我国地方政府债券发行长效机制的构建研究

程燕婷

[摘要]在经历了长期的沉寂之后，我国的地方政府债券在2009年正式启动。虽然近期在二级市场上.地方政府债券遭到投资者的冷遇，但地方政府债券的持续发行有其理论与现实基础，从中国经济长远发展的角度考虑，应当构建地方政府债券发行的长效运行机制。在短期内应尽快建立地方政府债券发行的激励与约束机制以防范地方债务风险，在中长期应不断深化财政体制改革，逐步实现真正的地方政府债券制度安排。

[关键词]地方政府债券；长效融资机制；地方债务风险

[中图分类号]F810.5；FS10.7[文献标识码]A[文章编号]1004-9339(2010)01-0032-07

一、建国以来我国地方政府债券发行的历史轨迹

地方政府债券，简称地方债，与中央政府债券(国债)相对应，是政府公债体系的重要组成部分。它是地方政府依据借贷原则，按照有关法律规定，为满足地方经济与社会公共事业发展等公共支出需要，在承担还本付息责任的基础上，向社会公众发行的债务凭证。在我国，地方政府债券的出现可追溯至建国初期，其产生与发展的历程共分为四个阶段：

第一阶段：新中国成立至60年代初——萌芽阶段

新中国成立之初，出于稳定物价和重大经济建设的需要，中央人民政府先后于1950年发行了“人民胜利折实公债”以及1954～1958年连续5年发行了“国家经济建设公债”。在国债发行的同时，我国也发行了两种地方债，一是1950年前东北人民政府发行的“东北生产建设折实公债”，目的是为了筹措生产建设资金，用于东北地区生产性投资；二是50年代末60年代初，部分地方政府根据1958年6月公布的《中华人民共和国地方经济建设公债条例》，结合本地区实际，不同程度地发行了“地方经济建设公债”。这一时期的地方政府债券刚刚萌芽，形式简单、目的明确，为当时地方经济的发展起到了良好的促进作用。

第二阶段：60年代初至1998年——空白阶段

60年代初期，由于高度集中统一的计划经济体制逐步形成，国家通过税收和利润上缴等方式，基本集中掌握了几乎所有的社会财力，使得通过发行政府公债筹集建设资金的做法既无必要也无可能，因此我国停止了公债发行，并于1968年还清了所有的内外债。此后，直至1980年成为中国著名的“既无内债也无外债”的时期。改革开放后，为筹集建设资金充实财政，我国政府于1981年恢复了国债的发行，从1981年举借121.74亿元国债开始，我国的国债发行量基本上保持了一个上升的态势，但地方政府债券却迟迟未能恢复发行。1994年出台的《中华人民共和国预算法》第二十八条明确规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”因此，地方政府债券在这一阶段可称为完全空白时期。

第三阶段：1998年至2009年3月——异化阶段

从1994年起，我国开始实施分税制财政体制，从制度安排上看，地方政府事权与财权极不对称，中央对地方的转移支付存在诸多局限，很多地方政府的财政资金开始呈现捉襟见肘的局面，而受到预算法的限制，地方政府难以通过直接发债来融资。为解决地方政府的资金短缺问题，1998年，中央政府从其发行的1000亿元特别建设国债中拿出一半来转贷地方，成为地方政府发债的一种变通形式。到2007，年底，中央政府累计发行的13840亿长期建设国债中，约有1／3以国债转贷地方的方式间接注入投资领域。与此同时，随着积极财政政策的实施，我国债券市场出现了前所未有的活跃，企业债券出现了快速增长的势头，各地普遍出现了以企业债券替代地方债券的做法，即由同政府有密切联系的企业或下属部门发行债券用于市政建设。这种债券以项目产生的收益作为还款资金，形式上是企业债券，实质上是地方政府债券发行的另一种变通形式。如1999年上海城市建设投资开发公司发行5亿元浦东建设债券，名义上是公司债券，但所筹资金则是用于上海地铁建设。在这一阶段，虽然并没有公开的地方政府债券发行，但两种变通形式。的出现，均带有某些地方政府债券的特征，可视为地方政府债券的异化。由于法律上对此类“准地方政府债券”没有明确的规范，地方政府缺乏约束，负债规模迅速膨胀，财政风险问题日益突出。

第四阶段：2009年3月至今——破冰阶段

2009年3月5日十一届全国人大二次会议上，温家宝在政府工作报告中指出，国务院同意地方发行2000亿元债券，这一政策的出台，标志着沉寂多年的地方政府债券又开始破冰启动。此次地方政府债券发行采用财政部代理发行的方式，列入省级预算管理，发行期限为3年，利息按年支付，利率通过市场化招标确定，上市后可以以地方债名义同时在银行间市场和交易所市场交易。在2000亿元总规模内.根据中央投资公益性项目地方配套规模、地方项目建设资金需求以及偿债能力等因素，按公式法合理分配各地区债券规模。各地区所筹资金主要安排用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目支出。债券到期后，由各地区人民政府承担还本付息责任，财政部代办还本付息。地方财政要足额安排地方政府债券还本付息所需资金，及时向中央财政上缴地方政府债券本息、发行费等资金。如果届时还本确实存在困难，经批准，到期后可按一定比例发行1至5年期新债券，分年全部归还。对于未按时上缴的，中央财政根据逾期情况计算罚息，并在办理中央与地方财政结算时如数扣缴。

地方政府债券的重新开闸启动，意味着地方政府债务由隐性开始向显性转化，对于我国地方政府债券的制度建设意义重大。与先前的“国债转贷”在中央及地方预算中均没有体现相比，本次地方政府债券要纳入地方财政预算管理，地方政府成为债务风险的偿债主体，是对传统“国债转贷”形式的一次重大突破，有利于加强对地方政府财政预算的约束，减少地方财政风险向中央财政传递的可能性。然而从具体运作方式上来看，此次地方政府债券由中央代理发行，代办还本付息，在各地区债券规模的分配与利息的规定上均带有一定的行政色彩，距离严格意义上的地方政府债券仍有很大的差距，可以看作是现阶段我国为应对国际金融危机，扩内需保增长的一项过渡性措施。从中国经济长期可持续发展的角度考虑，发行地方政府债券应成为一种系统化的制度安排。

二、我国地方政府债券发行的可持续性分析

(一)地方政府债券持续发行的理论基础

1、中央政府在地方性公共品供给上的信息局限性。根据受益范围的不同，公共品分为全国性公共品和地方性公共品，前者的受益范围遍及全国，而后者的受益范围局限于某一个特定区域内。从理论上说，中央政府也可以提供地方性公共品，然而不同地区的居民具有不同的消费偏好，在公共品需求种类和数量上也就产生了差异，由于在需求信息获得方面的困难，中央政府往往难以顾及到各地居民的不同需要，不得不倾向于向各辖区提供水平、标准和类型大致相同的地方性公共品，从而导致资源配置的巨大浪费。相