低碳经济与城市规划变革

余 猛 吕 斌

(北京大学城市与区域规划系,北京 100871)

低碳经济与城市规划变革

余 猛 吕 斌

(北京大学城市与区域规划系,北京 100871)

低碳经济已成为备受关注的热点,但现行城市规划在某些方面与低碳经济发展要求还不相适应。针对于此,本文从低碳经济和现代城市规划的缘起着手,认为两者都源自于工业化进程,同根同源决定了其在社会发展中相生相伴的关系。之后采用比较研究法,通过对发达国家和发展中国家的发展要求、多种相关规划理念的比较,探讨我国低碳经济和城市的实质,认为我国低碳城市应将低碳生产、生活与促进新经济形态产生和发展相结合。并据此进一步提出合适的规模、紧凑的形态、高效的综合交通体系、促进低碳技术和政策实施等四点与城市规划密切相关的低碳城市特征。在此基础上,本文分析了规划指导思想和编制方法重外延而轻内涵式发展、规划科学性和管理力度不足、相关标准指导性不足和基础设施建设协调不力等现行城市规划体系与低碳发展不相适应之处。并据此提出三点建议,即转变相关理念,建立低碳的城市规划体系;探寻城市低碳发展模式,创新规划编制方法和内容;强化低碳发展策略研究,重视规划实施和管理。

低碳;城市规划;变革

在全球气候变暖的趋势下,低碳经济已经成为未来发展的一个重要方向。从地域空间角度来看,城市是低碳经济发展的重中之重。关于低碳经济和城市的相关研究近年来也逐渐成为热点。有关学者就低碳社会、低碳城市的实质和发展途径等作了大量富有建设性的研究。关于低碳经济和城市规划等问题也略有涉及。但综合来看,其实际上要么只是从低碳和城市角度进行综合论述,要么局限于低碳技术在城市中的应用等,对于低碳背景下城市规划本身的研究相对较少。本文试图从规划工作者的角度出发,详细探讨城市规划在思想、体系、编制、内容、实施管理等方面与低碳经济发展要求不相适应之处,并提出建议,以期能够对新时期的城市规划发展有所帮助。

1 低碳经济、城市规划和工业化

低碳经济的最早明确提出是在2003年英国政府的能源白皮书《我们能源的未来:创建低碳经济》中。其兴起源自温室气体排放导致全球气候变化所引起的严重后果。联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)在1990年发表的全球气候评估报告中阐述了全球气温升高的危险,之后进一步指出全球气候变化和人类活动之间的密切关系,直接推动了1992年《联合国气候变化框架公约》和1997年《京都议定书》的通过,使得温室气体减排成为国际社会的一个重要问题。2009年底召开的哥本哈根会议更是反映了随着全球气温不断上升趋势的无法逆转,温室气体减排已经成为世界各国关于生存权和发展权斗争的重要内容,正逐步演化成一个政治问题。

严格来说,低碳经济和现代城市规划都是工业化的产物。工业文明在给人类带来巨大财富的同时,也在短短二三百年的时间内产生了比之前数千年农业文明更多的温室气体,成为全球气候变暖最主要的诱因之一。根据有关资料,从1850-2005年,全球共排放二氧化碳11 222亿t,其中已经完成工业化的发达国家共排放8 065亿t,占全球总量的72%。从人均累计排放看,欧盟542 t,德国958 t,英国1 125 t。而正在进行工业化进程的中国仅71 t[1]。上述数据可以看出,已完成工业化的发达国家无论是在碳排放总量还是人均累积排放量方面都远远超过尚未完成工业化进程的发展中国家。工业化和人类碳排放增加有着不可割裂的因果联系。

从现代城市规划的发展也可以看出其与工业化的内在联系。工业化推动城镇化进程的发生,现代城市规划体系也随之而建立。同时,城市是人类活动最为集中的空间地域单元,碳排放相当大的一部分是在城市产生的。联合国发布的2008年《世界城市化展望》指出,到2008年底全球将有超过一半人口生活在城市中;到2050年,这一比例将上升至70%。高密度环境和高频率活动使得城市对资源的需求和消耗远大于乡村,产生碳排放的领域和总量也远大于乡村。同时,城市社会经济的高度集聚使得对其进行低碳控制更为有效和便捷。因此,对城市发展进行总体性安排和空间秩序控制的城市规划在低碳经济发展中有着相当重要的责任和作用。

从某种意义上来看,低碳经济和城市规划就好像是工业化所导致的一对孪生子。两者之间的同根同源关系决定了其在人类社会经济发展中相生相伴。低碳经济离不开城市规划,需要城市规划的助力和促进;城市规划在低碳经济中具有不可推卸的责任和重要作用。

2 我国低碳经济和城市的实质

我国正处于快速工业化的阶段,其主要特征是以大规模基础设施投入推动快速城市化、产业结构由劳动密集型向资本密集型和知识密集型转化的过程。由于我国城市的数量和规模都十分巨大,工业化进程中的能源消耗和碳排放总量都处于全球前列。根据国际能源署(IEA)的报告,我国在2007年与能源相关的二氧化碳排放量已经超过美国,居世界第一位[2]。在我国经济一直保持快速增长的趋势下,原材料消耗和居民需求增量巨大必然会对节能减排带来很大的压力。《京都议定书》虽然提出“共同但有区别”的责任,但我国的低碳减排任务依然艰巨。同时,在经济全球化格局下,世界各国经济关联度较强,发达国家低碳发展必然会影响到发展中国家经济发展。发达国家高能耗企业的外移,基础设施等投入的“锁定效应”(Locked-in effect)[3]等,有可能对包括我国在内的发展中国家履行减排义务、发展低碳经济发展带来更大的压力。

在此背景下,我国发展低碳经济必然不能和发达国家走同样的道路。由于发达国家已处于后工业化阶段,低碳经济发展的重点大都放在建筑、居民生活和交通减排等社会生活方面。如英国低碳城市的重点领域是建筑和交通[4]。英国能源与环境变化部与2009年6月26日发表的《通向哥本哈根之路》报告称建筑节能是执行低碳经济发展最简单和直接的方法。此外,还有美国对于节能汽车的鼓励、德国政府对太阳能供暖产业的减税激励等。我国在部分发达城市也进行了相关尝试——世界自然基金会(WWF)的中国低碳城市发展项目首批试点城市之一上海的着重点就是发展节能建筑,提高建筑能源利用效率。但就我国的综合发展水平和城市发展阶段来看,绝大多数地区和城市依然处于工业化进程当中,首要的任务依然是发展。我国的低碳经济必须在确保发展的基础上兼顾节能减排,通过节能减排促进新能源、新技术和新经济形式的应用和发展。在目前,我国的低碳经济应立足于工业化过程中的低碳发展,重点应放在产业结构升级调整、提高能源效率与新型能源产业发展相结合之上,并通过多种手段科学利用土地资源以增加碳汇。WWF在我国的另一个低碳城市发展项目试点城市保定积极利用现有产业基础,将发展新型能源产业与新能源利用相结合,实行低碳产业的发展、产业的低碳发展、低碳的生活理念和生活方式的低碳化同步转变,应该说是促进发展与低碳互动的有益尝试。

笔者认为,低碳城市主要指在保持经济发展前提下,以降低能源消耗和二氧化碳排放为核心目的和手段,以低碳生产和生活理念为主要内容,并促进新经济形态产生和发展的城市模式。其与生态城市和绿色城市有一定相近性,但也存在不同。生态城市由联合国教科文组织于1970 s提出,根据前苏联生态学家杨尼斯基的观点,生态城市是一种理想城模式,其中技术与自然充分融合,人的创造力和生产力得到最大限度的发挥,而居民的身心健康和环境质量得到最大限度保护——强调城市是以人为主体的复合生态系统,从系统和循环角度考察城市各要素的运行和相互协调。根据许多学者的意见,绿色城市与生态城市大体一致,笔者基本赞同这样的观点,但认为生态城市更偏重于系统层次,而绿色城市则更偏重于环境方面。这两者与低碳城市的相同之处在于三种理念都反映了在环境变化背景下,人们对于城市问题的反省和对未来的认识,最终都是以改善生态和人类生存环境为目的,而寻求城市发展的理想模式。不同在于,低碳城市直接以降低碳排放为目标,侧重于低能耗和新能源利用;而生态城市和绿色城市则从城市宏观环境入手,侧重于整体环境的营造。

刘雁衡与他对视一番，冷笑了一下，才说：“你用心再多，办事再仔细，怕只怕你这番苦心，最终要毁在那些不争气的部下手里。”

3 城市规划视野中的低碳城市特征

本质上说,城市规划是人类为了在城市发展中维持公共生活空间秩序而作的关于未来空间安排的意志[5]。低碳的城市规划应该能够在对城市发展思路、总体布局和内部秩序等方面综合考虑的基础上,通过合理的空间安排来达到节能减排的目的。就规划角度来看,低碳的城市应该具有以下几个基本特征:

(1)低碳城市应具有合适的规模。G laeser and Kahn研究了城市规模和城市碳排放量的关系,得出城市的规模与居民生活的碳排放量存在一定的正相关关系,指出大量新增人口将导致更高的碳排放水平[6]。这说明,只有将城市规模控制在合适的范围内,才有可能减缓城市碳排放的增加。

(2)低碳城市应具有紧凑的形态。吕斌认为要实现城市的可持续再生,在城市形态上要形成具有复合土地利用的紧凑城市[7]。在美国芝加哥大都市发展规划中曾经也论证过城市密度、交通等与碳排放之间的关系,并作为规划的重要依据。紧凑城市土地的复合利用,多功能紧密结合,有利于减少居民日常通勤的距离和时间成本,对于提高城市密度和城市交通效率具有积极作用,这些无疑将有力的促进城市碳排放的减少。

(3)低碳城市应发展高效的综合交通体系。交通是城市碳排放的主要来源之一。汽车尾气排放的增加,不断蔓延的城市道路,成为节能减排的重要阻力。以公共交通优先、科学合理组织的高效综合交通体系能够在一定程度上减少这种阻力,降低城市交通中的碳排放增长速率。

(4)低碳城市应能促进低碳技术和政策的实施。从规划之初,就应该综合考虑低碳发展需求,给低碳技术应用和政策实施留有充足的空间。在规划决策阶段,综合考虑了低碳发展的可能性,采取适宜的决策流程,制定出长短期结合的政策,在规划实施和管理等方面作出合理安排,促进低碳理念在全社会的普及和低碳技术的大规模应用。

4 低碳经济背景下的现行城市规划体系

我国现行的城市规划体系在一定时期内对城市的发展和管理作出了十分重要的贡献,但其在编制理念和方法、标准、内容和实施管理等方面还存在很多与低碳经济发展不相适应的地方。总体看来,目前主要存在以下几个方面的问题:

4.1 规划指导思想和编制方法偏重于城市外延式发展而轻内涵式发展,不利于资源节约

我国城市长期以来一直实行的粗放式城市建设模式,城市盲目外延扩张,导致了城市用地效率极其低下,极大地浪费了土地资源。根据《全国土地利用总体规划(2006-2020)》专题研究报告有关成果,从城市用地人口容纳能力、建筑容纳能力和产出水平来看,我国的城市用地都存在较大的潜力可供挖掘[8]。但我们在相关规划编制的时候,立足点往往放在城市外围用地扩张方面,对于城市建成区内部关注相对较少;重点依然放在新增建设用地布局安排上,而对建设用地规模和效益研究相对较少;城市已有用地布局的调整优化力度不够,对于城市用地潜力挖掘不足。这显然不利于土地和附着其上的各种资源的节约。同时,城市盲目的外延发展,也不利于城市的紧凑发展,导致城市交通量、市政管网等的不断增加,影响了城市及周边地区的自然固碳功能,对低碳经济发展带来了很大的压力。

4.2 规划科学性和管理力度不足,导致城市规模过大,增大了城市的碳排放

在城市总体规划等编制过程中,对于城市用地和人口规模等的确定事实上缺乏严格的科学依据。科学性的缺失一方面导致了在编制过程中,规划从业者面对来自地方行政力量干扰时缺乏足够的说服力,而不能严格控制城市规模;另一方面也导致在规划管理过程中,面对调整规划的要求时不具备过硬的技术底气,缺乏坚持原有规划数据的理由——城市规模等通常在规划调整的过程中一再变大。在规划层次的控制不力,在一定程度上助长了城市大规模扩张的问题。根据《中国城市建设统计年鉴2008》的有关数据,1981-2008年,我国城市建设用地从6 720 km2增加到39 140.5 km2,增加了近6倍。仅2005-2008年的短短三年间就增加了近1万km2。事实上,这仅仅只是城市范围,还不包括正在大量扩建的小城镇等。如果加上后者的数据,将更令人触目惊心。

城市这种快速扩张加快了城市对周边农田、森林绿地等自然生态系统的侵蚀;城市人口和生产集聚导致资源消耗增多,产生的污染物也不断向周边地区转移。城市周边自然生态用地在急剧减少的同时,其系统环境净化能力和承载能力也被大幅削弱——整个城乡生态系统受到了严重的损害。

4.3 相关标准体系已不适应现状和低碳发展的需求,指导性不足

目前实行的指标体系大多为多年前制定,部分内容已不适应当今现实。以现行的《城市用地分类与规划建设用地标准(G BJ137-90)》为例,标准的覆盖范围局限于城市用地,具体指标上下浮动范围过大,如人均城市建设用地分为60.1-75 m2、75.1-90 m2、90.1-105 m2、105.1-120 m2四级进行上下浮动,但在实际规划操作过程中往往固化为人均100 m2,忽略了各地各级城市之间的具体差异,导致城市用地效益不高。此外,我国相关指标的制定大都以现状统计资料为基础,指标取值也与现状统计数据基本相当。从节约利用和控制角度来看,效果不甚明显。

4.4 城市基础设施建设协调不足,浪费较多且效率不高

由于城市基础设施分属多部门投资和管理,在其实际建设时往往出于部门利益和管理方便的考虑。同时由于城市规划在整体协调方面的指导性和话语权不足,导致城市基础设施设置不够合理、相互冲突和浪费现象较为突出。以铁路为例,某些城市铁路路桥在规划建设时只考虑单线的现实,忽略了日后升级为复线的需求,结果往往需要在同一地点建两座桥来满足复线的要求,在土地和建设成本等方面造成了很大的浪费。这些浪费和不高的效率显然与节能减排的发展需求不相适应,需要加以重视。

5 城市规划观念和方法的转变

5.1 转变相关理念,建立低碳的城市规划体系

我国正处于城镇化的快速发展时期,城市规划可以转变相关理念,对现有目标进行调整,探寻我国高速城镇化和低碳经济发展的结合之道,构建符合我国国情的低碳城市规划体系。

城市规划应该遵循系统的原则。城市本身就是一个复杂的系统,而碳排放的增加也是多重因素叠加的效果,单一的概念和方法已经不能简单覆盖城市和低碳发展的各个方面。城市发展和低碳目标的结合必然要反映在经济、社会和环境等诸多方面。因此,为了更好发挥规划在调控方面的作用,有必要遵循系统原则。同时,城市规划应注重对消费的研究。以往的城市规划关注更多的是最终消费,并将其作为城市空间布局的一个重要依据。实际上,碳排放产生于消费的各个环节,低碳时代的城市规划应该关注包括产品生产在内的消费全过程。此外,尽管我国传统的规划建设理念是建立在农耕文明基础上的,但其所蕴含的师法自然、天人合一的思想同样有助于今天的低碳发展,为城市规划提供了新的思路。这里的思路包含两个层面的意思。一是加强低碳、生态等理念和方法在现代城市规划中的应用。二是规划要适应城市发展和自然的变化,在原理和方法上及时作出应对。Peter Hall把城市规划理论归纳为三个时期,并认为第三个时期时应关注气候变化、全球增温对全人类的影响[9],也说明了同样的道理。5.2 探寻城市低碳发展模式,创新规划编制方法和内容

低碳目标的实现主要通过减少碳排放和增加碳汇两个途径。城市规划可以与其结合,通过对碳源、固碳地的研究,探寻城市低碳发展的具体模式,并对现行编制方法进行变革。减少碳排放,可以通过科学确定城市规模、促进紧凑发展和加强节能减排技术应用等实现;增加碳汇,可以通过城市空间结构优化调整、增加城市绿化面积、限制城市无序扩张和加强城市生态环境建设等来实现。在此基础上的编制方法变革,主要可以从以下几个方面入手:

(1)调整规划思路,改变以人口决定用地的做法,改为由生态环境承载能力决定城市发展空间和规模。生态环境承载能力能更直观的反映城市与自然之间的对应与耦合,能带来城市规划编制指导思想和方法的变化——即由以往的“需要多少”转变为“只能多少”为主,变加法规划为减法规划,严格控制城市建设对自然环境的负面影响。其更符合种低冲击开发模式(LID)的特点显然更有利于城市的低碳发展。同时,与传统的人口预测方法相比,生态环境承载能力评估相对严谨,能够提高规划的科学性,在规划成果确定和实施管理等方面也具有更大的优势。

(2)考察城市发展模式,从消费和需求角度研究城市紧凑之道。紧凑城市对于节约资源、减少碳排放有着十分积极的意义。笔者认为要想达到城市形态的紧凑,就要实现功能尤其是服务功能的紧凑,并通过其带动其他设施布局的紧凑。在编制城市规划时,需要深入研究消费和需求,以紧凑为目的,从消费全过程和供需关系角度研究服务及其设施布局,并避免重复建设和盲目设置。

(3)推行TOD模式,将城市土地利用规划和城市道路交通规划紧密结合。这种方式可以促使城市以公共交通为主要轴线合理发展,呈现出从中心轴线到边缘密度逐渐衰减的空间形态,形成分散型紧凑的大都市结构,避免城市以较高的密度“摊大饼”式发展,有利于自然生态用地契入城市内部,形成良好的生态环境,增强城市固碳能力。5.3 强化低碳发展策略研究,重视规划实施和管理

规划对城市发展的指导和安排都要依靠实施和管理来实现,但我们在规划编制的时候往往忽略了对策略的研究。低碳作为新兴的理念,在具体实施方面的系统作法及其研究相对较少。从我国目前低碳理念的推广现状来看,国家层面的宏观计划也远多于具体地区的实施。因此,城市规划有必要重视规划实施和管理,提出切实可行的低碳发展策略。首先要尊重不同地区不同类型城市低碳发展的特点,在城市内部也应针对不同功能区域提出不同的低碳措施,实行对症下药。其次要研究城市资源管理策略,分析资源利用全过程,实现从源头开始的全程减少碳排放。再者,建立城市碳排放评估和监测机制,对碳排放进行全域管控,并提出根据结果进行实时修正的方法。最后,还应该制定出一整套促进城市低碳技术应用的政策措施,从多方面入手促进城市低碳发展。

(编辑:李 琪)

References)

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AbstractNowadays,low carbon economy has become a hot issue of the whole world.However,the current urban planning has not met the needs of low carbon development in some respects.In light of this,starting from the origins of low carbon economy and urban planning,this article proposes that both low carbon economy and modern urban planning are derived from the industrialization process.The same origin determines their closely linked relationships in social development.Using the methods of comparative study,we analyze the essences of low carbon economy and city,which are obtained through the comparison of the developing requirements of developed and developing countries,a variety of urban planning concepts related.On our opinion,the low carbon city in China should be an integration of low carbon production&living and promotion of the new forms of economic.Accordingly,suitable size,compact shape,efficiently-integrated transport system and the promotion of low carbon technologies and policies are proposed as the characteristics of low carbon city closely related to urban planning.On this basis,inconsistenciesof current urban planning system and low carbon development are discussed.They are the extension-weighted guiding and methods,the inadequateness of scientificityof planning and management,the guidance-lack of relevant standards and poor coordination of infrastructure construction.According to these,three proposals are given.The first is establishing the system of low carbon urban planning by changing the ideas.The second is innovating methods and contentsof urban planning by exploring the waysof low carbon developing.The third is paying attention to the implementation and management of urban planning by studying on the strategy of low carbon development.

Key wordslow carbon;urban planning;changes

Low Carbon Economy and Changes of Urban Planning

YU Meng LV Bin
(Department of Urban and Regional Planning,Peking University,Beijing 100871,China)

F062.2

A

1002-2104(2010)07-0020-05

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.07.003

2010-03-16

余猛,博士生,主要研究方向为城市与区域规划。

吕斌,教授,博导,主要研究方向为城市与区域规划。