贫困县的造城运动

梦想中的美丽新城未建成，留下的却是一幢幢“烂尾楼”。这样一个近似“天方夜谭”的“神话”，为什么会真真实实的发生？

梦想中的美丽新城未建成，留下的却是一幢幢“烂尾楼”。这样一个近似“天方夜谭”的“神话”，为什么会真真实实的发生？

[城·事]

内蒙古清水河县是一个财力只有3000多万元的贫困县，当地大多数居民仍然生活在破旧的窑洞中。早在1998年，一位上级领导到清水河县考察工作，认为老县城山路崎岖、交通不便，妨碍经济发展，不如选一个地理位置好的地方建新区。于是，县领导计划投资60亿，建造面积为5平方公里的新城。

由于资金无法到位，财力难以支撑，新区建设和搬迁工程于2008年搁浅。历经10年的造新城运动，耗费了上亿元投资，不少单位因此背上了外债。由于没有得到有关部门的审批手续，如今，这座“半拉子”新城，只能以“违规建筑”名义矗立在荒山之上。

[案例分析]

一个贫困县为何“敢于”以超过自己财力收入200倍的“勇气”建新城？梦想中的美丽新城未建成，留下的却是一幢幢“烂尾楼”。这样一个近似“天方夜谭”的“神话”，为什么会真真实实的发生？贫困县的造城运动以喜剧开始，以悲剧结束，这一失败的案例带给我们哪些沉痛的教训？

“拍脑袋”工程

王玉珍（南京市委党校教育长、教授）

建如此规模浩大的工程，唯一的依据就是上级领导的“点子”，这是一个典型的“拍脑袋”工程。因为领导有想法、有动议，就决定上马该项工程，这决定了工程从一开始就埋下了悲剧的隐患。

因为“拍脑袋决策”是决策后才为决策寻找合理依据，才为决策补办各种手续，为决策要实现的目标寻找各种路径，这种做法必然导致一系列违背规律的现象发生。

首先，决策不是深入缜密调查研究的产物。为什么要迁城？迁往哪儿？应有自然地理位置、经济社会发展、居民人文心态等方面的调研材料，而在清水河没有这些基础资料就已决定动迁。

既然已经决定“造新城”就要从规划入手，新城的规模大小、空间布局、功能设置等必须进入决策程序，依据新城规划测算建城财力，经相应部门批准、县人民代表大会通过，方可实施。但所有的决策程序这里都没有，就计划斥资60多亿元建新城。“预算”是如何算出的？它的客观依据何在？谁也说不清。

其次，新城建设应是规划蓝图在先，而后按规划实施建设。但清河新区规划的总面积超过了现有城区的3.4平方公里，不符合1997年清水河县编制的《土地利用总体规划》的规定。而县城迁址需要由国家民政部审批，审批的要件中要求必须符合县级土地利用总体规划，否则需进行修改。但当时并没有修改县级规划的相关规定。因为求快，新区建设并没有进行土地报批，形成了事实上的违法用地。

再次，新城建设需要有稳定的资金来源及财力支撑。尽管有关部门也做了估算，大致决定了资金筹措来源，但这些资金筹措渠道只是写在纸上的，并未具体落实到位。在没有正常“预算财力”的渠道下，如此巨大的工程依靠“东挪西借”强行上马，这种打“强心针”似的发展注定是短命的。

从新城建设的“勇敢”决策，到新城选址再到新城建设资金的估算以及所谓的市场化运作，这一连串的失误未能及时制止。10年之后，这个残局至今无法收场。

当时做出拍板决定的领导，因为调动频繁，至今无人受责。因为决策失误、违背经济发展规律而造成的种种恶果，得不到检查监督部门的及时制止，相关责任人得不到相应的惩处。这种形同虚设的检查监督机制，是造成此类案例的制度性原因。

科学决策的缺失

顾丽梅（复旦大学国际关系与公共事务学院副教授）

清水河县的造新城运动，所反映出决策随意性，这是中国的政策制定体制中存在的普遍问题，也是美国学者拉塞尔·林登在《无缝隙政府》中所言，政府部门对来自组织内部的需求，尤其是对来自上级组织的需求反馈积极且迅速；而对于组织外部的公众和客户端需求反应迟钝。正是在这种组织环境下，才产生了清水河县科学决策的缺失。

在某种角度上而言，清水河县造城工程是为了上级领导而造，而不是为了公民而造。至于这一需求和决策是否符合社会发展的现实，已经成为决策考虑的次要因素，典型地反映了决策的随意性。

城市究竟是为谁而建？城市的建设与发展是为了让当地的民众生活得更好，经济社会能够发展。因此城市建设的主体是公民，城市的建设应当是为了让公民生活更幸福。可是在清水河的造城运动中，当地居民并未感受到这种幸福。除去道路修缮、环境卫生、市政建设等显而易见的变化难寻踪迹外，居民的不满还集中于各种社会福利的“不到”、“迟到”与“少到”之中。决策主体的缺失，产生了非理性的决策。

另外，决策缺乏可行性和客观性。可行性是决策的主要原则之一，这是确保决策有效执行和政府行为有效性的前提。从决策的角度而言，清水河县造新城从根本上违背了决策的可行性原则。缺乏可行性与客观性的决策必然会导致，曾经希望能带动地方经济发展的新城，成为满目疮痍的“烂尾城”。这本身也是政府垄断政策制定的必然结果。

[深度解剖]

清水河县的案例也不是个偶然现象，在全国具有一定的普遍性。现在各地都在大兴造城运动，其中的问题很多。各地为何热衷于造新城运动？这样的发展模式折射出哪些问题？

“强政府”模式之弊

王玉珍（南京市委党校教育长、教授）

类似清水河县的案例在我国屡屡发生，是有着深刻原因的。我国的新城建造大都采用政府强力主导，通过借债或运营土地的方式进行，然后先把行政中心搬到新城，再慢慢带动人气和土地升值。通过如此这般的操作最终完成新城的建设。

之所以选择这种模式，是因为这种模式在我国行得通且办事效率高。这种建设模式，与我国强政府的行政管理体制有直接的关系。政府是行政决策的主体，拥有行政执法和行政管理的职能，政府的至高权力决定了它几乎没有干不成的事。财力不济甚至没有基本的财力，只要是政府工程或政府出面担保，就可以大规模举债进行，政府甚至可以出台相应的政策支持该项目的实现。

这样的制度安排，使得政府在经济发展中的强势地位凸显，这种“强政府的发展模式”助推了政府的非理性行为。各地在推进“造新城运动”时，无一例外地选择政府主导、强力推进的发展模式，就是这种非理性行为的泛化表现。

这种“强政府的发展模式”，在决策正确运营方式科学的情况下，会产生办事效率高办事效果好的结果。而在决策错误时会产生截然相反的结果，造成不可估量的损失。

从地方官员的角度来说，“以GDP为中心的政绩观”扭曲了他们的价值取向。在我国考核地方政府的政绩，很重要的是考核地方GDP的总量与增幅，而GDP的快速增长主要靠大的项目的拉动。从经济学的角度讲大项目往往需要大投资，而大投资会带来大的经济体量，大的经济体量会带来大的GDP总量。

由于GDP作为地方政府和官员政绩的主要标竿，在这样的价值取向下，只要对GDP增长有利，可以不择手段、不问代价。这就出现了，政府官员对于造桥修路、标志性建筑、新城建设等一些大的工程项目，特别的敏感，特别的重视，特别的有兴趣。因此，各地纷纷争上大的项目，我国城市“变脸”过快的现象便频频发生。

驱使清水河县不惜一切代价地进行造新城运动的内在动力，就是追求GDP的政绩观。因为只要新城建立起来，对于地方政府来说不仅是漂亮的形象工程，而且是卓著的政绩工程，这类工程会成为政府官员升迁的主要依据。

[政策建议]

如何确保决策的科学性？

顾丽梅（复旦大学国际关系与公共事务学院副教授）

第一、强化法治意识，确保决策产生与执行过程的合法性。以法治的原则约束决策制定过程，对于更好地制定决策至关重要。清水河案例揭示出的正是因为法治意识淡漠，在没有通过审批的情况下，未批先建。

依法行政是指国家的一切行政管理活动，都必须严格依法进行。依法行政不仅强调实质合法性，也强调程序合法性。行政管理的依据是法律，地方政府的行为必须有法律依据，法律是行政机关及其工作人员进行管理活动的依据。

规则、制度是社会的规范，政府管理者和被管理的相对人在法律面前是平等的，都要按法律来规范自己的行为。对于地方政府而言，强化法治意识，就会杜绝类似的事件再次发生。

第二、决策主体的准确界定，鼓励公共参与，建立科学的决策机制。政策中最重要的是鼓励公共参与，尤其是利益相关者的参与。公共参与虽然不能确保最优的决策产生，但是可以保证不会产生最差的决策。公共参与的过程就是决策进行充分调研和论证的过程，这样才能确保决策的科学性。

笔者认为决策制定的优劣，直接关系到决策的执行、政府管理的有效性和社会经济的发展。公共决策的制定本身实质上是公权力的行使，对公众之间的权利义务会产生直接的影响，因此公共决策的制定应当受到行政法的约束。

正如新公共参与理论所言，公民并非简单地参与政策的制定，影响政策制定的过程，对政府决策与执行施加压力；而是认为公共参与的主要目的不仅是分享政府的权力，通过公共参与，同时也可以分担政府的责任，防止不当的决策产生，以建立一个责任共享、利益共担的机制。

第三、决策制定与执行应遵循可行性原则、合理性原则。以法治的原则约束决策制定过程，对于更好地制定决策至关重要。决策中的公民参与是为了便于决策的实施。

故而，决策要综合考虑社会环境、决策成本、社会大众的接受等诸多重要因素，确保公共决策真正代表了公民的利益，保证了决策中的公平与正义，而且体现了决策的可行性与客观性，才是符合社会发展需要的公共决策，才能提升公民对于公共决策的合法性认同和政府的公信力。

“清水河现象”治理需标本兼治

王玉珍（南京市委党校教育长、教授）

“清水河现象”的产生，与错误的政绩观有密切的联系。将GDP的数量和增速作为衡量政绩的主要指标，显然扭曲了领导干部的价值取向。

改变这种现象必须有正确的价值导向，即通过健全政绩考核评价体系，科学评估干部的工作实绩。考核评价是干部选拔任用和管理监督的基础环节，是“指挥棒”和“风向标”，对促进科学发展具有重要的导向作用、评价作用和监督作用。干部能否树立正确的政绩观，很大程度上取决于有没有科学的考评机制。

清水河县的发展之所以出了大麻烦，是背离了科学发展的宗旨，采用了错误的发展路径。如果在新城建设中更多地将当地人民的切身利益放在中心位置，多些深入的调查研究，多听听他们的诉求，整个动迁规划就会实事求是。

在具体的建设程序上，如果能遵循自然规律、经济规律，在力所能及的基础上实施新城建设，新城的建设规模就不会摊得如此之大，失误也不会如此之多，损失也不会如此惨重。科学发展必须围绕人本中心，遵循客观规律，从当地实际出发，必须一以贯之。

清水河县从新城建设的拍板到建设进程中的一错再错，说明现行体制的自身修复功能和纠错机制已完全缺失，本质上是制度的缺失。因此，建立健全相应的制度，以制度规制行为已迫在眉睫。

通过制度设置规范决策程序，违规者将付出沉重代价。以制度管人，将违规决策行为降低到最低程度。但愿清水河县的悲剧不再发生。