试论矿产资源开发生态补偿机制与资源税费制度改革

吕雁琴 李旭东 宋 岭

[摘要]财税政策是生态补偿机制的重要组成部分。在我国，矿产资源是经济发展中的短缺部门，为了促进资源产业的发展，国家采取了不少税收刺激措施，这些以发展为导向的税收政策在一定程度上损害了环境质量，与我国经济的可持续发展目标极不相符。目前，我国与矿产资源开发相关的税费都只是对矿产资源开采所造成的资源经济价值损失的补偿，并未计入生态损害成本，在征收数额上也远不能起到保护矿山环境的作用。为此建议：改革和完善资源税，为环境税收体系的建立奠定基础；改矿产资源补偿费制度为权利金制度，体现和维护国家作为所有者的权益；完善探矿权、采矿权使用费与价款制度，为矿山企业建立资源耗竭补贴制度。

[关键词]矿产资源；生态补偿；税费制度

[中图分类号]F810.424[文献标识码]A[文章编号]1004－9339(2010)01－0080－05

矿产资源是人类社会发展和进步的重要基础。随着现代社会发展速度的加快，人们对矿产资源的索取和依赖程度越来越大，相应地开发力度和对生态破坏的程度也越来越大。如何减少和遏制矿产资源开采对生态环境的破坏，促进经济社会的可持续发展，已经成为当前亟待解决的重大问题。

一、建立矿产资源开发生态补偿机制的必要性与紧迫性

矿产资源的稀缺性及其开发利用过程中对生态环境的严重危害及破坏，使得人们越来越重视对矿产资源开发生态补偿机制的研究。

(一)矿产资源开发生态补偿机制的内涵

所谓生态补偿机制，是指以改善或恢复生态系统服务功能为目的，以经济手段为主，调整相关利益者(保护者、破坏者和受益者)利益分配关系的一种制度安排。矿产资源开发生态补偿则是生态补偿理论在矿产资源开发过程中围绕对环境与生态保护的具体运用，是指因矿产资源开发给矿区(矿业城市)的自然生态环境造成污染、破坏，环境生态功能下降而进行的治理、恢复、矫正所给予的资金补偿，对矿区居民、矿业城市丧失可持续发展能力所给予的资金扶持、技术和实物帮助、税收减免、政策优惠等一系列活动的总称。

(二)建立矿产资源开发生态补偿机制的必要性

1、建立矿产资源开发生态补偿机制是可持续发展“公平性法则”的具体化。生态补偿说到底是个社会公平问题。长期以来，在“资源低价，环境无价”思想的影响下，矿业企业对环境资源价值的漠视，使其创造出来的价值注定是残缺的，而其转嫁给社会的结果，就是以牺牲某一部分人尤其是矿区居民的利益为代价，导致经济社会的发展成果无法惠及全体社会公民。这显然是不公平的。如果任这种现状继续发展，最终必将造成更大的环境污染和生态破坏，可持续发展也将难以为继。建立矿产资源开发生态补偿机制，就是要通过制度的设计来有效保证对已经破坏的生态环境给予补偿、恢复和综合治理，使之能够达到或接近生态系统的平衡状态，维护各地区、各行业之间经济利益与生态利益、生存利益与发展利益的动态平衡，在贯彻代内公平原则的同时，也要体现代际公平。

2、建立矿产资源开发生态补偿机制可以解决矿产资源开发中的外部不经济问题。矿产资源开发的外部不经济，是指矿产资源在开采过程中给矿区带来的污染(包括空气污染、水污染、噪音污染及废弃物污染等)，以及对生态环境的破坏。在市场经济条件下，矿产资源的价值主要由矿产资源的耗竭性价值、开发矿产资源的生产成本和给矿区造成的环境损害成本三部分组成，并通过矿产品的价格反映出来。然而，在传统的价格体制下，我国矿产品价格只反映正常的生产经营成本，矿业企业凭借对环境资源的无偿或低价占有获得超额利润。因此，必须尽快建立矿产资源开发的生态补偿机制，让矿业企业承担起因矿产资源开发利用造成的环境损害的生态补偿责任。只有这样，矿产品的价格构成才能趋于合理，由此引发的环境污染和生态破坏的治理、恢复和矫正才能更有保障。

(三)建立矿产资源开发生态补偿机制的现实紧迫性

1、建立矿产资源开发生态补偿机制是建设资源节约型、环境友好型社会的重要举措。西部是我国矿产资源富集区，但是由于目前资源开发利益分配不尽合理，导致西部出现“富裕的贫困”现象。以新疆为例，近年来，新疆石油、天然气、煤炭等矿产资源的大规模勘探开发，为国家能源安全做出了重大贡献，同时，新疆在生态环境方面也付出了沉重代价。据国家遥感普查统计，新疆水土流失面积达103万平方公里，已占全疆国土面积的62％，占全国水土流失面积的28.9％；新疆86个县(市)中，有80个县(市)有荒漠化分布，近2／3的土地面积和1200多万人遭受荒漠化危害，而且全区土地沙化仍以每年104平方公里的速度扩展；全区1／3的水库库容被泥沙淤积，1／3的耕地和1／2的宜农荒地受到盐碱侵害。然而，据《经济参考报》2006年11月7日报道，新疆石油、天然气矿产资源补偿费征收率仅为1％。在矿产资源开发与输出地区，如何坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，已成为一个严峻的现实问题。为此，应尽快建立矿产资源开发生态补偿机制，改变矿业企业无偿使用生态资源的习惯，从生产源头上促进经济社会发展同资源环境保护相协调，为经济的可持续发展提供制度保障。

2、建立矿产资源开发生态补偿机制是落实新时期环保工作任务的迫切要求。生态补偿是一种新型的环境管制工具。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中明确要求“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。……国家和地方可分别开展生态补偿试点。”建立矿产资源开发生态补偿机制，从宏观层面看，有助于利用经济激励和社会宏观管理手段，促使生态环境资源的开发利用过程与一般商品再生产过程相结合，从而达到在整体上对全社会的生产活动进行宏观调节，对生态破坏、环境污染及生态功能的恢复与治理进行系统管理的目的；从微观层面看，有利于筹措生态环境保护资金，树立全民生态意识，使保护环境成为人们的自觉行动，有效解决人的发展同环境的矛盾与对立。

二、现行资源税费制度缺乏生态补偿功能，不利于矿产资源的可持续开发利用

财税政策是生态补偿机制的重要组成部分。在西方，对不同矿产资源及不同矿区征收不同的资源开采税，不仅可以调整资源条件差异造成的级差收益，更重要的是可以促进矿产资源的合理开采和节约使用，有利于环境保护和生态平衡。特别是在可持续发展理论兴起以后，矿产资源课税的环保目的更加突出。在我国，矿产资源是经济发展中的短缺部门，为了促进资源产业的发展，国家采取了不少税收刺激措施，这些以发展为导向的税收政策在一定程度上损害了环境质量，与我国经济可持续发展的目标极不相符。

(一)现行资源税费制度缺乏生态补偿功能

目前，我国与矿产资源开发相关的专门税费主要有资源税、矿产资源补偿费、矿区使用费、探矿权使用费和采矿权使用费、探矿权价款和采矿权价款等，但这些税费都只是对矿产资源开采所造成的资源经济价值损失的补偿，并未计入生态损害成本，而且在征收数额上也远不能起到保护矿山环境的作用。