上海港口民营化改革的动因、问题及对策

朱 莺

(1．复旦大学 应用经济学博士后流动站,上海 200433;2．华东政法大学 商学院,上海 201620)

在经济全球化推动下,世界上许多国家或地区的国际贸易港口,都积极从交通基础性功能向国际市场资源配置枢纽转型,成为全球性国际贸易与运输链中的重要环节,由此引发了新一轮港口发展的热潮,争相恐后地准备建成为现代化的国际港口。合理的港口布局、完善的港口设施和高效的港口经营是现代化国际港口代表性标志,这些标志需要巨额资金的投入和港口产业模式的创新来实现,又由此推动了各国港口民营化改革的浪潮。上海作为我国进出口贸易集聚地,对现代化的国际港口具有迫切诉求。因此,作为国际航运中心地位的上海港口必然也融入到全球港口民营化改革的进程当中。

一、上海港口民营化改革动因

目前对港口民营化概念,国内外许多学者从不同的角度给予了不同的解释,本文认为,港口民营化有三层含义：(1)在所有权或经营机制层面上,民营化是港口所有权转变为民间所有或者引入民营机制的过程;(2)在市场结构层面上,民营化是港口业务的市场结构从垄断向竞争转变的过程;(3)在政府政策层面上,民营化是港口产业逐步放松规制、积极引入市场机制和重构政企关系的过程 (李南,2007)。港口民营化的主要目标是：(1)通过引入市场竞争来改善服务及提高营运绩效;(2)通过引入民间资本和国外资金,缓解港口建设资金的压力。

(一)改进低效率港口服务的需求

国有港口企业处于相对垄断的地位,其内在缺乏与市场机制相适应的能力,缺乏主动竞争的动力机制,从而导致官僚主义和低效率;政府是国有港口企业最终的债务承担者,企业缺少破产约束,削弱了企业经理努力改进经营绩效的激励。国有港口企业经营具有多重目标,往往很难做到效率和维护政府责任同时兼顾,而且,政府有时处于对失业和社会稳定的考虑,往往有意无意在政策上向其倾斜,这些作用力的最终结果减弱了企业自我提高经营效率的原始驱动力。因此,我们认为,“政府主导的失败”带来了港口经营运作中的一系列低效率。而民间资本的竞争与参与、恰恰克服了以上弊病,席卷全球的港口民营化浪潮给上海港口的改革提供了思路。

(二)港口设施建设资金不足,渴求融资渠道的拓展

上海所在的长三角地区外向型经济比较发达,受腹地经济的影响,外贸出口连年保持快速增长,上海港的货源正逐步以集装箱货为主,港口集装箱化率接近 50%。2010年,超大型化的国际集装箱船舶在航比例将增长到 60%。为了满足国际集装箱船大型化的需要,对上海港基础设施的完善又有了更进一步的需求：

(1)建立外港的需求。外港的建设是在减少进出港航道疏浚量的同时提供深水航道和泊位;

(2)建立深水港的需求。如果港口能为 12500TEU左右的 ULCC(400m×57m×29m)提供装卸服务,那么集装箱港的水域条件必须在水深15m以上;

(3)提高船舶装卸设施的需求。在当前国际集装箱运输市场中,超比例发展的是超大型集装箱船 (ULCC),由于ULCC的载箱量比目前所用船型增加了大约 50%,船长增加20%～25%,船宽增加10～15m,所以为适应ULCC船的大装载量,必然要求增加船舶装卸设施;

(4)超大型集装箱船舶的使用还直接需要相配套的码头设施、堆场、后勤供应、内陆运输设施等。

综上,集装箱化和船舶大型化对港口的基础设施、水深、航道条件都提出了更多的需求,资金的缺额必然限制港口功能的扩展。而资金不足的原因在于港口基础设施建设资金来源单一,目前主要是通过向货主征收行政性收费来解决,各级政府的财政中没有确定固定的资金渠道。所以广泛吸纳社会资金、拓展融资渠道,吸收民间资本和外资投资港口基础设施是上海建设现代化港口的必然诉求。

(三)港口业务自然垄断特征弱化、产业模式变革为其它资本的进入提供了可能

航运新技术的突破,增加了对能够接纳最新一代船舶的港口设施的要求,也刺激了港口之间吸引现代船舶和现代货物形式的竞争。此外,多式联运的发展,促使港口业务在通常的港口边界之外扩张,改变了原来的产业态势,港口的作用转变为整个物流链中的一个重要节点,其业务中的自然垄断特征逐渐变得模糊。这种趋势下,港口服务多样化态势增强,多样化的港口服务中既有公共品又有私人物品的特征(Piore＆Sabel,1984),从未来港口竞争趋势来看,港口自身提供服务的多样性和在整个物流链中的融合性,决定着港口效率的高低,而民营资本和外资的进入恰恰能带来这种灵活性和效率。与此同时,科技的进步,使得其它运输模式 (铁路、航空和公路)的替代竞争加剧,港口地理特点形成的垄断市场优势也在逐渐丧失。种种突破影响着港口产业模式的变革,为其它资本的进入提供了可能。

(四)非专业化的管理公司不能满足上海港国际接轨的需求

随着世界范围内航运业的蓬勃发展,能在世界范围内参与港口投资经营的主体,才能在全球港口业布局中占领制高点,这个趋势必然引起全球范围内港口企业的重新洗牌,引发海运企业兼并重组的浪潮。而原有的公营垄断企业,缺乏雄厚的资本实力、管理水平相对低下,普遍存在着决策时滞问题,很难适应不断变化的市场环境,这就需要民营化带来以私人资产为主的国际性资本,以及实力雄厚的跨国海运公司专业化的港口管理技术。因此,民营化是加快上海港接轨国际的有效途径。跨国港口经营集团的迅速发展,能受益于建立在全球经营基础上的规模经济效益,在世界范围内,以比较低的成本满足客户不断变化的需求。具有这些优势资源的跨国港口经营集团的涌现,对于上海港融入全球市场并跻身于前列是必不可少的微观基础。

综观,随着上海国际航运中心建设进程的推进,给上海港的发展带来机会的同时也带来了变革压力,上海港原有公营垄断模式积累的矛盾也使其内部产生变革的动力。因此,上海港口民营化改革顺势而为,通过港口民营化,期望能达到以下目标：提高运营企业管理效率;引进多元化投资主体,提高产品和服务的供应效率,强化港口的全球竞争力;在制度变革方面重新平衡公共和私人部门力量的,建立新的规制制度。最终促进上海乃至长三角地区的经贸发展。

二、上海港口民营化进展及存在的问题

(一)上海港口民营化进展

1993年,中国颁布了 《关于深化改革、扩大开放、加快交通发展的若干意见》,提出要鼓励中外合资、合作租赁等方式建设、经营港口码头。当年,上海港集装箱综合发展公司和香港和记黄埔集团合资组建上海集装箱码头有限公司(SCT),总投资高达 56亿元人民币,沪方的土地岸线、水下设施估算为 10亿元人民币,港方投资 10亿元人民币,双方合资经营上海集装箱码头。SCT的正式运营标志着我国港口民营化进程的启动,SCT引入了先进高效的计算机生产管理系统、建立了行之有效的管理模式,其高效率的作业水平、优质的服务取得了令人瞩目的成绩,带动了整个上海港集装箱吞吐量的发展,为上海港跻身于世界十大集装箱港口行列做出了巨大贡献。上海港从 1998年首次跨入世界十大集装箱港口行列之后,用了 5年时间于 2003年跻身于世界第三位。表1是上海集装箱港口合资企业基本情况。

表 1 上海集装箱港口合资企业基本情况

(二)上海港口民营化改革面临的问题

上海港口民营化是我国港口民营化的先锋,尽管有其成功之处,但是在其民营化过程中,也面临了我国港口民营化共同遇到的问题：

1.政府对港口民营化改革决心不足,实施过程中行政干预痕迹犹存。港口企业民营化涉及国有资产转移问题,政府官员决策时面临两大问题,使其犹疑不定：(1)民营化过程中,会面临 “国有资产流失”的指责,从 “经济人”角度,官员会为了避免个人声誉受损而不去推动民营化改革;(2)原有垄断既得利益集团利用影响力,迫使主导改革的政府官员改弦易张。

受传统计划经济体制影响,在民营化实施过程中,港口建设、管理和运营各方面行政干预痕迹明显。政府部门出于地方经济发展的考虑,常常过于参与港口的建设与发展。一些应该还权于市场的权利 (例如,指泊权等)没有与民营化改革同步。行政权力的滥用会阻碍有效竞争机制的形成,削弱了私人运营商进入的热情。

2.政府对不同港口项目缺乏指导性管理,降低了民营化带来的效率。上海港在完善基础设施建设过程中,其巨大的资本需求需要多元化投融资主体,吸引民间资本和外资的关键是要为其提供多样化的项目投资渠道。港口基础设施项目基本分为三种类型：具有竞争性的经营性项目、不具有竞争性的准公共性项目和纯公益性项目。不同类型的港口基础设施项目其投资收益是完全不同的,因此不同类型项目的投资风险及其对社会资本的吸引力也是完全不同的。当前,上海港在项目分类划分上仍然比较模糊,尤其是在政府担保力度和投资回报率的界定上始终没有科学的标准。因此,在缺乏专业化分类管理下,政府的指导性政策或者引资力度不足,挫伤了私人资本进入的积极性,或者由于政策过度倾斜,侵蚀了民营化带来的利益。

3.港口民营化的规制框架不完善,法制建设滞后,缺乏宏观环境保障。(1)由于没有明晰的、长远的港口民营化改革愿景,尽管近年出台了一些条文,但是现行条文对有关港口民营化的范围、对象、模式、竞争方式等方面均出现不同程度的缺失;(2)当前,我国港口产业独立规制机构残缺,职能不能集中。例如,国家发展和改革委员会只负责投资立项和价格审批,交通部负责行业管理,而各地方政府则通过投资等形式实现更大程度的参与,没有一个部门能够在整体上制定并贯彻港口政策,使得统一的规制权被分割,进而导致整体、系统的规制框架缺乏,最终导致了产业内秩序的混乱;(3)港口法制体系不健全或建设滞后,碎片似的法律规则缺乏操作性和动态适应性;(4)投资资本逐利的本性和港口企业供给服务的公共物品属性,使得公私双方在港口民营化活动中所呈现的利害关系比较复杂,而能解决这些问题的相关规制技术是缺乏的;(5)在上海港口民营化过程中,提供公共物品的港口企业涉及到国家的产业安全,其产业内企业的技术涉及到国家的技术机密,这些方面所牵扯的监管领域几乎是空白的。种种问题都将使上海港口民营化改革的道路变得漫长而曲折。

三、推进上海港口民营化改革的对策建议

为保证上海港口民营化顺利进行,当前要做好以下几方面的工作：

(一)从国家层面设立规制机构

横看世界各国规制机构的实质,主要是规制权力在中央政府和地方政府的分配问题。各国规制机构组织体系一般是小国实行中央统管,以减少管理环节;大国是中央规制机构承担跨区域的规制任务,地方规制机构决定区域内的规制行为。在规制机构的产业跨度方面,多数国家没有成立专门的国家级港口经济规制机构,而是合并在较为综合性的机构职能中。比如,美国的联邦海事委员会 (FMC)名义上是负责联邦的港口规制,实际上主要是对国际班轮运输进行经济规制。新加坡的情况是解散了原新加坡港务局,建立新加坡港务集团,实现商业化运作,同时成立专门的港口规制机构(MPA)实施产业监控。此外,美国、日本、韩国等国家,各种与港口业务相关的行业协会也在规制中发挥比较重要的作用。

对于我国,在近期过渡性阶段,可以先建立一个统一的交通规制委员会,对所有的交通运输方式进行规制,交通部根据规制政策框架行使跨行政区域的相关规制监督和执行职责,而地方港口管理局的规制部门执行管辖区域内的规制政策以及港口项目民营化的模式。待时机成熟,再设置一体化的港口规制机构 (李南,2007)。

(二)对上海港口业务科学分类指导,项目单元化管理,提高民营化效率

以港口基础设施项目的公益性、准经营性和经营性的特性为依据,我们可以如下分类：(1)纯公益性项目：主要包括为进出港口的船舶和车辆所提供的水陆进出口集疏运通道及其基本附属设施 (如防波堤、各类航道与道路的灯光标志等)、各类用于港口通关、检疫等官方行为的建筑与场地等港口公用基础设施;(2)准经营性项目：主要包括为船舶装卸作业所提供的码头泊位、系缆设施以及各类浮动停泊设施等港口专用基础设施;(3)经营性项目：主要包括港口生产过程中所必需的装卸设备、运输工具和仓储设施等港口生产经营性基础设施 (杨建勇,2006)。对具有竞争性的经营性项目,政府要将其推上市场,由私人投资解决;对不具有竞争性的准经营性项目,政府主要给予项目启动的政策或资金支持;而对非经营的公益性项目,则需由政府承担,但投资方式不是原来的无偿拨款,而是按指定用途给予专项补助,或者事权同补助款挂钩。

在科学分类管理基础上,合理选定项目单元的经营主体,利用激励性规制技术,建立适度的市场竞争机制,才能使民营化效率最大化。基于洋山深水港的前期经营实践,我们认为：(1)要确定以民间资本投资项目单元为产权单位,对项目单元进行投资评估和收益测算,确定合理的回收期限及其投资收益率;(2)按照所有权和经营权分离的原则,合理选定具有港口产业生产经营资质的企业从事港口经营生产活动;(3)按照每一个项目单元逐个签订经营合同,确保民间资本投资项目单元收益的合理性。

(三)建立健全相关法律法规,提供必要制度保障

政府关于港口产业的相关立法是港口民营化的制度基础,港口企业兼并重组、股份置换、上市、破产、员工分流、资产设备出售等等问题,必须要有相应的法律来规范。而且在引入竞争机制后,由私人资本为主的港口寡头垄断企业,其厂商强势地位必然要有健全的反垄断法来保护消费者的权益。因此,我们认为,健全的法律法规是民营化推进的必要条件。

参看国外一些国家,可以看到这样的轨迹,例如,1981年,英国议院通过 《运输法》,并对 1964年的 《港口法》做了重大修改,然后依据相应法规,撤消了国家港口委员会,成立了英国联合港口有限公司,对国家港口进行私有化改造。2008年,法国自治港的改革,其顺序是确定目标愿景,修改相关法律,进行具体化的港口改革。从中可以看出,在处理立法与发展、立法与改革的关系上,大多是采用先立法、后改革,以立法来保证发展的方针。因此,只有制定了比较完善的法律法规,在制度约束下的港口民营化改革,才能沿着既定的路径演进。

(四)积极治理行政的过度干预,保证市场竞争的公平和公正

缪东君 (2002)指出,“上海港集装箱班轮的主要挂靠码头有 SCT所属码头、外高桥一期码头和外高桥二期码头,但班轮公司在决定具体挂靠哪个码头方面并无自主选择权。而是上海港务局运用行政命令的 ‘指泊权'来指定挂靠码头。在外高桥二期投入运营以前,当时上海港务局占股比例最大的 SCT往往得到优先照顾,此后则是上港集装箱公司全资拥有的外高桥二期成为特别扶持的重点。”指泊权和引航权作为港口当局管理、协调港口的生产、安全的行政工具,但在上海港运营管理中,被上海港务局过度使用,妨碍了市场竞争中的公平和公正,追究其根本原因是港口行政管理体制改革的不配套,致使行政权利过度滥用,阻碍有效竞争机制的形成。长此以往会助长寻租活动和腐败行为产生。因此,在民营化进程中,行政管理体制改革必须要配套跟进。在政治体制改革任重而道远的制度背景下,强有力的行政监管、政治问责与政治纪律约束是治理行政权力滥用现实可行的选择。

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