中共党内民主运行机制的内涵

张参战

（陕西理工学院 组织部，陕西 汉中 723000）

关于党内民主的定义，比较有代表性的是林尚立先生的表述：“党内民主是党基于自身的性质、任务和宗旨，依据民主集中制的基本原则，对党的组织、体制和过程所做出的民主的制度规定以及由此形成的党内政治生活。”[1]这一定义表明党内民主实际上包含两个方面的内容，一是制度规定层面，二是政治生活层面。党内民主就是在这二者有机结合和相互促进中建设和发展的。形成健康的党内政治生活的关键，就是使现有的党内民主制度运作起来，进而在所营造的健康的党内政治生活基础上推进党内民主制度的创新和发展。党内民主制度如何有效运作正是党内民主运行机制要研究解决的问题。

一、党内民主运行机制的实质

中国共产党党内民主的运行，在建党初期就已经开始。经过长期的建设和发展，党内积累了一定的民主运行经验，也形成了大量的制度成果。但是，长期以来，党只是把制度建设作为党的组织建设的一个重要组成部分来抓，制度的建设和发展服从于组织建设的需要。在当时的严酷的战争环境和阶级斗争的背景下，党内民主的制度建设常常从属于党内集中的需要，这就造成了党内民主制度不健全和不运作的后果。在制度不健全、不运作的条件下，决定党内政治生活的就是党内权力，权力的放大必然进一步侵蚀制度，使制度在党内失去应有的权威和地位。当前，党内民主建设所面临的根本任务，就是形成科学的党内民主运行机制。党内民主运行机制的实质也就是使党内民主制度运作起来，制度规定和政治生活有机结合，实现党内民主发展的制度化和党内权力运行的规范化。

科学的制度体系是党内民主发展的根本。党内权力的配置及其运行则贯穿于党内政治生活的始终，最终体现在制度之中。邓小平在改革之初就旗帜鲜明地提出了制度改革的问题，强调制度问题是决定性因素，更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。党内民主运行机制，就是党内民主这一制度体系中，各要素的相互联系、相互影响、互促互动从而不断发展的过程。

在党内民主制度体系运行的过程中，党内权力是如何配置又是如何有效运行的？这是党内民主运行机制概念中的又一核心问题。党内权力按权力的功能划分，可分为决策权、执行权和监督权；按权力主体的类别划分，可分为集体权力和个人权力。党内权力配置的重点就是要处理好两大关系，即党代会、全委会、常委会、纪委会和决策权、执行权、监督权的关系，集体权力和个人权力的关系。现行党章规定，党的代表大会和它所产生的委员会是同级党的最高领导机关，各级党的委员会由同级党代会选举产生并向它负责和报告工作，在党代会闭会期间领导本级党的工作；党的各级委员会的常务委员会由同级全委会选举产生并向它负责和报告工作，在党委全体会议闭会期间行使委员会职权；党的各级纪律检查委员会由同级党代会选举产生，中央纪委在中央委员会领导下进行工作，地方和基层纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作。这一党的基本领导体制，体现了党内权力的配置和运行。党的各级代表大会是党内权力唯一的授予机关，也是党内权力运行的起点；党内权力运行的过程，就是执行民主集中制原则的过程，在党的领导机关中，遵循集体领导和个人分工负责相结合的制度，坚持“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则；党内权力运行的终点，在全国范围内是党的全国代表大会和中央委员会，在地方是党的地方各级代表大会和它所产生的委员会。所以，党内权力的运行体系是一个完整的闭环，整个过程体现了党内民主，是党内民主运行机制的核心要素。当前，党内权力的配置和运行，有其相对合理性，但仍需进一步规范和完善。

二、党内民主运行机制的载体

（一）党内民主制度

党内民主制度体系主要由党的代表大会制度、党委会制度、选举制度和党内监督制度等构成。

党的代表大会制度是党内民主运行机制中党内权力来源的合法保障，是实现党内民主、体现党员权利的最基本的形式。党的全国代表大会是党的最高领导机关，党的地方各级代表大会是党的地方各级领导机关。党的代表大会拥有党内的决策权，讨论和决定党的重大问题。党内民主的其他制度，如选举制度、党委会制度、监督制度等都均由党的代表大会所确立、修改或废止。因此，党的代表大会制度是否健全，对于党内民主机制的运行有着十分重要的影响，是其最基础的载体。

党委会制度是党委集体议事和决策的基本形式，其实质就是党的委员会的集体领导制度。党委会的职能就是根据党的代表大会所形成的决议、决定以及上级的指示精神，从本地区的实际出发，适时地作出正确的决策，创造性地在实践中加以实施。各级党的委员会在党内民主运行机制中是党内“执行权”的拥有者，它的集体领导原则也是党内集体权力和个人权力关系的准绳。毛泽东曾指出：“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度。”[2]所以，党的委员会的集体领导制度强调的是，领导的主体是集体，是党委会的全体成员，所有委员都应当积极而又平等地参与集体的决策。

选举制度是党内民主制度体系中最基本的制度之一，是党的代表大会制度的核心，是贯穿于党内民主运行机制始终的最具活力的要素和载体，也是党内民主最直接的体现。无产阶级政党发展党内民主，是无产阶级革命的性质和最终奋斗目标的要求，也是无产阶级的先进性和社会主义民主先进性的必然要求。所以说，无产阶级政党党内民主是内生的。在这种内生的党内民主中，选举是其核心支柱。同时，选举制度是执政党合法性的基础。所谓政治合法性，“它是一种特性，这种特性不是来自正式的法律和法令，而是来自由有关规范所判定的、‘下属’据以（或多或少）给予积极支持的社会认可（或认可的可能性）和‘适当性’。”[3党内民主的实质是由全体党员参与和决定党内事务，但从实践来看，党内的一切事务均由全体党员决定是不现实的，这就决定了必须由全体党员通过选举等形式自主选择党的领导者和建立领导机构来行使党内权力，从而使党内权力从来源上获得了合法性，也使权力的运行获得了党员群众的认同和支持，使党内民主运行机制获得了合法性的基础。

党内监督制度也是党内民主运行的重要载体，监督权由专门的监督机关纪律检查委员会来行使。监督内容主要包括党员和党员干部之间的监督、党组织和党员之间的监督、党组织对党组织的监督，还有专门机关的监督。监督的重点主要是对党内权力运行的监督，要使广大党员有权通过党内监督，保证党内的权力运行符合广大党员和人民的利益和要求，代表其意志和愿望。当党员领导干部手中的权力超越了党员民主权利能够对它的制约和约束作用，就会造成侵犯党员民主权利，形成个人专断的现象；而当党员的民主权利超越领导者权力的界限，就会妨碍党的整体利益和他人的民主权利，导致党内极端民主化或无政府主义，这两方面情况的发生都会背离发展党内民主的宗旨。所以，要使党内民主真正实现，一个刚性而有效的措施就是加强党内监督。党内监督制度成为党内民主机制良性运行的有力保障。

（二）党的各级组织

党的各级组织是党内民主运行机制的又一重要载体。党内民主运行机制是党内民主制度和政治生活的有机结合，而党内政治生活的开展则必须由党的各级组织来承担。失去各级党组织这一载体，党内政治生活也便成了空中楼阁。党的组织体系包括中央组织、地方组织和基层组织以及党在人大、政府、军队中的组织。中央组织居于领导和核心地位，主要有全国代表大会、中央委员会、中央政治局及其常委会、中央军事委员会、中央纪律检查委员会、中央书记处等机构。党的地方组织包括省（直辖市、自治区）、市（设区的市、自治州、地区）、县（自治县、旗、不设区的市、市辖区）三级，每级都有党的代表大会、党的委员会及其常委会。党的地方组织在党的组织体系中处于中间环节，肩负着贯彻执行中央的路线方针政策和决议、组织和领导本地区建设的重大责任。党的基层组织处于组织体系的基础地位，党的路线方针政策主要靠它们来最终落实，包括农村乡镇、村，城市的街道以及企业、学校、机关等基层单位，根据情况分别设有党的基层委员会、总支部委员会或支部委员会。另外，党在各级人民代表大会、政府和军队都有自己的组织。作为执政党，通过所建立的组织有效地开展工作，把党的路线上升为国家意志，从而实现党对国家政权的领导。中国共产党正是通过这一严整的组织体系，领导全党和全国人民进行中国特色社会主义伟大事业的建设，党内民主机制也正是附载在这一组织体系中来运作的。

三、党内民主运行机制的动力

（一）内部动力

执政的中国共产党自身建设的必然要求，是党内民主运行机制的第一内动力。中国共产党一贯重视加强党的自身建设。1939年 10月，毛泽东在《〈共产党人〉发刊词》中就把“党的建设”作为中国革命取得胜利的三大法宝之一。建国后，中国共产党作为执政党，根据当时的实际情况，组织开展了整风整党运动、打击贪污腐败、教育党员干部、整顿基层组织等一系列整党建党活动，有力地加强了党的建设，巩固了党的执政地位。新时期，针对社会转型后对党的建设提出的新挑战，“三个代表”重要思想科学回答了“怎样建设党，建设一个什么样的党”的时代课题。今天，科学发展观又为党的建设注入了以人为本、科学执政的新内涵。党内民主建设，历来是党的建设的一个重大问题，十六大把党内民主上升到关乎党的生命的战略高度，十七大更是明确指出要以扩大党内民主带动人民民主。历史的经验和教训一再证明，发展党内民主是党的事业兴旺发达的重要保证，也是党的活力的源泉。如果一个政党不重视自身建设，不发展党内民主，那它必将因为失去党员的支持而失去生机和活力，甚至消亡。党要团结和带领全国各族人民完成所肩负的历史重任，就必须遵循执政党建设的规律，加强自身建设，发扬党内民主，充分调动全体党员的积极性、主动性和创造性，推动党内民主的发展，从而示范和带动人民民主向前发展。所以，党的自身建设的客观需要和执政的必然要求就成为党内民主运行机制的内动力。

党员日益高涨的民主诉求是党内民主运行机制的又一内动力。党员民主诉求是党员民主意识不断增强后所表现出来的一种权利要求。观念是行为的先导，没有观念上的突破，就难有行动上的超越。不断强化的广大党员的民主意识为党内民主运行机制提供了强大的精神动力。改革开放以来，党员的独立意识、民主意识、法制意识逐步增强，党内保障党员权利的各项制度也不断出台。加之党在全社会倡导“尊重劳动，尊重知识，尊重人才，尊重创造”的社会风气，提倡党员在履行党员义务的同时，以诚实、合法劳动实现个人价值，大大激发了广大党员的积极性和作为党组织主体的主人翁意识，参与要求、知情要求越来越强烈。同时，党员队伍的素质和规模也在不断改善，党员的数量和文化层次有了明显提高。良好的社会氛围和自身民主素质的增强都为党员参与党内政治生活提供了基础和条件。党只有通过发展党内民主，建立完善的党内民主运行机制，才能满足党员日益高涨的民主诉求，也才能保障党员权利的真正落实。

（二）外部动力

人民群众不断增强的民主诉求及其营造的社会民主氛围成为党内民主运行机制的强大外部动力。改革开放政策实施以来，我国原有的计划经济模式被打破，逐步建立起了社会主义市场经济体制。随着市场经济的发展，平等自由思想必然得到广泛的发展并逐步扩展到政治思想领域中去，成为人们头脑中一种普遍的、主动的观念——民主诉求。这种民主诉求必然表现为广大人民群众民主意识的高涨和民主参与的要求。这就要求我们党必须适应新的执政环境的变化，适应人们民主意识发展的要求，自觉接受人民监督，发展党内民主。王长江认为：“推进中国民主政治不应是体制内和体制外二者择一，而是‘两条腿走路’，既积极探索从体制内推进民主的途径，又对体制外的民主化进程持积极肯定的态度，给予关注。”[4]所以党内民主的发展，既存在着体制内自觉的自我建设和自我完善，也存在着体制外的人民群众民主意识增强的压力和要求。只有体制内和体制外的互动，才能真正推进党内民主的良好运行。

新的社会阶层和利益集团的政治诉求成为党内民主运行机制的又一外部动力。随着社会主义市场经济体制的不断完善和发展，新的社会阶层正在迅速崛起，各种利益集团、民间组织逐渐形成，这些具有较强经济实力的个人或群体，在经济上获得一定地位后，必然要求政治上的平等参与机会，中国共产党面临执政合法性的挑战。发展党内民主，实现政治民主化是变压力为动力的正确途径。伴随着市场经济应运而生的新的社会阶层主要有：民营企业的创业人员和技术人员，受聘于外资企业的管理技术人员，个体户，私营企业主，中介组织的从业人员，自由职业人员等。这类人员的政治现状与由经济基础所引发的政治诉求已存在较明显的矛盾：参与政治活动水平比较低与愿望比较强的矛盾，政治参与渠道不畅满意度不高与普遍呼声较高的矛盾，学历层次较高与政治权利较少的矛盾，等等。那么，这些矛盾的结果必然要以改变政治现状表现出来，即政治参与和民主要求。同时，新的社会阶层由于共同或基本一致的社会、政治、经济利益的目的联系起来，逐步形成特定“利益集团”，并不同程度地对地方政府决策施加影响。杨光斌指出，“利益集团就是社会中的一些成员为了共同的集团利益而结合在一起，通过积极行动而达到共同目的的一种社会组织。具有同类相聚性、互益性的理论特性，在实践中它是民间性的组织化程度较高的非营利性社会组织。”[5]利益集团问题是市场经济发展到一定阶段必然要出现的一种社会政治现象，这是由市场经济的本性所决定的。1988年，中共十三届二中全会的工作报告中首次坦然承认，中国社会存在着不同的利益集团：“在社会主义制度下，人民内部仍然存在着不同利益集团的矛盾。”[6]显然，这种通过有组织的、“聚合”的方式将政治参与诉求表达出来，比个体的、分散的表达更有力。这种对执政党的压力就要求我们党应站在巩固执政地位的高度，发展党内民主，改善领导方式，形成良好的党内民主运行机制。通过这种机制的构建，推动人民民主的发展，积极消解利益集团的民主诉求，拓宽新的社会阶层人士参政议政的渠道，提高党在新的社会阶层中的影响力、吸引力和整合力，赢得他们的认同和支持，使新的社会阶层和利益集团成为社会主义建设的重要力量。

总之，中国共产党必须通过发展党内民主，引领和带动人民民主，实现政治民主化，增强科学执政的能力，提升社会主义民主的质量和水平。党内民主发展要合理利用动力，通过一定载体，实现党内民主制度的权威化和党内权力运行的规范化，二者的有机结合最终使党内民主运行机制得以构建。党内民主也是如此，只有形成科学的党内民主运行机制，才能保持党的生机与活力，促进党内和谐。