对象、程序与模式:社会保障行政的难题与挑战

李秋容

(武汉科技大学文法与经济学院,湖北武汉430081)

对象、程序与模式:社会保障行政的难题与挑战

李秋容

(武汉科技大学文法与经济学院,湖北武汉430081)

社会保障行政机关对社会保障制度和社会保障权的实现负有最重要、最直接和不可或缺的义务,但社会保障极其复杂和微妙,社会保障行为必将遇到诸多难题。而在这其中,社会保障受益人的确认问题、社会保障行政程序问题、社会保障行政模式问题是各国社会保障行政中遇到的较为普遍的问题。认真解剖分析这些问题,对于解决它们具有重要意义。

社会保障行政;宪政;受益人;行政程序;行政模式

经过二十多年的改革和发展,虽然我国公民的生存权、发展权和经济、社会、文化权利得到巨大改善[1],但社会保障问题仍然是我国当前社会的一个重大而急迫的问题。正因为如此,《社会保险法》、《社会救济法》于2003年12月被纳入了十届全国人大常委会立法规划;2004年宪法修正案中,将“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”增设为宪法条款;时至今日,十一届全国人大常委会仍然在激烈地讨论和审议《社会保险法》草案。从通识的立法、行政、司法三种国家机关来看,行政机关通过社会保障行为对公民社会保障权的实现负有最重要、最直接和不可或缺的义务。但在社会保障行政行为的实践中,行政机关往往会碰到诸多困难,必须予以正视。

一、社会保障行政行为的地位

社会保障制度入宪,意味着具体国家机关负有义务来“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。在国家的三种权力中,立法权力是制定、修改和废止社会保障法的权力,体现国家的一般意志;行政权力执行国家意志,是一种“经常存在”的“负责执行被制定和继续有效的法律”[2]的权力;司法权力是裁决社会保障讼争的权力。社会保障制度的建立固然反映了国家意志,但其实现却不能仅靠意志就能完成,宪法和法律所规定的社会保障制度和社会保障权条款,需要作为法律执行机关的行政机关的行为才能得以贯彻实施,并将其变为现实。据统计,中国有近80%的法律法规是由各级行政机关贯彻执行的[3]。从社会保障制度实施的实际情况分析,它所涉及的受益对象确定、物质(服务)提供等事务,需要有一个高效的、不间断发挥作用的、掌握一定技术能力和握有物质力量的庞大管理服务机构才能完成,而这个机构必然是国家行政机关,立法机关和司法机关显然不能胜任。正因为如此,所有承认社会保障权形成国家义务的学者,不管认为这种义务是由选择性与否,无一例外地确证了行政机关实现社会保障权的义务。即使对于维持“最低限度生活水准”的社会救助权的实现,立法机关甚至可以部分排除立法义务,但行政机关的给付义务却无法回避。因此可以说,如果行政机关不履行义务,社会保障权就无法实现。

从社会保障权的权利性质来看,社会保障权的实现必然要求行政机关以积极作为的方式履行义务。社会保障权作为一种社会权,其实现显然不同于自由权——只要国家或他人不予干涉就可以实现,如果出现侵犯权利的行为,公民可以向司法机关提起诉讼;而社会保障权包含的社会救助、社会保险、社会福利和社会优抚四项权利,公民个人均无法仅凭自己的行为便得以实现,必须提出申请并由国家行为实现,或者由国家依职权主动履行义务予以实现。这与行政机关行政权行使的主动性、能动性相一致。而从法理和司法实践来看,只有在行政机关不履行有确定内容的社会保障给付等相关义务或违法履行义务的情况下,社会保障权人才会向司法机关起诉。这也充分地证明:社会保障权形成了国家行政机关不可或缺的义务,国家行政机关对社会保障权的义务是积极的作为义务。

再者,国家行政机关负有对社会保障权实现的义务与社会保障权出现的背景是暗合的。社会保障权首次出现的德国魏玛宪法时期,正处于近代宪法向现代宪法过渡时期。随着19世纪以来人口增长、工业化以及都市化等带来的社会现实问题,使得人们赖于生存的空间及其生活资源非个人所能完全掌握,“国家不要对公民正面福利作任何关照”[4]的自由主义法治时代已经过时,时代已由个人照顾自己的“自力负责”转变为由社会力量来解决的“集体负责”,进而发展为由国家和政治权力提供个人生存保障的“政治负责”。而随着国家重心由立法机关转向行政之手,行政机关就担负起创造合乎正义的社会秩序的职责。于是,福斯多夫提出“服务行政(Leistungsverw al2 tung)”(“服务行政”在我国台湾和日本被译成“给付行政”;我国行政法教材也大多采用“给付行政”或“行政给付”的说法[5]2712272)和“生存照顾”的概念,指出“生存照顾乃现代行政之任务”[6]。因此,在社会保障权诉求出现之时,政府必须负有广泛的向民众提供生存照顾的义务,唯有如此,才可免于倾覆;另一方面,由于个人已经无法自行解决生活所需之事物,人们的生存强烈需要依赖于行政权力的生存照顾。在这里,社会保障权和国家行政机关的义务历史地融合在一起了。

进入20世纪,尤其是二战以后,随着福利国家的兴起,行政权力急剧扩张。这种情形更加明显地体现在社会保障领域。在美国,管理社会保障事务由1935年的没有人员、没有机构和预算的“三无”非独立机构——社会保障理事会,发展到现在拥有数万雇员、上千个分支机构、数千亿美元预算的独立的社会保障署。在中国,虽然全国性的社会保障法还未出台,但社会保障行政机构已经从小到大地成长起来。因此,社会保障行政行为对社会保障制度和社会保障权的实现具有特殊而重要的地位。

社会保障极其复杂和微妙,就其程度和影响方面而言,没有其他任何一项社会事务能与之相提并论。因此,社会保障行政机关在履行社会保障义务时,必将面临诸多难题,从而影响其实现公民社会保障权的质量(有美国学者说,私人自由取决于公共机构的质量[7]),如社会保障金额度的确定问题、社会保障金与通货膨胀问题、社会保障项目的确定问题等。其中,社会保障受益人的确认、社会保障行政程序以及社会保障行政模式等问题是各国社会保障行政中遇到的较为普遍的问题,而这些问题也恰是社会保障行政机关在履行社会保障义务时较难克服但必须予以克服的问题。

二、社会保障受益人对象确认问题

在特定的社会保障项目下,哪些人可以享受社会保障,愈来愈成为一个十分棘手的问题。事实上,这也是一个政策性、技术性较强的问题(杨冠琼教授对美国社会保障的技术性问题曾作过探讨[8])。以下对养老保险、社会救助两个特定的社会保障项目以及多个项目交叉问题进行探讨。

(一)养老保险中社会保障受益人的确认问题

养老保险在整个社会保险中占据最重要的地位;同时,它也是各项社会保险中实施最为广泛的一个险种。据统计,到1995年,全世界166个实施社会保障措施的国家中,有160个国家实施了各种形式的养老保险计划,实施比率达96%[9]。由于采取的养老保险模式不同,各国关于养老保险的覆盖范围也有较大差异。采取福利型养老保险模式的国家,如瑞典、荷兰、芬兰、澳大利亚、加拿大等规定,国家基本养老保险覆盖所有居民。根据瑞典1913年法律、1962年社会保障基本法及其修订规定,基本养老保险对所有居民强制实施。而实施传统型养老保险模式的国家则有所不同,如美国规定,基本养老保险适用于所有从事有收益的人员,包括自我雇佣者,但不包括偶然性农业雇工、年收入低于400美元的自我雇佣者以及1984年以前受雇的少数联邦雇员[10]。法国规定养老保险适用于所有雇员。日本的养老保险主要包括国民年金、厚生年金和各种年金基金:国民年金适用于所有在职职工及其配偶;厚生年金适合参加该保险条件的企业职工,65岁以上的在职职工除外;其他各种年金基金覆盖范围广泛,包括企业年金、共济年金、福利年金等,各自有不同的适用范围[11]。

国际劳工组织极力推进养老保险的普及和发展,并取得了诸多的共识。按照1952年制定的《社会保障(最低标准)公约》第27条规定:老年津贴的覆盖范围包括:“(a)规定类别的雇员,其在全体雇员中的构成不低于50%;或(b)规定类别的救济很多人口,其在全体居民中的构成不低于20%;或(c)凡在以外事故期间,其收入不超过根据第67条要求制定的限度的居民;或(d)在根据第3条所作声明业已生效的情况下在雇佣20人或20人以上的工业工作场所的规定类别的雇员,其在全体雇员中的构成不低于50%。”在1969年制定的《残疾、老年和遗属津贴公约》第16条中,老年津贴的受益人范围扩大了:“(1)受保人应当包括:(a)全体工薪劳动者;或(b)经济活动人口中的法定类别,其总量应当至少为经济活动人口的75%;或(c)全体居民,或者在不测事件期间其收入不超过依照第28条规定所定界限的居民。(2)根据第4条所作的声明业已生效的情况下,受保人应当包括:(a)法定类别的工薪劳动者,其总量应当至少为全体工薪劳动者的25%;或(b)工业企业工薪劳动者的法定类别,其总量应当至少为工业企业的全体劳动者的50%。”1967年的《残疾、老年和遗属津贴建议书》又将范围扩展到:(a)从事机会性工作的人员;(b)一切经济活动的人员。可见,在不同国家、不同时期,养老保险的受益人范围存在明显的差异,这种差异在政策选择时就已经存在了。在养老保险实践中,受益人类别游动在全体居民、企业雇员(雇员又存在公营企业雇员和私营企业雇员之分)、政府雇员、雇员家属、农民、所有经济活动人员等之间,同时还存在年龄和比率上的差异。如何恰当地确定受益人类别、年龄和比率,使受益人不至游离于养老保险计划之外并平等得到一定水平的实现,是横亘在社会保障行政机关面前的一道难题。

(二)社会救助中社会保障受益人的确认问题

社会救助是社会保障中层次最低、最基本的保障措施,是整个社会保障制度的第一道防线。社会救助的应然对象是全体社会成员,而实际享受社会救助的对象必须基于贫困的事实。如何认定“贫困”,实际上是一个十分复杂的技术性问题。一般而言,引起贫困的原因有多种因素,如收入状况、财产状况、劳动力、赡养人口数等。德国和英国均采用收入和资产作为确定贫困的标准[12]。我国1999年开始实施的《城市居民最低生活保障条例》采用的是收入标准,而在其后的《国务院办公厅关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》(国办发[2001]87号)又增加了财产、就业等标准。事实上,从《城市居民最低生活保障条例》第8条和相关规定来看,城镇最低生活保障的享有者主要包括两类人员:①无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民;②尚有一定收入,但综合考虑其财产和收入后,家庭人均收入仍低于当地城市居民最低生活保障标准的城市居民。

虽然各国均将贫困作为社会救助的基本条件,但如何认定却十分困难。仅以我国居民收入为例,当前收入来源出现多渠道化、复杂化的趋势:有工资收入和工资外收入、劳动性收入和非劳动性收入、货币收入和实物收入、隐性收入和公开收入、国内收入和国外收入等多种形式。对于形形色色的个人收入形式,甚至连以调查公民收入为己任的税务机关都无法查清,社会保障行政机关又如何能够查明?另外,查明公民的财产状况和就业状况、确定社会救助标准等也并不比查明收入状况容易多少。这些问题还与其他社会主体和社会制度相关联,如大规模城市改造和旧房拆迁使“人户分离”现象在城市里大量出现、银行以不符合“为储户保密”原则的理由拒绝财产查询、单位也对核实工作并不积极配合、高档家居难于认定物主、“假离婚”等。

综上可见,养老保险受益人的确定主要涉及政策的选择难度;与此相反,对社会救助受益人确定的主要难点却不在于政策选择,而是如何实施政策的技术性难题。正是这些难题的存在,社会救助对象往往存在错误确定的情形。

(三)社会保障受益人项目交叉与社会保障金并领问题

在社会保障行政实践中,存在某一特定公民或家庭同时符合几个社会保障项目的给付条件,社会保障行政机关如何给付社会保障金也是颇费周折的。日本的几个诉讼突出地凸现了这道难题。

在“牧野诉讼”中,作为原告的牧野亨先生,因为其配偶领取着老龄福利年金,故北海道知事基于《国民年金法》第79条第2款第5项规定,决定从其15 600日元的老龄福利年金金额中,停止支付其中的3 000日元;对于其配偶,也采取了同样的措施。对此,牧野先生认为,这种限制夫妻同时受领的规定,违反了宪法第13条和第14条的规定,是无效的;因而,有关停止支付部分老龄福利年金的决定也是无效的。因此,他诉求支付给已经停止支付了的总额为6 750日元的老龄福利年金。东京地方法院的判决表示,这种限制夫妇同时受领之规定,是对他们实施差别性对待,是违反宪法第14条第1款的[13]2482249。

1972年的“崛木诉讼”涉及针对同一人的残疾人福利年金和儿童抚养津贴同时并领问题。原告崛木文子女士为全盲的视力残疾人,且离婚后还一直哺养次子。她根据《儿童哺养津贴法》,向兵库县知事请求给予认定儿童哺养津贴的受领资格。但是兵库县知事认为她基于《国民年金法》已经是残疾福利年金的受领者,根据《儿童哺养津贴法》第4条第3款第3项禁止同时并领其他公共津贴的规定,驳回了她的请求。为此,崛木文子以此规定违反宪法第14条第1款为理由,对县知事提起请求取消上述驳回处分的诉讼[13]251。

此外,在1974年的“宫诉讼”[13]2532254中,涉及老龄福利年金和“普通恩给”同时并领限制问题。从日本的司法判例可以看出,类似这样的社会保障项目交叉的现象在社会保障中大量存在。这给社会保障行政机关提出了大量的难题:它不仅涉及诸多社会保障行政机关相互间的协调和沟通,更涉及各种社会保障价值定位的社会、经济考量,还需要有一套慎密的操作制度来予以实现。

三、社会保障行政的程序选择问题

社会保障行政机关如何妥善处理复杂的社会保障事务,努力实现社会保障权的安全、公平、效率等价值,是非常值得关注的重要问题,况且这几个目标的实现都指向一个共同对象:程序。程序可以使复杂的社会保障事务变得清晰和简单;安全体现了人权终极目标,而对人权的渴求必然发展为“正当法律程序”原则[14];公平对应着程序,没有程序公正就不可能有实体公平;而效率需要通过程序来保障,因为程序可以实现行政方式的稳定性、路径的便捷性、时限的有限性和行为的抗干扰性。因此,只有有了恰当的社会保障行政程序,社会保障行政机关才能在实体上处理复杂的社会保障事务时插上程序正义的翅膀,才能满足庞大的社会保障事务(如中国社会保障投保人数以亿计,投保或支付金额高达千亿元人民币[15];又如,美国州级政府每年收到的书面社会保障申请也数以百万计,政府每年投入金额以百亿美元计[16])对效率的需求,也才能对掌握较大权力包括裁量权的社会保障行政机关进行有效制约,以保障处于弱势地位的社会保障行政相对人享有法定社会保障权和足够的人本关怀。

虽然行政行为种类多样、性质各异,但学者们还是归纳总结出了行政程序的诸多原则,如公开原则、公平公正原则、参与原则和效率原则等[5]3702376(当然,不同的学者有不同的看法,有的学者还提出了依法原则。章剑生教授提出了行政公开和行政公正原则[17]),并据此提出了若干行政程序基本制度——信息公开制度、回避制度、听证制度、说明理由制度和审裁分离制度等[5]3772400。诚然,社会保障行政应当遵循行政程序的基本原则和制度,但是,这并不意味着社会保障行政程序就只能是机械而单调的一种。就行政程序本身而言,便存在着效率模式和权利模式之分(这种分类以行政程序的目标作为划分标准。效率模式以追求行政效率为主要目标,将便于行政机关有效管理放在第一位,对行政主体赋予较多的自由裁量权,注重程序的简便易行;权利模式以保障行政相对人的合法权益为主要目标,注重防止行政权的滥用、强调注重程序法定)。

事实上,中国目前的社会保障行政程序也表现出了多样性。根据1999年《城市居民最低生活保障条例》,最低生活保障金的审批发放程序一般为:书面申请(当事人)→初审(街道办事处或镇人民政府)→核准(县级民政部门)→公示(管理审批机关)→发放(管理审批机关)→复议(上级机关)。

初审时,“管理审批机关为审批城市居民最低生活保障待遇的需要,可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实”;核准时,“县级人民政府民政部门经审查,对不符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的,应当书面通知申请人,并说明理由”;在审批后,“对经批准享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民,由管理审批机关采取适当形式以户为单位予以公布,接受群众监督”;之后,才是“城市居民最低生活保障待遇由管理审批机关以货币形式按月发放”。

在工伤保险中,享受工伤保险待遇的前提是工伤认定。按照《工伤保险条例》和《工伤认定办法》的有关规定,工伤认定主要包括以下程序:提出申请→审核受理→调查核实→作出决定→书面送达→行政复议。

在上述五个步骤中,“提出申请”是用人单位的义务,用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的,工伤职工或者其直系亲属、工会组织也可以直接提出工伤认定申请。后面几个程序均由劳动保障行政部门完成。在劳动保障行政部门调查核实时,“有关单位和个人应当予以协助。用人单位、医疗机构、有关部门及工会组织应当负责安排相关人员配合工作,据实提供情况和证明材料”。

从实证法上分析,上述两个较为相似的社会保障行政程序都体现了程序正义的某些要求。但是应该看到,二者在实际运作中却可能产生不同的效果。根据最低生活保障金审批发放程序,城镇贫困家庭或人员能够较好地享受最低生活保障金,而工伤认定程序则与相对人期望的正当程序仍有差距:其一,工伤认定申请环节存在明显矛盾和障碍,如职工发生因工伤害事故后,用人单位未按规定履行工伤认定申请义务表明其在此问题上的不认真或抵触心理,但按劳动保障行政部门统一制定的工伤认定申请表样式,即使工伤职工或者其直系亲属提出申请的,似乎仍然需要经法人代表签字并加盖公章的“用人单位意见”作为受理申请的前提;其二,在工伤认定调查核实环节存在困难。工伤认定从一定角度上讲会给用人单位带来不利(对于未参保单位更是如此),对于其拒绝接受调查询问,也不提供有关证据、承担举证责任,法律并未规定出有力的制约措施,这必将会使社会保障行政行为变得较为困难,等等。

正如丁·罗尔斯所说,公正的法治秩序是正义的基本要求,而法治取决于一定形式的正当过程,正当过程又主要通过程序来体现[18]。正当的法定程序可以防止恣意和价值混乱、保障理性的选择、促进意见疏通、排除外来干扰,从而实现实质性正义从法律条文、观念至现实的转化。基于社会保障行政的多种类别,其行政程序不应当有统一格式,而应当立足于执法效果,因地制宜地进行设计或选择。我国的社会保障行政程序更要深入分析并紧密结合我国国情,权衡利弊,灵活采用简明实用的程序,将实体正义与程序正义统一起来,而不要一味地追求冗长昂贵的所谓“正当程序”(事实上,即使是正当程序殇滥的美国,近些年正当程序的保障范围也不断受到质疑和限制[19]。当然,中国当前的主要问题是程序缺失,但作为后发国家,应当汲取前人的经验教训,需要防止出现过犹不及)。

四、社会保障行政模式的改革问题

(一)社会保障民营化:由中国医疗改革引发的课题

医疗是社会保障的重要内容之一。2005年夏天,经过20年的实践探索,中国医疗体制改革再次成为国人关注的焦点。中国医改究竟如何,需要对其发展脉络作简要的梳理[20]。

启动中国医改的第一句话是:“卫生部门也要按经济规律办事!”标志性的事件是,卫生部等三部委于1979年联合发出了《关于加强医院经济管理试点工作的通知》。传统计划经济模式下的医院管理,这时已显露出诸多弊端,改革已成大势。1984年8月卫生部起草了《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》,正是在这一政策推动下, 1985年成为医改的启动年,而此前的则只能算是医院改革。在当时百废待兴的背景下,改革的手段从最初就十分明确——“给政策不给钱”。这一过程中,财政对卫生的投入逐步减少,开始出现一系列医生走穴等乱相。

1992年9月,国务院下发《关于深化卫生改革的几点意见》。此后,点名手术、特殊护理、特殊病房等新事物像雨后春笋般在医疗系统涌现,正是在这一阶段,围绕“医院是不是掉到钱眼里”、是政府主导还是市场主导,两种思路开始针锋相对。同时,政府的财政补贴已经只占医院总收入的10%左右,但我国的卫生事业仍然高速发展:1980年卫生机构数量是18万家,到2000年时已达32万家。整个1990年代,市场化的声音,一直处于主导地位。2000年2月,国务院公布了《关于城镇医疗卫生体制改革的指导意见》,确定了实行医药分业、医疗机构合作合并、盈利性医疗机构医疗服务价格放开等内容。在以后被冠以完全“市场化”的宿迁医改——卖医院名正言顺,并在各地铺开。政府卫生投入占卫生总费用的比重在不断下降:从1978年的32.2%下降到2002年的15.2%, 24年下降了17个百分点。“地方财政卸包袱的冲动,是医改市场化方向的重要动力之一”[20]。

恰在此关口,2003年,SARS疫情在全国蔓延,中国开始反思公共卫生体系的漏洞,进而开始检讨整个卫生事业。“政府主导派”与“市场派”的意见不相上下,卫生部领导最后决定继续调查。《中国青年报》2005年6月20日关于“市场化非医改方向”和7月28日“国务院研究机构称,我国医改基本不成功”的报道,医改话题再次引起大讨论,多数人将矛头指向了“市场化”。

自20世纪80年代以来,美国、英国、德国、法国等西方工业化国家,日本、韩国等东亚新兴工业化国家,拉美的墨西哥、巴西、智利等发展中国家,都开展了大规模的民营化改革运动。当前,民营化也是我国的热门话题。在相当程度上,中国医改可以看作世界民营化浪潮的一种延续,也可以视为我国社会保障民营化大考题的一个缩影。要政府还是要市场?从经验来看,这不是一个答案非此即彼的选择题,而是一个涉及社会保障行政机关采用何种行政行为模式的问题,简单的否定和肯定都过于轻率,它需要在法理逻辑的链条上、社会保障实践的发展中,去反思并找到良方。

(二)社会保障民营化及其方式

民营化的兴起与20世纪70年代以来出现的行政行为理想与现实之间的矛盾密不可分。公正与效率是法治的理想,也是对政府的基本要求。然而,随着公共事务的多样化和复杂化,传统官僚政府出现了“政府失灵”,它促使人们开始反思政府垄断社会公共事务的正当性和有效性。于是,放松政府管制、提高政府效能、增进公共利益就成为公共行政改革的共同目标。这场改革的主要内容包括“政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策的民主化、政府权力的多中心化。政府职能的市场化包括国有企业的民营化、公共事务引入内部市场机制等”[21]。根据私人部门参与公共事务管理的程度不同,可以将民营化分为实质民营化和形式民营化两种。实质民营化是指特定行政事务的公共属性不变,但国家本身不再负担执行或负担全部执行,而开放由民间部门负责或提供。例如,政府通过特许制,授予某一私人组织一种排他性的权利——直接向公众出售其服务或产品。形式民营化是指特定行政事务仍由国家承担且不放弃自身执行的责任,仅在执行阶段借助私人部门的力量完成既定的行政任务[22]。

“在世界上只有由政府负责的社会保障制度,而没有包办一切社会保障事务的政府”[23]。社会保障民营化反映了政府为了实现社会保障公正和效率目标,在如何处理政府和市场、政府和私人之间的关系的一种态度,即更少地依赖政府、更多地依靠民间机构来满足公众需求。公共选择理论认为,“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”,摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位,建立公私机构之间的竞争[24]。随着公共需求的日益扩大,政府规模日趋膨胀以及因此导致的因缺乏竞争形成的效率低下引起了人们的不满。这一问题在社会保障行政领域也同样存在。因此,一些国家就采用民营化的方式引入市场机制管理社会保障事务,其代表可推智利的政府兼市场管理模式。

姑且不论中国医改成功与否,它本身就反映了相关行政机关进行公共事业民营化的理想。2004年3月22日,国务院颁布了《全面推进依法行政纲要》,作为一部纲领性的文件,政府主要职能被定位为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。并且确定了:“凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的,市场竞争机制能够调节的,行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项,除法律另有规定的外,行政机关不要通过行政管理去解决。”这事实上确立了“先市场、后社会、再政府”的制度设计思路,为社会保障民营化改革提供了新的思路。但同时也必须指出的是,社会保障项目多种多样,至于各个具体的项目在多大程度上实行民营化、如何实行民营化,显然不能搞“一刀切”。

(三)社会保障行政机关的义务与民营化的限制

值得注意的是,民营化并不意味着国家(包括社会保障行政机关)社会保障义务的彻底免除,而只是表明私人部门对社会保障事务的一定程度的参与。正如世界民营化大师E·S·萨瓦斯所言:“民营化不仅是一个管理工具,更是一个社会治理的基本方略。它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念,即政府自身和政府在自由健康社会中相对于其他社会组织的适当角色。民营化是一种手段而不是目的;目的是更好的政府、更美好的社会。”[25]350因此,在社会保障民营化的进程中,国家或社会保障行政机关仍然是管理社会保障事务的主体,要防止其利用民营化之机逃避责任。需要明确,社会保障民营化后,社会保障行政机关仍然是代表国家提供社会保障金的一方,在社会保障事务的决策、执行和监管诸环节中,决策和监管始终是社会保障行政机关不可推卸的义务。这些义务就形成了社会保障民营化的基本界限,它们无论如何是不能通过民营化而缺位甚至转移到私人部门身上的。

据此来分析我国的医改,就可以发现其诸多动机、措施或现象违背了民营化或市场化的基本规则:其一,“地方财政卸包袱的冲动,是医改市场化方向的重要动力之一”,于是改革的手段从最初就十分明确——“给政策不给钱”,从而出现了社会卫生需求日增、医院数量激增但政府卫生投入比重却越来越少的现象;其二,由于缺乏监管,医生走穴、乱开药方、药价虚高、药品提成等屡遭世人诟病。诸如此类,不一而足。这些违反基本规则的行为最终导致医改难于成功,并出现国人谈虎变色的“看病难、看病贵”的严重社会问题。

不可否认,具有民营化某种特质的医改将“市场机制引入”卫生部门,其出发点是十分美好的,但是“民营化就像拆除炸弹,必须审慎对待,因为错误的决定会导致危险的后果”[25]305。这次试验对于社会保障行政机关选择恰当的行为模式无疑是有很大启迪意义的。

五、结语

我国提出了到2020年基本建立覆盖城乡居民社会保障体系的战略目标。目前,我国各类社会保障基金积累额近2.5万亿元,2008年预算安排社会保障支出6 684亿元,如此重大的任务最终要靠社会保障行政机关去一一执行落实。对于社会保障行政行为中的挑战必须予以全面而充分的分析,并探寻其解决的因应之道。社会保障制度在西方已有上百年的历史。我国社会保障制度设计、社会保障行政行为应当是在对已有理论、制度和经验深入分析、过滤、鉴别、总结的基础上,发现其“合理内核”,然后再进行选择、本土化改造和完善,或者直接进行本土化的制度设计。

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Abstract:The administrative organ of social security shoulders themost important,direct and necessa2 ry duty for the social security policy and the realization of social security rights.Due to the comp lexity and delicacy of social security,the activities ensuring social security is sure to encounter many p rob2 lem s.Among all the p roblem s,the recognition of the beneficiary of social security,the administrative p rocedure of social security and the administrative pattern of social security aremost common in many countries,w hose resolution has a great significance.

Key words:social security administration;constitution;beneficiary;administrative p rocedure;admin2 istrative pattern

[责任编辑 李丹葵]

Object,procedure and pattern:problemsand challenges in the adm inistration of social security

L i Qiurong
(College of Humanities,Law and Economics,Wuhan University of Science and Technology,Wuhan 430081,China)

D922.182

A

1009-3699(2010)01-0005-07

2009-12-08

武汉科技大学科学研究发展基金重点课题“社会保障权与立法机关义务研究”阶段成果.

李秋容(19722),女,湖南安化人,武汉科技大学文法与经济学院副教授,管理学博士,主要从事行政管理与公共管理研究.