农民进城的海宁样本

■建 东

鼓励农民进城，旨在改变农民分散居住的生活方式，通过宅基地复垦和农村承包地集中经营，提高农村土地的规模生产效益。

在土地资源日趋紧缺，城市化快速推进的时代，提高土地资源的集约利用效率，腾出更多的土地空间，加快城镇化进程是全国各地必须破解的重大课题。

2010年3月，浙江海宁市出台新政，鼓励农民以农村宅基地置换市区公寓房，以农村集体土地承包经营权置换城市基本生活保障。

城市化的必经之路

尽管在海宁市区做了15年的生意，但家住海宁市盐官镇的49岁农民沈菊英第一次觉得自己是城里人了。“我农村的老屋一直闲置着，两三亩承包地也荒在那儿，如今能以农村宅基地置换海宁市区公寓房，以农村集体土地承包经营权置换养老保险，既解决了我儿子的婚房，又解除了我的后顾之忧，这项政策就好像是为我量身定做的！”沈菊英对海宁市新近出台的这项政策称赞不已。

在民营经济发达的海宁市，如沈菊英一样，85%的海宁农民已进入城镇，在城里工作，在城里居住，对土地的依赖性已经很低，基本上可以脱离土地谋生了。“与城市相比，住在农村看病、交通出行都不方便，我早就想搬进城里了。”沈菊英说，不靠种地养家糊口以后，占地面积较大的农村老宅已经闲置多年，早已成了危房。据调查，海宁农民收入85%来源于第二产业与第三产业，而海宁85%的农民从事第二产业与第三产业。离开农村进城当市民，他们能够解决就业问题。

与此同时，按照海宁市远期规划，海宁市区人口将达到40万人。“现在，市区户籍人口还不到20万。”海宁市委农办副主任王马升说，目前，海宁市有13.5万户农民，鼓励农民进城，是推进城市化的必经之路。当前，必须解决农民就业地与居住地、户籍所在地相互脱节问题。

而从促进新农村建设的方面讲，建设新农村新社区必须从农房改造入手，改变农民的生产生活方式，促进农民变市民、农村变社区、农房变公寓，打破城乡二元分割，填平城市居民与农村居民在公共资源产品享有方面的沟壑，提高农民的生活水平和质量。在已有的操作实践中，一般以“就地搬迁、就地安置”为主，为数不多的跨区域置换也仅限于跨村，这类“从村头搬到村尾”的搬迁安置模式，对发达地区农民的吸引力越来越小。

对许多农民来说，借新农村建设之际，洗脚上岸，搬迁入城，均等享受公共服务资源，才是最直接最现实的需求。如今，随着教育、医疗、交通、体育等优质公共资源向城市聚集，城市社保、医保、低保等社会保障全覆盖。显然，从农房搬迁奖补激励到公共服务资源一体化惠及，才能吸引更多的农民参与。

再者，海宁是中国皮革之都，盖商场、办工业园、建住宅，处处用地吃紧，农民宅基地通过复垦，变成耕地以后，在保证全市耕地总量不减少的前提下，城市建设就有地可用了。

“海宁实践”的吸引力

海宁市的这项政策规定：凡具有海宁市常住户口，且有合法的农村宅基地和村集体经济组织成员资格，自愿永久放弃全部农村宅基地和土地承包经营权的农民居住户，就可以申请置换市区安置房和基本生活保障。置换后的宅基地和承包地，不改变土地所有权性质，由进行股份制改造后的村集体经济合作社统一经营，收益归村民集体分享。参加双置换的农民进城后，随之可获得与被征地农民一样的基本生活保障以及子女在城里就学等城市“福利包”。

海宁市计划首批建造5万到10万平方米的市区置换房，提供给选择市区安置的农民。

市区安置，选址是关键。选址在市区，地价成本过高，政府吃不消，农民也买不起。选址过于偏远，周边配套设施不齐全，农民又看不上。为此，在市区安置点的选择过程中，海宁市坚持“方便农民，让利农民”的原则，尽量提高市区安置房的品质吸引力，以此吸引农民主动参与这项改革。在报名工作启动之初，海宁市就公布了市区安置点的选址，在海宁市南北大道与联合路的交汇处，距离最繁华的市中心约2公里。

每户农民的换房面积由两个核定基数相加：一是以户为单位，每户可以2000元每平米的价格购买40平方米（海宁市区房价在6000元左右）；二是以人为单位，每人40平方米，独生子女多加40平方米。以一个三口之家为例，可以换取200平方米的市区公寓房。政策还规定，每户标准内总面积不超过260平方米，房子有60平方米、80平方米、100平方米、120平方米四种户型，一家最多买3套。

家住海宁市盐官镇联丰村的74岁老人张彬，他的两个儿子都在市区生活，自己一个人住在老宅，显得空空荡荡。为此，他在第一时间递交了申请。他算了一笔账，政策的优惠令人吃惊：自己和老伴儿两个人的户口都在村里，这样就可用2000元/平方米的价格购买120平方米的置换房，同地段同档次商品房单价6000元，总差价48万元；同时，还有养老、医疗、就业培训等福利。

截至目前，申请参与首期市区安置的报名工作已经结束，全市共有679户农民提交申请，这一数字远远超过当初预期。

“福利包”解农民之忧

农民进城以后，生活怎么办？虽然海宁市民营经济发达，大多数农民能够在企业找到工作，但是农民失地，就等于失去了生存的根本，万一找不到就业渠道怎么办，会不会有后顾之忧呢？

海宁以农村集体土地承包经营权，置换基本生活保障后，按照海宁市被征地农民基本生活保障政策执行。具体而言，给农民全家办理城市户口，孩子可在户口所在地学校上学；进行大病医疗统筹，住院花费5万元以下，报销七成，花费5万元以上，报销八成；提高基本生活保障，达到退休年龄，每月可领生活保障金，现在的标准是每月360元，今后随社会平均工资水平逐年上涨；同时，政府免费就业技能培训，帮助推荐工作，实在找不到工作的，2年内，每月发100元生活补助。

有关人士算了一笔账，农民置换进城，包括基本生活保障待遇、医疗保障大病医疗统筹等，一户置换的农户社保费用达11万元左右。显而易见，海宁农民进城以后，享受了市民待遇，用基本生活保障、城市社保等兜底。

与此同时，宅基地和承包地置换以后，其性质仍然没有改变，为村集体所有。目前，海宁市在总结11个农村社区股份合作制改革成功经验的基础上，决定全面开展村级集体经济股份合作制改革，确保年内该市余下的171个行政村全面完成改革任务，并建立村级股份经济合作社，每一个村民均能分到村集体经济的股份，每年均可享受村集体经济的收益分红，以此促进农民跨区域安置，切实维护农民集体经济合法权益。

其实，海宁农民置换进城是嘉兴市“两分两换”的升级版本。2008年始，嘉兴启动农房改造，“两分两换”，其内容准确表述是“将宅基地和承包地分开，搬迁与土地流转分开；以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式”。换房的地址由乡村换到小集镇，跨村组进行。

“能否让农民直接进城，让农民多一个选择。”当时，海宁市领导根据海宁农民较富的实际情况，提出了这样一个新观点，这吸引了许多农民的关注。

然而，农民置换进城，市区安置，需要政府先期投入巨大的资金。政府首先必须提供置换生活保障，一户安置农户社保费用达10多万元，统计下来，就是一笔相当大的开支。这只是政府“明补”，还不包括政府建造“市区置换公寓”隐性支出的“暗补”。海宁置换公寓建设用地以出让的方式供应，纳入年度土地供应计划。这些区位优势明显的地块本可以通过招拍挂，卖个好价钱，这笔土地出让金就是一笔不小的“暗补”。

有业内人士指出，政府舍得让利，农民得实惠得便利的海宁探索，其实是推进城市化进程的一个新举措，值得关注和研究。

（作者为嘉兴日报记者）