实则对行政问责制的建立健全有害无益。

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[9]张贤明.政治责任与法律责任的比较分析[J].政治学研究，2000，(1).