推动“两型社会”建设的“绿色”财税政策体系研究

洪 源 肖海翔

[摘要]财税政策作为政府宏观调控的基本手段，在矫正市场配置生态环境资源失灵方面具有得天独厚的优势，应该在我国“两型社会”建设中发挥重要作用。借鉴国外成功经验，应从形成稳定增长的“绿色”财政投入机制、建立贯穿产品生命周期全过程的“绿色”税收体系、实施灵活高效的“绿色”税收优惠政策、推进优先购买节能环保产品的政府“绿色”采购制度四个方面构建推动“两型社会”建设的财税政策体系。

[关键词]“两型社会”；可持续发展；“绿色”财税政策体系

[中图分类号]FS10.42[文献标识码]A[文章编号]1004－9339(2010)01－0075－05

当今，可持续发展已成为国际社会的共识。我国是一个发展大国，同样面临着如何实现可持续发展的问题。党的十六届五中全会明确提出了“建设资源节约型、环境友好型社会”(以下简称“两型社会”)，并把建设“两型社会”作为我国国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。党的十七大再次强调，要“加强能源资源节约和生态环境保护，增强可持续发展能力”，并提出必须把建设“两型社会”放在深入贯彻落实科学发展观及工业化、现代化发展战略的突出重要位置。可以说，建设“两型社会”是我国实现社会经济可持续发展的现实战略选择，它对于全面落实科学发展观，不断提高我国资源环境保障能力，探索“低投入、低消耗、低污染、高产出、能循环”的集约型经济增长模式具有重要意义。

一、财税政策在“两型社会”建设中应发挥重要作用

建设“两型社会”的核心内涵是优化生态环境资源的配置，把经济社会发展的环境资源代价降到最低，实现可持续发展。由于生态环境资源属于公共产品，具有消费的非竞争性、提供的非排他性以及不可分割性，导致它具有很强的“外部性”，单独依靠市场无法实现对生态环境资源配置的“帕累托最优”，从而出现“市场失灵”。具体来看，当造成污染和资源破坏的成本由社会承担时，就产生典型的“负外部性”，由于污染者或破坏者不承担相应的责任和代价，负的外部性将造成严重的环境污染和公共资源破坏；当提供环境保护的收益由社会享受时，就产生典型的“正外部性”，不可避免地产生“搭便车”问题，进而造成环境保护这样的公共品供应严重不足。因此，要优化生态环境资源的配置，实现可持续发展，关键是要使生态环境资源的“外部性”内部化。

作为社会公共利益的合法性代表、社会公共资源的守护人，政府显然应该承担起消除生态环境资源“外部性”、解决“市场失灵”问题的责任。一般来说，政府主要通过以下三种调控手段来实现生态环境资源“外部性”的内部化：一是直接管制，包括行政和法律手段；二是财税政策，包括税收(抑制)和财政支出(激励)两种手段；三是通过产权明晰，使难以交易的外部成本或利益进入可交易的市场体系。从各国的实践情况来看，政府通常采取财税政策来矫正外部性造成的生态环境资源配置的“市场失灵”。一方面，政府通过征税的方式加大“负外部效应者”和“搭便车者”的私人成本或减少其私人收益，使其私人成本和社会成本一致化，限制负外部性行为；另一方面，政府通过财政支出(补贴)或税收优惠的方式加大环境保护者或者“正外部效应者”的私人收益或减少其私人成本，使私人收益和社会收益一致化，鼓励正外部性行为。可见，作为政府宏观调控的基本手段，财税政策构成了政府矫正市场配置生态环境资源失灵的基本手段。

与此同时，财税政策作为政府矫正市场配置生态环境资源失灵的手段较其他调控手段具有得天独厚的优势。首先，相对于政府直接管制这种传统的命令控制型手段，财税政策的干预是改变影响经济个体的经济行为的条件(成本和收益)，来促使经济个体自觉地改变自己的行为。因此，财税政策的执行成本要远远低于政府管制的成本。其次，目前许多公共资源和环境的产权还难以界定，产权交易发挥作用的空间受到较大程度的限制。财税政策矫正机制不仅操作更为简便，而且矫正作用更加全面，不仅能够干预生产和分配，而且能够影响制约交换与消费；既能进行总量调控，也能矫正结构，并能根据经济运行状态变化及时调整矫正范围与力度。因此，西方国家从20世纪70年代开始纷纷把财税政策作为政府矫正市场配置生态环境资源失灵的首选手段。今后我国应充分利用财税政策在矫正市场配置生态环境资源失灵方面的独特优势，使之在促进“两型社会”建设中发挥重要作用。

二、西方发达国家实施“绿色”财税政策促进资源节约和环境保护的做法和经验

“绿色”财税政策概念的广泛使用大约是在20世纪80年代以后，为了实施可持续发展战略，世界各国纷纷实施了有利于资源节约和环境保护的“绿色”财税政策。“绿色”财税政策将由“绿色”引申而来的可持续发展内涵融入到财政概念当中，主要是指以实现可持续发展为目标的政府矫正市场机制配置资源环境失灵的相关财税制度安排。从西方发达国家近年的实践情况来看，其在运用“绿色”财税政策促进资源节约和环境保护方面的一些做法和经验值得我们借鉴。主要体现在以下几个方面：

1、稳定增长的“绿色”财政投入机制。由于资源节约和环境保护具有明显的“正外部性”特征，存在市场失灵问题，政府预算就成为资源节约和环境保护资金的主要提供渠道。从西方发达国家的情况来看，政府对于资源节约和环境保护的投入一般采用预算拨款、设立专项资金以及财政补贴等方式，主要针对兴建环保设施、环境开发技术项目、废弃物再利用项目、合理利用能源项目、可再生能源研究与开发项目。随着各国对于资源节约和环境保护重视程度的提高，财政投入的力度不断加大，目前，各国已逐步形成稳定增长的“绿色”财政投入机制。例如，美国1994年用于污染削减的财政支出占其CDP的比率达到1.6％；近年来，美国继续加大环保投入，用于环境保护的财政支出已超过其国内生产总值的2％。日本政府对环境十分重视，财政投入力度也很大。自20世纪70年代以来，日本国家、地方政府在环境方面的经费激增，其占GDP的比率一度从1970年的0，62％上升到1994的1.8％。同时日本政府提出了以“21世纪新地球”为主题的“绿色地球百年行动计划”，近年来大幅度提高了与能源有关的财政投资额。此外，加拿大、德国、荷兰、挪威等OECD国家都建立了专门的节能环保专项资金，专门用于能源节约和环境污染削减，这些国家政府的节能环保专项资金占GDP的比重都超过了1.4％，达到较高水平。

2、贯穿产品生命周期全过程的“绿色”税收体系。基于产品生命周期全过程的污染控制理论认为，在产品的“自然资源开采—产品生产—消费—处理”各个环节都有可能产生污染或资源破坏，因此，对资源和环境征税是一个系统工程，应从产品生命周期的角度来贯彻资源环境税收政策。从发达国家的实践情况来看，自20世纪90年代至今，各国在资源环境税收方面已经逐步形成贯穿整个产品生命周期全过程的“绿色”税收体系，如表1所示。

3、灵活高效的“绿色”税收优惠政策。西方发达国家为了更好地引导企业或个人行为，完善政府激励

机制，非常重视税收优惠政策的调节作用，通常都会采取一系列灵活高效的“绿色”税收优惠政策来鼓励和扶持企业或个人的节能环保行为。具体来看，各国常用的“绿色”税收优惠政策主要集中在以下几个方面：第一，直接税收减免。目前各OECD国家基本上都在实行直接税收减免政策，但不同国家会因具体情况的差异而有所不同。早在上世纪60年代，美国就对研究污染控制新技术和生产污染替代品予以减免所得税，税法还为太阳能、热能其他替代能源的生产提供了税收减免优惠；1991年起，23个州对购买循环利用设备免征销售税。日本对控制水、空气、噪音污染的设施减征所得税、公司税、固定资产税等。德国对节能环保产业研发给予税收优惠，使德国节能环保产业的国际竞争力迅速提高。第二，节能环保设备的加速折旧。荷兰对环境清单上的设备，包括水污染、土壤污染、废物等领域的专门设备都给予加速折旧。日本对改进能源利用效率的设施，除一般折旧，还可按取得成本的30％提取特别折旧；对防止污染的设备，除一般折旧外，可按取得成本提取18％的特别初始折旧。第三，节能环保投资优惠，即对节能环保投资允许税前扣除或给予一定比例的税收抵免。美国、瑞典、德国等国对防止污染、节约能源的设备投资都给予了加速折旧或税收抵免等优惠。

4、日益受重视的政府“绿色”采购制度。政府“绿色”采购是指法律承认的各级国家机关、事业单位和团体组织等利用财政资金进行采购时，对符合节能环保标准的产品优先购买。政府实施绿色采购具有集中式消费、规模大和政府示范作用明显等特点，能带动整个社会绿色消费模式的形成，引导节能环保产品的生产，因此，政府“绿色”采购是促进资源节约和环境保护的一个非常有效的途径和手段。自从20世纪90年代初期美国、日本、德国等国开始实施政府“绿色”采购以来，政府“绿色”采购在世界范围内发展得非常快，当前，政府“绿色”采购已成为各国政府采购的主流。例如，美国几乎所有的州政府都有优先购买使用节能环保产品的相关规定，对未按规定购买的则处以罚金。在联邦层次上，美国主要以联邦法令与总统行政命令作为推动政府“绿色”采购的法律基础，如美国《政府采购法》第23章专门就采购节能环保产品和服务做出了详细规定。2000年日本颁布了《绿色采购法》，其中明确规定，所有中央政府所属的机构包括国会和法院都必须制定、实施并向社会公开年度绿色采购计划，向环境部长提交年度实施报告，地方政府要尽可能制定和实施年度绿色采购计划，努力做到采购节能环保型物品。

三、我国推动“两型社会”建设的“绿色”财税政策取向

以实现可持续发展为目标的“绿色”财税政策在促进资源节约和保护环境方面能够发挥重要作用。因此，在今后我国“两型社会”的建设过程中，政府应针对当前财税政策在促进资源节约和环境保护方面存在的问题，借鉴国外实施“绿色”财税政策的成功经验，构建符合我国国情的“绿色”财税政策体系。

1、加大对资源节约和环境保护的财政投入力度，形成稳定增长的“绿色”财政投入机制。长期以来，节约资源和保护环境都不是我国财政支出的重点，资源和环境保护的专门财政资金渠道窄，财政预算拨款有困难。2008年全国用于环境保护的财政资金占GDP的比重不到1％。同时，在我国现行的预算支出结构中，还没有节能支出项目，也没有建立独立的节能发展专项资金，政府对于节能的投入只是暂时的，缺乏长期的、经常的支出预算。今后应提高财政节能和环境保护支出的地位，把节能和环保支出作为财政经常性支出的重要项目。在预算中增设节能支出项目的基础上，通过立法形式确定一定时期各级财政节能和环保支出占GDP的比例，并明确节能和环保支出的增长速度要略高于GDP的增长率，以形成稳定增长的“绿色”财政投入机制，为节能环保提供财力支撑。同时，在财政节能和环保支出的投向上，应主要以以下方面为重点：一是对重点节能工程给予支持，应采取按企业节能技术改造后实际取得的节能量给予奖励；二是建立落后产能退出机制，支持关闭淘汰高耗能和高污染企业，财政应对经济欠发达地区按关停后的实际节能减排量，通过转移支付方式给予适当补助和奖励；三是健全矿产资源有偿使用制度，改进和完善资源开发生态补偿机制；四是充分利用财政融资的杠杆作用，通过投资补助、财政贴息等方式，引导社会资金投资节能和环保项目，建立多元化的环保投融资机制。

2、改革我国现有的资源环境税收制度，建立贯穿产品生命周期全过程的“绿色”税收体系。目前我国税收制度的“绿化”程度还不够，尚未形成贯穿产品生命周期全过程的“绿色”税收体系，难以起到系统地保护资源和环境的作用。针对上述现状，今后我国应从以下几个方面来加快税制“绿化”的进程，建立系统的“绿色”税收体系：第一，在“资源开采”环节改革现行资源税。在把水资源、黄金、地热资源、森林资源纳入现行资源税征税范围的基础上，将资源税的计征方法由从量征税改为从价征税，并适当提高单位计税税额。通过改革使资源税变得更加规范和完善，进而充分发挥资源税对节约资源和减低污染的功能。第二，在“产品生产”和“处理”环节开征污染排放税和垃圾税等环境税税种。通过环境税的开征，能弥补我国现有税收体系在产品生命周期的“生产”和“处理”两个环节上因缺乏相应税种(污染排放税和垃圾税)而造成的控制环境污染的不足，对提高国民的环境保护意识有着深远的影响和意义。在我国开征环境税的初期，应从重点污染源和易于征管的课征对象人手，将排污费中的废气(SO₂和NO_x)排污费、超标污水收费以及工业固体废物收费分别改为征收大气污染税、水污染税以及垃圾税。第三，在“消费”环节完善消费税。我国已于2009年起调整成品油消费税政策，在此基础上，还应将容易造成环境污染和资源浪费的消费品，例如高档建筑装饰材料、饮料容器、电池、农药、一次性塑料包装物等纳入征税范围，进一步增加和拓展消费税的环保功能。此外，在税率设计上，应提高资源消耗量大、导致环境污染严重的消费品的消费税税率，降低资源消耗量小、不会对环境造成污染的绿色产品的消费税税率。

3、调整与资源节约和环境保护相关的税收优惠政策，实施灵活高效的“绿色”税收优惠政策。虽然我国现行税制中已经包含一些有利于资源和环境保护的税收优惠政策，但这些政策措施适用范围狭窄，形式过于单一，难以充分发挥税收优惠政策所具有的激励作用。今后我国应进一步完善与资源节约和环境保护相关的税收优惠政策，实施灵活高效的“绿色”税收优惠政策：(1)调整税收优惠范围。一方面，扩大保护资源环境的产品和技术的税收优惠范围，对节能和降低污染的产品、设备、技术、研发活动给予税收支持，以鼓励“绿色”生产和“绿色”消费。具体来看，在继续对“三废”综合利用和环保投资给予税收优惠的基础上，应将范围扩大到节能环保设备制造和生态工程等领域；在继续对再生资源产业进行优惠的同时，对新能源，尤其是生物质能发电、地热能、太阳能等可再生能源的研发、使用、设备制造实行优惠；对科研单位和企业加强污染治理和研发无污染产品的科技收入实行免税。另一方面，尽可能取消或调整不利于环保的优惠政策。例如，取消对能源的不合理补贴，时机成熟时取消对农膜、农药特别是剧毒农药的优惠待遇。(2)调节税收优惠方式。在设计税收优惠的过程中，应注意使用加速折旧、提取特定准备金、税收抵免、投资抵免等各种间接优惠方式。首先，除对废物利用给予减免外，应允许企业对生产经营过程中使用的无污染或减少污染的机器设备，如无公害的生产设备、特定基础材料等实行加速折旧制度；其次，在新的企业所得税中，增加对企业为治理污染而调整产品结构、改革工艺、改进生产设备发生的投资，给予税收抵免的规定；第三，建立技术开发基金，扩大对企业R&D费用税前扣除的优惠范围，将税收优惠的重心从事后鼓励转为事前扶持。

4、大力推进优先购买节能环保产品的政府“绿色”采购制度。近年来，以推动“绿色”消费、“绿色”生产为宗旨的政府“绿色”采购在我国已取得了较快的发展。2004年财政部和国家发改委联合发布了《节能产品政府采购实施意见》；2006年财政部和国家环保总局联合发布了《环境标志产品政府采购实施意见》和首批《环境标志产品政府采购清单》；2007年起政府“绿色”采购在中央一级预算单位和省级预算单位首先实行，2008年起全面实施。尽管如此，目前我国推行政府“绿色”采购尚处于起步阶段，全国性的推广近期才刚刚起步，还缺乏完备的绿色采购法律法规和严谨可靠的绿色采购体系。今后我国应进一步推进优先购买节能环保产品的政府“绿色”采购制度，以此来提高和强化企业、居民和政府部门的节能和环保意识和积极性，促进整个社会绿色消费模式的形成。具体来看，应从政府采购目录的制定、采购限额标准的规定以及政府采购预算的编制、批准上，全面落实节能环保产品采购政策，促进节能环保产品采购向标准化、规范化、法制化发展；应进一步完善政府采购节能和环境标志产品清单制度，集中制定一批涉及政府采购产品的环境标志标准，扩大清单所涵盖的范围，使更多的节能环保产品进入绿色产品清单，为政府绿色采购提供更多的选择；应建立节能和环境标志产品政府采购评审体系和监督制度，确保绿色采购工作落到实处。

责任编辑：上林