规划管制下基本农田保护的经济补偿研究综述＊

蔡银莺 张安录

(华中农业大学土地管理学院,湖北武汉 430070)

规划管制下基本农田保护的经济补偿研究综述＊

蔡银莺 张安录

(华中农业大学土地管理学院,湖北武汉 430070)

20世纪90年代以来,针对耕地资源流失速度加快的基本形势,国家实施严厉的管制制度及措施不断强化对优质农田的保护及管理。然而,采取禁止性或限制性强的规划管制制度,严格限制或剥夺管制区域内相关群体使用资源和空间的权利,如未提供相应的补偿和经济援助,将侵害相关群体的发展机会及利益,导致不同分区利益群体福利非均衡,违背环境公平。因此,可以说基本农田保护区的设立在一定程度上使区域内土地的发展权利受到限制,给保护区内相关群体带来机会及利益的损失。如何从政策层面上探讨实现基本农田保护供给面由非均衡性向均衡性转变的补偿移转制度及举措,构建激励相容的利益分配机制,设计基本农田保护的经济补偿机制,是一个重要的研究课题。本文从研究视角、研究内容及重心、研究难点及实践经验、研究方法及现实需求等方面的变化对国内外当前规划管制下土地发展权利受限,基本农田保护的经济补偿的研究现状及发展趋势加以总结分析,为加强我国基本农田保护及构建基本农田保护的经济补偿制度提供借鉴。

规划管制;土地发展受限;基本农田;经济补偿;研究趋势

20世纪90年代以来,我国实行严格的耕地保护政策,继续出台“基本农田保护区制度”、“基本农田保护条例”、“耕地总量动态平衡政策”、“耕地占补平衡制度”、“土地用途管制制度”等相关制度及措施。然而,在实施严格的土地用途管制、分区规划政策及耕地保护制度的同时,却缺乏配套的补偿机制设计,或仅有间接的补偿政策,政策的不完全造成社会不公或滋生寻租行为,带来相关群体利益分配关系的扭曲。在土地用途管制及分区规划背景下,如何设计激励相容的基本农田经济补偿机制和移转制度,通过制度优化提高政府规划管制效率,实现限制发展区和非限制发展区相关利益群体福利均衡,以及区域间耕地保护责任共担、效益共享,不仅是政府亟待解决、社会公众关注的问题,也是学术界尚未解决的重要课题。如何从政策层面上探讨实现基本农田保护供给面由非均衡性向均衡性转变的补偿移转制度及举措,构建激励相容的利益分配机制,设计基本农田保护的经济补偿机制,充分发挥政府管制和市场机制的双重作用,将强制性的政府行政管理手段与自发的要素配置流动的市场机制相结合,以满足基本农田保护的目标和促进农民增收现实需求的宏观调控机制需求。

1 研究现状

20世纪中期,欧美等西方发达国家开始关注土地用途管制及分区规划给农田、森林、文化古迹、自然保护区、环境敏感地等土地发展受限地区相关权利群体所带来的福利损益效应,认识到土地用途管制及分区规划会导致不同利用分区利益群体间福利的非均衡,给发展受限地区相关群体带来福利损失。理论上,学者们普遍认为,土地发展受限时,如果没有得到相应补偿,会激发土地所有者的寻租行为及不正当动机的产生,造成土地利用的低效[1-3]。实践方面,在发达国家,土地发展受限得到相应经济补偿已成明文规定及不争事实。例如,在美国南卡罗来纳地区,当地最高法院明文规定土地发展权被长期限制,必须给予相应补偿。20世纪60年代,为避免规划管制政策失效,消除因规划管制所带来的限制发展地区相关群体利益“暴损”(wipeouts),以及非受限土地的“暴利”(windfalls)的现象,欧美发达国家逐渐对利益受损者采用市场和政府相结合的福利补偿及转移政策,制定与此相应的具有经济诱因和具有效率的制度安排和公共政策。这些政策工具有代表性的当属土地发展权移转制度(Transfer of Development Rights,TDRs)和针对环境敏感区等发展限制区制定的农业环境资助政策(Agri-environmental Policies,AEPs)。当前我国农地保护面临的政策困境与发达国家在20世纪60年代时所处的政策环境极其相似。20世纪90年代以来,针对城市化进程及耕地资源流失速度加快问题,我国政府采用土地用途管制及分区规划等相关制度措施强化对耕地资源的保护。但在管制制度执行的同时,却缺乏考虑相应的补偿制度,或仅有间接的补偿政策(例如,对粮食主产区及环境敏感地区因保护农地生态环境而牺牲的发展机会成本,或承受历史遗留的生态环境问题的成本间接给予一定的经济补偿或财政转移政策倾斜等),政策的不完全造成社会不公或滋生寻租行为。然而,我国现行的农地保护制度多作为行政任务执行,农田保护给社会带来的粮食安全、环境保护效益为周边地区乃至全社会共享,保护的成本却由行为者承担,保护者或保护地区未得到相应的补偿,缺乏应有的激励机制或作用,存在“搭便车”和“政策失效”的现实困境。尤其,农地保护的利益分配机制存在缺陷,保护权责利关系不等,致使经济发展地区和粮食主产区、环境敏感地区之间面临着生态环境与经济利益分配关系的扭曲,制约着农地保护的进程及地区间的和谐发展。农地保护难以实现经济效益,农业市县往往是贫困市县,保护农地意味着放弃发展机会的现实窘境,促使一些地方政府和利益集团在信息不对称条件下规避农地保护责任,追逐短期经济效益。国土资源部2005年对全国16个城市进行卫星遥感监测,发现违法用地的宗数占到新建设用地的60%,面积占到50%,个别地方甚至达到90%;1999年新《土地管理法》实施以来,全国的土地违法案件查处情况的统计,政府违法立案查处的政府违法的案件所占的比例大概将近20%,涉及的土地面积达60%[4]。全国基本农田保护检查也发现,一些地方政府为规避占用基本农田报国务院审批的法律规定,频繁进行土地利用总体规划调整或修改,影响基本农田保护的稳定性和严肃性。2001年以来,全国因城镇村非农建设用地调整基本农田面积28.36×104hm2,各类非农建设违法占用基本农田面积7.75×104hm2[5]。

2 研究趋势

2.1 研究视角的变化趋势

研究视角从土地用途管制及分区规划所带来的不同权利主体福利非均衡的经济诱因及制度缺陷分析,转向如何设计可操作的经济补偿或移转机制、实现权利主体利益均衡的探讨。规划管制给发展受限区相关权利群体带来的福利损益效应,在西方发达国家早有关注,认识到政府部门对于限制发展地区财产权进行的管制政策,会使得限制发展地区相关群体利益“暴损”,以及非受限土地的“暴利”现象[6-8]。国内相关研究也认同国家采取禁止性或限制性强的保护区制度,严格限制或剥夺周围群众使用资源和空间的权利,且未提供任何形式的补偿和经济援助,影响到生态建设区和保护区内群众的利益,违背环境公平[9-11]。为此,普遍认为土地发展受限,缺乏配套的补偿机制,会激发土地所有者的寻租行为及不正当动机产生。国外学者[12]认为引入市场机制,使限制发展地区土地权利人透过部分财产权交易,达到补偿目的及效率。此外,相关群体的利益趋向及公平性也引起关注[13-14]。

2.2 研究内容及重心的变化趋势

研究内容及重心从土地发展受限相关权利主体福利非均衡的补偿机理讨论,逐渐转向对农地外部性、选择价值、发展权定价及福利损失额度的测算,特别是对农地管制损失补偿及外部效益财产权界定的关注上,开始考虑产权代表之间的相互作用或个体和群体之间的相互作用,对利益受损者采用市场和政府相结合的福利补偿及与此相应的具有经济诱因和具有效率的制度安排和政策研究。研究人员从制度层面探讨规划失效的原因,广泛地认同管制制度失效的主要原因在于市场失灵及财产权界定不明晰,且缺乏对受限地区相关利益群体提供给社会的外部效益进行量化和补偿[15]。认为纠正管制失效、市场失灵,创建环境市场和执行地区财政转移是应对的关键措施。同时,研究证实农地产生重要的公共利益和外部效应,并通过CVM、HPM、TCM等评估技术进一步量化农地的选择价值和外部性,揭示出农业景观给消费者带来的社会福利,实现农地外部性内在化[16-18]。实践方面,20世纪60年代以来,美国采用市场和政府相结合的政策工具对优质农地、环境敏感地和景观资源实行保护,代表性的属TDRs。据Pruetz确定,美国30多个州采用TDRs,将近142个项目区[19];美国农地信托机构估计发展权移转制度已保护近90 000英亩土地[20],并作为成功经验在加拿大、澳大利亚、日本、墨西哥和印度等地推广和借鉴。国内关于土地发展受限所带来的福利损失及补偿研究始于台湾。台湾20世纪90年代末修订的“国土综合开发规划”将土地经营管理区分为“限制发展地区”和“可发展地区”,期望通过对“限制发展地区”的建设,将重要资源用地及环境敏感地适当保护起来;90年代为缓解政府征购公共设施用地的财政压力,颁布“古迹土地容积移转办法”和“都市计划容积移转实施办法”。理论方面,台湾学者林国庆[21]、毛育刚[22]等认为,限制发展地区以管制方式等强制手段加以管理,造成土地所有权人或关系人福利损失,存在缺失公平的争议;张泰煌[23]、陈明灿[24]、陈瑞主和吴佩瑛[25-26]等认为农地财产权受限造成的损失应给予适当补偿,透过法律创设农地外部效益产权,进而制定相关的“补偿”措施,或允许产权交易。这些研究认同农地经济补偿的必要性,但未进一步探讨农地外部效益财产权的本质,及采取何种方式实现补偿。

2.3 研究难点及实践经验的借鉴

从研究难点及实践经验来看,监控体系不完善、信息不对称是耕地保护制度弱化的潜在因素,契约设计受道德风险和逆向选择困扰,设立完善的督管体系以及鼓励农户、社区、权益相关主体与地方政府的共同参与是制度成功的关键。20世纪80年代以来,发达国家以经济补偿激励农民签订契约参与保护农地,创造公共物品“准市场”。但契约设计由于信息不对称,受道德风险和逆向选择困扰。早期的研究试图评估补偿政策的经济效应,应用监测和评估技术定义政策改善效应。近期研究[27]应用委托代理理论研究补偿政策因信息不对称所带来的问题,认为监控体系不完善、信息不对称是制度弱化的潜在因素。明显证据表明契约设计的无效性,契约义务和责任关系不对等[28],会引发道德风险,诱惑农民不遵守契约[29-30]。因此,决策者认识到需要设立完善的督管体系去抗击欺诈行为和保护公共资金,同时公众的参与能够消弱信息不对称,农户、社区、权益相关主体与地方政府的共同参与是成功的关键。

2.4 研究方法的变化趋势

研究方法从对土地发展受限相关权利主体福利变化的定性判识转向各权利群体福利损益及政策实施绩效的定量测度,从静态分析转向静态、动态分析结合,注重动态过程和福利变化的长效影响。早期研究集中体现均质农地在同样的农地保护和发展政策下,农地发展受限引起的福利不均衡,或是土地发展受限出现的不同利益群体(地方政府、社区、农民)直接、间接可见、间接不可见损失上,甚至是制度的不完善而使得农户的福利受损。随后较多研究开始注重土地发展受限过程中农地外部性、选择价值、土地发展权及补偿移转量的测度[31]。当前研究侧重关注补偿机制实施对不同利益群体的福利效应,尤其体现补偿政策对弱势群体福利的影响及消除贫困的积极作用[32]。

2.5 现实需求的紧迫程度

从现实需求来看,发达国家和地区基于土地用途管制采取的TDRs政策工具有近30年的历史,如何结合我国政策背景和土地资源基本国情探索兼顾公平和效率的基本农田保护经济补偿机制迫在眉睫。TDRs的成效明显:①创建较为公平的利益分享机制,规避规划管制滋生的寻租行为[33];②较其他政策工具相比,管理和执行成本较低[34];③以市场为基础,具有制度弹性的益处,有助减少农地细碎化、抑制城市增长和保护开敞空间及历史古迹[35-36]。自1961年付诸实践以来,TDRs在美国经历3代的成长。后期制度设计强调不同利益群体及相关成员的重要性[37],并将制度参与者及其倾向执行进第3代TDRs。国内针对土地利用受限对不同利益集团福利变化及损失补偿的探索正开始,发展性利益分配和权利归属越来越成为人们关注的热点和难点。

3 研究展望

综上所述,国内外关于土地发展受限及规划管制下基本农田保护的经济补偿的研究已取得一些实质性的进展,普遍认同土地发展受限时,缺乏相应的补偿机制,会激发土地所有者的寻租行为及不正当动机的产生,造成土地利用的低效。但现有研究在补偿范围、补偿额度、补偿方式及补偿实现等方面仍缺乏可行的制度框架。表现为:①目前对农田补偿的研究多集中于定性的辨识,缺乏定量的判定。例如,对农户的补偿,非公共利益流转的土地发展权补偿,不仅仅是权能的界定与分割,还涉及到投入结构与福利贡献、产权权能等尚待研究的问题。②现有补偿政策存在着结构性的政策缺位,缺失能够有效调整利益主体分配关系,达到激励保护行为的补偿机制设计。③参与主体的利益分配及责任分担机制不明晰,缺乏权、责、利的制度设计;④补偿政策在地方政府发展经济和环境保护双重委托目标的框架下,存在激励不相容的问题。如何通过经济、政策和市场手段,解决经济社会发展中农地存量、增量及改善区域间的非均衡发展,有效实现农田保护责任的区域公平、区际补偿和主体权责仍有待探讨。

我国实施严厉的基本农田保护制度,对基本农田实行严格的管制措施,基本农田保护区的设立在一定程度上使区域内土地的发展权利受到限制,给发展受限地区相关群体带来机会及利益损失。因此,如何借鉴发达国家保护优质农田的成功经验,从制度层面上探究和构建基本农田保护的长效机制,提出基本农田保护的经济补偿标准,切实维护农民基本权益,建立可操作的量化模式,对加强我国基本农田保护工作、促进土地资源可持续管理至关重要。同时,在当前我国构建“资源节约型、环境友好型”和谐社会,推进社会主义新农村建设,推进形成全国主体功能区,有条件地实现工业反哺农业、城市支持农村等政策背景下,该研究探讨在规划管制致使土地发展受限的前提下,基本农田保护经济补偿的机制设计及制度安排,具有重要的理论意义。①为促进我国耕地资源的持续利用,保障国家粮食安全、生态安全及农民基本权益等提供技术支撑,为推进全国主体功能区规划编制工作及农田生态保护与监管提供依据,为今后开展主体功能区的分区管理政策制定提供重要参考;②建立和完善基本农田保护经济补偿机制,有利于调整保护区内相关主体的利益分配关系和责任分担机制,促进国家、城乡、地区和群体间的公平性和生态文明社会的协调发展;③有利于缓解我国经济发展和农田保护之间的现实矛盾,为制定农地保护政策和农地制度的创新提供理论依据,促进“资源节约型、环境友好型”和谐社会的构建,实现工业反哺农业、城市反哺乡村、为加强社会主义新农村建设提供决策依据和技术支撑。

(编辑:田 红)

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AbstractSince 1990s,along with the rapid loss of cultivated land,the government adopted a series of severe policy and mechanism to protect the cultivated land.However,the related stakeholders’right of using resources and space was prohibited and limited without related economic aids and compensations.So if cultivalted land is planned as a basic farmland protection area,to some extent,its land development rights will be limited.Furthermore,nowadays the opportunity loss of relevant interest groups will be enhanced under compelling farmland protection system and imperative land use planning control in China.How to design the compensation mechanism of protecting prime farmland and to construct a fair interest mechanism amongfarmers,collective economic organization and local government is an important research.This paper analyzes the researching progresses and trendsof prime farmland’s economic compensation and land development rights’limitation under land use planning control from the change of perspective,topic and focus,difficulties and experiences of the related research,which will provide reference for China’s prime farmland protection.

Key wordsland use planning control;limitation for land development rights;prime farmland;economics compensation;researching trends

Researching Trends of Prime Farmland’s Economic Compensation Under Land Use Planning Control

CAI Yin-ying ZHANG An-lu
(College of Land Management,Huazhong Agricultural University,Wuhan Hubei 430070,China)

F062.1

A

1002-2104(2010)07-0102-05

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.07.017

2009-10-30

蔡银莺,博士,副教授,主要研究方向为土地资源经济与管理。

张安录,博士,教授,博士生导师,主要研究方向为土地资源经济与管理。

＊国家自然科学基金项目(批准号:40901288,70773047);国家社会科学基金青年项目(批准号:09CJY021);教育部人文社会科学研究青年基金(批准号:07JC790034);教育部博士点新教师基金(批准号:20090146120005);华中农业大学科技创新基金(批准号:07XCX008)资助课题。