地方政府依法行政的困境及对策研究

丁 宇 顾 杰

(武汉科技大学文法与经济学院,湖北武汉430081)

地方政府依法行政的困境及对策研究

丁 宇 顾 杰

(武汉科技大学文法与经济学院,湖北武汉430081)

依法行政是法治建设的重要组成部分。在政府依法行政的总体进程中,地方政府依法行政的状况在很大程度上决定着政府整体依法行政的水平。但是,在推进地方政府依法行政过程中仍然面临许多困境,需要采取积极措施,更加务实、更加高效地加以推进。

地方政府;依法行政;困境;对策

2004年3月,国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》,标志着我国政府依法行政进入到新的历史发展阶段。新的形势下,地方政府依法行政的步伐不断加快,行政立法、行政执法、行政执法监督等方面都取得了前所未有的突破。但是,在地方政府依法行政必要性的认识上仍需进一步加强,推进地方政府依法行政过程中所面临的困境仍然不少,需要采取积极措施加以应对。

一、加强地方政府依法行政的必要性

(一)是提高地方政府行政立法水平、规范行政执法行为的迫切要求

法学界将法治的构成要件简要概括为立法机关制定良法(维护人权)、依法行政或行政法治(防止行政权滥用且使政府有效地维护法律秩序)、司法独立(及律师自由)[1]。依法行政是一个广义的范畴,中央行政立法和地方行政立法是依法行政的重要组成部分。地方行政立法,是指地方行政主体依法制定和发布行政规章的活动。省、自治区、直辖市人民政府,省、自治区人民政府所在地的市人民政府,国务院批准的较大的市的人民政府以及全国人大常委会授权的经济特区市人民政府依法制定和发布行政规章的活动都属于地方政府行政立法的范畴。地方政府规章是相应地方政府行政行为的重要依据,事关地方经济、政治、文化建设全局,涉及千家万户的百姓利益,必须慎之又慎。加强地方政府依法行政,有利于规范地方政府行政立法行为,提高行政立法水平;有利于完善行政执法体制,加强行政执法队伍建设,从而规范行政执法行为。

(二)是加强对行政权力的监督制约、提高行政效率的必要手段

地方各级政府的行政活动涵盖面非常广泛,无论是抽象行政行为还是具体行政行为,都会直接或间接影响到社会公众的切身利益。地方政府严格依法行政,规范权力运行,推进行政行为的科学化、民主化和法治化,有利于维护社会公众的切身利益,反之,就会损害社会公众的利益。因此,加强依法行政就必然要强化人民群众对行政机关行政行为的监督和制约。依法行政在我国是一种积极保障有效行政与消极防范滥用行政权力的有机结合。加强对行政权力的监督制约,实质是确保人民赋予的权力真正用来为人民谋利益,建设为民、廉洁、务实的政府。依法行政的目的不仅在于对行政主体的行政行为依法进行规范,防止权力的滥用,并使受到不法行政行为侵害的公民权利及时得到救济,而且也在于保证国家行政管理的效率,使其能够最大限度地发挥作用。

(三)是加强政府法制机构建设和执法队伍建设的重要途径

依法行政工作涉及面广,难度大,需要各级政府、各部门共同努力,更需要一个合理的法制机构建设格局和一支政治强、作风硬、业务精的政府法制工作队伍。否则,依法行政工作就很难真正落到实处。政府法制机构建设和人员配备必须与推进依法行政的工作任务相适应。加强地方政府依法行政,有助于改变政府法制机构建设中上强下弱的“倒三角”的工作体制,加强基层政府法制机构和工作人员的设置,强化地方政府法制机构的权威,构建完善、系统、顺畅的工作体制,切实提高政府法制工作队伍的素质和能力。

二、地方政府依法行政的困境

《全面推进依法行政实施纲要》颁布以来,国务院一直把依法行政作为一项事关全局的重要工作来抓。对推进依法行政作出了一系列重要安排和部署,各地区、各部门精心组织,狠抓落实,做了大量扎实有效的工作,取得了明显进展和显著成效。同时,推进依法行政工作进展还不平衡,依法行政、依法办事的能力和水平与建设法治政府的要求相比还有不小差距,仍存在诸多问题,亟待解决与完善。地方政府依法行政中存在的问题主要体现在以下几个方面:

(一)民主法制观念淡薄,依法行政理念缺失

依法行政在我国是一个全新的管理理念和管理方式,是带有方向性和全局性的工作。行政机关作为行政主体,是能否实现依法行政的关键所在。我国作为一个富于人治传统的国家,行政机关和领导干部重权轻法、以权代法的思想仍然存在,阻碍着依法行政的实现。具体表现为以下两个方面:

1、行政法制意识淡薄

论其历史根源,这与我国两千多年封建社会残余思想的影响有关。在计划经济体制下,行政手段代替了其他职能管理经济和社会事务,这一状况使法律在人们特别是少数领导者的心目中变得可有可无。正如邓小平同志所尖锐指出的:“旧中国留给我们的封建传统比较多,民主法制传统很少。解放以后,我们也没有自觉地、系统地建立保障人们民主权利的各项制度,法制很不完备,也很不受重视。”[2]长期以来,少数领导干部置国家的法律于不顾,以言代法,甚至以权压法。一些工作人员习惯于按政策和行政命令办事,对依法行政的必要性和重要性认识不够,依法行政的自觉性较差。因此,“如何正确处理依法办事与依领导人意志办事的关系,被认为是依法行政的一大难点”[3]。在实践中甚至还存在“依法不能行政”、“依法行政就没有效率”、“法律就是束缚”等错误认识,行政法制意识淡薄阻碍了依法行政工作的顺利进行。从“华南虎照”、“躲猫猫”等类似事件可以看出,一些政府机构及其工作人员并没有很好地践行依法行政的基本要求。

2、对“依法行政”的内涵缺乏正确认识

“依法行政”是一项社会变革工程,当前面临的最重要的任务是行政执法人员思想观念的转变和全民法律意识的提高。一方面,目前有相当一部分人,甚至包括某些身居要职的领导干部,对宪法与法律仍有片面甚至错误的看法,依法行使国家权力的观念尚未形成普遍共识,在实际工作中,就会出现置国家法律于不顾的滥用权力的现象。另一方面,一些执法人员对“依法行政”片面理解,将依法行政片面理解为“机械地依法律条文行政”,忽视法律原则和法律精神的指导。典型表现就是一些执法者在执法过程中对一些依据法律原则和精神可办的、有益于社会和公民的事情,却死扣法律条文不办,致使执法结果与依法行政的根本目的和目标背道而驰。

(二)行政立法滞后,法律可操作性差

1、行政立法缓慢、滞后,不能适应行政管理的需要

尽管建国以来我国颁布了大量的行政法规、规章,但由于现代社会行政管理事务的日益复杂和变化,我国的行政立法还远远跟不上实际需要,在许多领域存在法律空白,给依法行政带来困难,同时也给违法者以可乘之机。比如,近年媒体披露了一连串高官落马事件,这就让我们不得不对官员财产申报何时立法有了疑问,在官员财产申报没有相应的立法体制下,还会有多少个贪官会落马?由于目前没有一部统一的《行政程序法》,有些法规、规章中又没有严格的程序和时效要求,造成一些行政机关任意行使权力,或非法设立程序壁垒,故意刁难行政相对人,阻碍了依法行政的实现。

2、行政立法体制不健全,缺乏法制统一的观念

目前,行政立法权的归属已形成基本完善的制度,但是,关于立法权限的划分尚无统一、明确、具体的规定。各立法主体的立法权限划分不明确,政府各部门都认为自己享有立法权制定各种规范性文件,由此带来一系列的法律冲突问题:有的是不同效力层次的行政法律法规相互矛盾,主要表现在下级立法机关超越权限立法;有的是相同层次的行政法律法规相互矛盾,集中表现在国务院各部委制定的部门规章上;最为明显的是部委规章与地方性法规冲突,使国家难以做到法制统一。例如,对火车站厕所能否收费问题,原国家计委和财政部联合制订的规章说不能,铁道部制订的规章说能,结果导致各地物价部门在能否为其颁发收费许可证的做法上意见不一。与部门利益膨胀相呼应的是地方保护主义盛行,地方保护、各自为政目前也演变成为一大公害,消耗了大量的执法资源。比如,本来国家对建筑单位已经规定了严格的资质审批条件,但由于建筑业是一块“肥肉”,很多地方就又各自立规,要求外地企业进入本地市场,必须向本地的主管部门申请进省(市)施工许可证,擅自抬高准入门槛[4]。

3、法律法规的可操作性差

一些制定出来的法律法规操作起来困难重重。在立法指导思想上,由于求多求快,导致了有些法律、法规规定得太原则,自由裁量度过大,缺乏可操作性。有的问题难以定性,在执法中各执一词;有的是因为法律法规对某些事项的规定过于原则化,造成具体操作难;有的是由于立法过于草率,没有进行可行性论证,致使少数法律法规刚制定出来就成为一纸空文。例如新《公司法》对于外国投资者并购境内企业工商注册时规定“外国投资者认购境内公司增资的,提交已缴付不低于20%的新增注册资本的验资证明”,而一般情况下,外国投资者只有在取得营业执照后,外汇管理局才会批准资金进入。由于该法中没有明确规定外汇进入的方法,外国投资者在没取得新公司营业执照前,外汇管理局不批准资金进入。由于各部门都有自己的道理,企业只能到处碰壁,不知道该先到工商部门还是外汇管理局申请。

(三)行政执法体制不顺,执法队伍素质不高

1、行政执法主体设置过多,行政执法机构设置不合理

在我国,由于政府职能长期未能合理界定,导致各级人民政府下设了许多分管各种具体业务的职能部门,各级政府的执法权力也因此而基本上分散在众多的职能部门中。在授权性行政主体的设置中,多部法律法规授予行政机关以外的各种组织以行政职权。这些组织既包括行政组织体系内部的行政机构,也包括行政组织体系以外的社会团体、企业事业单位,且遍布于各个行业和领域,致使授权性行政主体多而乱。另一方面,行政执法机构设置不合理,应该设立的机构有些地方迟迟建立不起来,已经设立的,又存在机构编制混乱的情况,既有固定的常设机构,又有临时的非常设机构,既有行政机关,又有事业单位,影响了政府对社会经济生活管理的规范有序和便民高效。

2、行政执法人员素质不高

目前多数行政执法人员都是原来行政机关的工作人员,没有经过行政执法所必备的文化素质和法律素质的培养,特别是县级及县级以下的行政执法人员,经过系统业务和法律培训的为数不多,执法不懂法、以权谋私的问题比较严重。江苏南京强制拆迁逼死拆迁户事件、湖北天门城管殴打普通百姓致死事件等都是典型的野蛮执法案例。

(四)监督机制不完善,行政违法难以追究

行政执法监督是指上级人民政府对下级人民政府、各级人民政府对其所属工作部门、上级人民政府工作部门对下级人民政府所属相应工作部门以及行政机关对其所属工作人员的执法行为进行的监督。行政执法监督是规范行政执法的有效途径,是依法行政的重要保障。虽然目前实践中采取的方式方法很多,但取得的效果却不明显。一是行政执法监督缺位。集中开展行政执法监督的活动数量偏少、范围偏小,而且将主要精力放在城管、规划、公安、建设等大的执法单位,未形成系统化、制度化、经常化和全面化的执法监督格局,造成依法行政发展水平的不平衡。二是行政执法监督滞后。认为监督就是查错纠偏,忽视事前监督和事中监督这两个最重要的环节,偏重于事后监督,导致违法行为得不到有效预防和控制。三是行政执法监督失威。由于缺少必要的法制保障和对权力的有效监督,监督没有发挥它应有的作用[5]。比如:近年来,各地财政都有专项财政拨款用于招商引资工作,主要用于出国招商会、国内招商洽谈会、投资环境说明会等活动。这种大规模的招商引资活动,耗费大量财政资金,而实际引进外资数额却微乎其微。“出国招商引资考察团”成为“公费出国旅游团”已是心照不宣的事。有些政府官员为了加入这种团组热衷于拉拢关系,权钱交易,“出国招商”成了某些政府官员你争我夺的待遇,是严重滋生腐败的土壤。从上述案例中可以看出,对于政府财政资金的使用往往由行政领导决定,监督机关对资金用途和使用效果缺乏强有力的监督和控制。

三、进一步加强地方政府依法行政的对策

建设法治政府,是一项事关国家全局和长远发展的系统工程。推进依法行政,重点在地方政府,难点也在地方政府。在加强地方政府依法行政,实现权力法治化过程中,应该做到如下几点:

(一)强化法制宣传教育,树立正确的依法行政理念

“干部依法决策、依法行政是依法治国的重要环节,公民自觉守法、依法维护国家利益和自身权益是依法治国的重要基础”[6]。普法教育是依法治国的一项基础性工程,是一项艰巨和长期的任务。根据依法行政对现代行政法律意识的要求,我们应当着重从以下三个方面进行依法行政法律意识的培育:

1.推进行政相对人普法宣传教育

行政相对人法律知识的缺乏,在一定程度上影响了行政相对人对行政主体行使行政权的判断力,因此,对行政相对人加强普法宣传尤为重要。如对学生,从中学起就开设基本的法律知识课;对企业、工厂,利用当地的法律援助机构定期进行法律知识讲座;对社区,以社区为单位组织一个专门的法律知识阅览室和活动室,定期请专业人士进行现场咨询,这样既丰富了社区居民的业余生活,也增长了他们的法律知识[7]。通过形式多样的普法宣传,增强行政相对人的法制意识,提高他们在行政运行过程中的能动性,增强其依法维护自身合法权益的能力,同时进一步约束行政主体在行使权力过程中越权、侵权,为依法行政创造良好的社会环境。

2.强化行政主体法律意识

当前,少数领导干部固守传统的“官本位”思想,滥用职权,凌驾于法律之上,极大地损害了政府的威严,因此需要通过培训、轮训的形式加强行政人员对法律知识的学习,定期考核,将考核结果与职位晋升挂钩,把领导干部能否做到依法行政作为使用的重要依据之一,形成一种长效机制。要使各级领导干部清除官本位、特权思想,牢固树立法制观念,正确处理人治与法治的关系,坚持在宪法和法律范围内活动,带头维护宪法和法律的权威,为经济、社会各项事业做出更大的贡献。事实也证明,“一个地方依法行政的状况如何,关键在于政府和政府领导对依法行政的重视程度。哪个地方的政府和政府领导重视法制建设,自觉地在宪法和法律、法规的范围内活动,善于运用法律手段解决问题和矛盾,那个地方依法行政的进程就明显加快,经济、社会各项事业就发展得比较顺利。哪个地方的政府和政府领导不重视法制建设,不重视运用法律手段解决问题和矛盾,那个地方依法行政的状况就不尽如人意,经济、社会各项事业的发展也势必受到影响”[8]。

3.树立正确的依法行政理念

就我国目前的行政现状来看,有些行政人员将依法行政理解为照法办事或照章办事,认为“权大于法,情大于法”,不讲究按程序执法;认为自己是行政权的享有者和行使者,手中的权力用不用、怎样用都是自己的事情,并不在乎是否服务于民、服务于社会。在这种思想观念的影响下,显然是不可能真正实现依法行政。要实现依法行政,必须切实树立正确的依法行政理念,即服务行政、责任行政、诚信行政、便民行政、程序行政、公开行政等理念。把实现、维护和发展最广大人民的根本利益作为各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则。

(二)加强立法规划,提高立法质量

政府立法工作要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,围绕全面建设小康社会的奋斗目标,按照科学发展观的要求,加强立法规划,提高行政立法的质量,为地方政府依法行政奠定更好的基础。在继续加强经济调节、市场监管方面立法的同时,更加重视社会管理、公共服务方面的立法,高度重视人民群众关注的热点、难点问题的立法。特别要做好应对各种突发事件、保障农民权益、促进就业和完善社会保障,以及科技、教育、文化、卫生等社会事业发展方面的立法[9]。

首先,修正《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等法律中已经过时的条款;在《行政处罚法》、《行政许可法》和其他规定行政行为程序的有关单行法律的基础上,制定统一的行政程序法,以规范整个行政机关的行政行为,使体现现代民主、法治精神的公开、公正、公平原则贯穿在整个行政的运作过程中[10]。

其次,注意提高立法质量,改变实施细则滞后、法规不配套的现象,增加法律法规条文的严密性、规范性和可操作性。在整理现有的行政法律法规的基础上,吸取国外的先进立法经验,提高行政立法技术,使法律法规统一协调、具体明确、易于执行。

最后,立法必须提高民主化和科学化程度,使法律充分体现民意,符合社会发展的客观规律,同时避免各种规范性文件在调整社会事务时发生重复、冲突或疏漏,维护国家法律的统一。

(三)完善行政执法体系,加强执法队伍建设

1.实行执法责任制和评议考核制

江泽民在党的十五大报告中强调指出:“一切政府机关都必须依法行政,切实保障公民权利,实行执法责任制和评议考核制”。[11]加强地方政府依法行政,必须加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制,按照职权法定、权责统一的原则,清理和规范各级行政执法主体,明晰职责权限,从源头上解决多头执法、重复执法、交叉执法的问题;积极推进综合执法试点,继续实施相对集中行政处罚权制度,探索相对集中行政许可权制度,提高执法的整体水平;完善行政执法经费保障机制,严格执行“收支两条线”;坚决制止各种形式的乱罚款和乱收费;建立健全行政执法评议考核制度和执法过错责任追究制度,对各种违法行为都要依法追究责任[9]。

2.切实推行政务公开

行政机关要通过多种途径将其工作职责、执法程序、执法时限、服务承诺、违法责任追究等各项制度公示于众,增强执法的透明度,通过设立投诉箱、公开栏、监督电话等接受人民群众的监督,增强全社会对行政执法工作的了解,动员社会各界加强对实行执法责任制工作的支持和监督,发现问题及时处理,从而使政务公开不流于形式,真正实现阳光操作,坚决杜绝暗箱操作。借鉴国外的做法,制定类似《情报自由法》、《政务公开法》、《阳光下的政府法》等相关法律条文,要求行政机关向社会公开其除机密以外的文件,必须接受社会监督[12]。

3.加强执法队伍建设

“吏不良则有法莫守”,如果公务员能知法、懂法、守法,以公仆的身份为人民服务,许多问题也就迎刃而解了。因此,要按照“公开、平等、竞争择优”的原则,建立一支政治合格、纪律严明、业务精通、作风过硬的行政执法队伍。一方面,必须建立严格的执法人员资格审查、管理制度,从源头上严格把关,对素质低劣的不合格人员坚决调离,对不能依法办事、依法不严、执法不公的工作人员要严肃处理;另一方面,要坚持不懈地抓好相关法律法规、政策理论、市场经济等方面的知识学习和培训工作,并对其依法办事的水平和能力进行考核。

(四)健全行政监督机制,提高依法行政水平

“不受制约的权力会导致腐败,绝对不受制约的权力会导致绝对的腐败”。加强对行政权力的监督制约,实质是确保人民赋予的权力真正用来为人民谋利益,建设为民、廉洁、务实的政府。

在内部监督方面,加强各项制度建设。一是健全行政决策监督制度和行政问责制。完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制,通过重大问题集体研究、专家咨询论证会和公示等形式保证决策责任的落实。按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正的原则,建立健全行政问责的制度体系[13]。二是实行行政复议制度,加强行政复议机构和队伍建设,完善行政复议工作制度,及时有效地监督所属部门和政府依法行政。三是完善规章和规范性文件的备案审查制度。健全有关备案审查程序,加强备案审查工作,以防止法律法规相互“打架”的现象。四是加强审计、监察等专门监督。审计部门要加强对财政预算执行和收支、政府投资管理和重点建设项目、重点国有金融机构和国有企业以及税收征管的审计监督,及时发现问题,并依法处理。监察部门要加强廉政监察、执法监察和效能监察,督促政府工作人员廉洁从政,保证政令畅通,防止官僚主义和形式主义。各级行政机关要积极配合审计、监察等专门监督机关的工作,自觉接受他们依法作出的监督决定,并切实改进工作[9]。

在外部监督方面,充分发挥各监督主体的作用。一是要加强地方各级人大的作用。地方各级人大要围绕行政执法方面的社会难点、热点问题加大工作监督力度,加强各工作委员会与相应的执法部门的对口联系,通过行政机关执法程序和执法规范报送备案、听取对口部门执法情况报告等有效措施,强化日常监督,积极探索实践个案监督等新的监督途径,加大对影响重大的执法行为的监督。二是要强化人民群众的监督。地方政府机关应密切与人民群众的联系,重视群众来访工作,广开言路,听民声、察民意、知民情,进一步在全社会形成一个人民群众敢于监督、善于监督、能够监督的良好氛围。三是要强化新闻媒体和社会舆论的监督。通过对腐败现象的曝光和宣传廉洁奉公的典型,起到警示、教育、防范的作用,促进国家法律法规的正确实施,使依法行政工作逐步走上制度化、规范化的道路。

[1] 应松年.依法行政读本[M].北京:人民出版社, 2001:15.

[2] 邓小平.邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1994:332.

[3] 金国坤.依法行政的现实基础[M].北京:中国政法大学出版社,2001:190.

[4] 李刚.当前依法行政推进中的问题与对策[J].行政与法,2005(8).

[5] 迟玉华.关于全面推进依法行政的思考[J].职业技术,2007(6).

[6] 张宿堂,何加正.江泽民在中共中央举办的中央领导同志法制讲座上强调实行和坚持依法治国保障国家的长治久安[N].人民日报,1996202209(1).

[7] 石军刚,郭欣根.推进依法行政的途径分析[J].陕西行政学院学报,2007(2).

[8] 国务院法制办公室秘书行政司.依法行政,从严治政,建设廉洁、勤政、务实、高效政府[M].北京:中国法制出版社,1999:28.

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[10]陈海.依法行政内涵及我国依法行政实践中存在的问题及其对策[J].内蒙古农业大学学报:社会科学版,2008(2).

[11]江泽民.高举邓小平理论伟大旗帜,把建设有中国特色社会主义事业全面推向21世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告[N].人民日报,1997209213(2).

[12]吴蓓.我国依法行政中的问题及对策[J].郑州航空工业管理学院学报:社会科学版,2007(2).

[13]唐铁汉.我国开展行政问责制的理论与实践[J].中国行政管理,2007(1).

Abstract:A dm inistration by law is an impo rtant part of judicial construction.In pushing fo rw ard ad2 ministration by law,regional governments have a significant role to p lay,w hose administration by law determines the overall level of administration by law in the country.Yet,regional governments are confronted w ith many p roblem s in the p rocess,and activemeasuresmust be taken in order to p romote administration by law in a p ractical and efficient w ay.

Key words:regional government;administration by law;difficulty;resolution

[责任编辑 勇 慧]

Difficulties facing regional governments in adm inistration by law and resolutions

D ing Yu Gu Jie
(School of Humanities and Law,Wuhan University of Science and Technology,Wuhan 430081,China)

D67

A

1009-3699(2010)01-0061-06

2009-10-20

丁 宇(19702),男,河南信阳人,武汉科技大学文法与经济学院副教授,主要从事行政管理与公共政策研究.