预防和制止家庭暴力立法应注意的几个问题

刘春玲 徐海燕

(中华女子学院 社会与法学院 法律系,北京 100101)

预防和制止家庭暴力立法应注意的几个问题

刘春玲 徐海燕

(中华女子学院 社会与法学院 法律系,北京 100101)

就我国如何通过立法预防和制止家庭暴力的相关问题,文章借鉴其他国家相关规定,结合我国实践,提出了“明确规定警察的及时出警义务以及处理家庭暴力报警的程序”、“确立保护令制度”、“严格追究施虐者的法律责任”、“加强对施暴家庭儿童的保护”、“明确各级政府及相关部门的责任”等主张。

家庭暴力;警察义务;保护令;儿童保护;施虐者

联合国的一份调查数据显示,全世界每18秒就有一名妇女受到虐待;而根据世界妇女组织的统计,全世界至少有五分之一的家庭发生过家庭暴力。我国全国妇联的有关调查也显示,在2.7亿中国家庭中,有近30%存在家庭暴力,其中,施暴者九成是男性,受害者以女性为多。每年有近10万个家庭因家庭暴力而解体。[1]

家庭暴力是一个社会和法律问题,而并非仅仅是施暴个人或私人关系的现象。家庭暴力所引发的严重后果,不仅仅发生在施虐者和直接的受害者之间,它还会影响到更多地人或更大的领域,包括孩子、其他家庭成员、邻居、工作场所、医疗机构以及社区环境等;[2](P1)还有,家庭暴力的影响也不仅仅存在于暴力实施之时,它往往会引发更严重的危害后果和产生更为深远的影响,如受害妇女的自杀、受害妇女杀害施暴者、目睹或经历了家庭暴力的孩子成为将来的施暴者等等。[3][4][5]

家庭暴力的普遍性以及它所造成后果的严重性,使它成为一个世界性的、被国际组织和各国普遍关注的问题。联合国相关机构通过颁发文件、一些国家通过立法明令禁止家庭暴力。在这些文件和法律中,大都明确强调了国家在预防和制止家庭暴力中应承担重要责任。①1979年的联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》将对女性的暴力认定为是一种歧视行为,并要求各国政府采取一切适当措施消除对女性的歧视。1993年联合国大会通过的《消除对女性暴力行为的宣言》列出了各国必须采取的措施以防止和消除对女性的暴力行为。因为一国政府的最基本的责任是保护它的国民的安全,而家庭暴力恰恰危及国民的基本安全。我国的婚姻法和妇女权益保障法的相关条文对禁止家庭暴力以及国家在预防和制止家庭暴力中的责任作了规定。②我国的婚姻法第3条规定:禁止包办、买卖婚姻和其他干涉婚姻自由的行为,禁止借婚姻索取财物,禁止重婚,禁止有配偶者与他人同居,禁止家庭暴力,禁止家庭成员间的虐待和遗弃。妇女权益保障法第46条规定:禁止对妇女实施家庭暴力,国家采取措施,预防和制止家庭暴力,公安、民政、司法行政等部门以及城乡基层群众性自治组织、社会团体,应当在各自的职责范围内预防和制止家庭暴力,依法为受害妇女提供救助。学者们也撰文强调各级政府作为国家法律的执行机关,在预防和制止家庭暴力方面具有不可推卸的、极其重要的职责。[6]但由于我国欠缺统一的预防与制止家庭暴力的立法,导致各地对家庭暴力案件的处理存在较大差异,从而影响了治理家庭暴力的整体效果。

国家应该怎样承担起预防和制止家庭暴力的责任?我们认为,就我国当前之国情而言,当务之急乃是尽快出台一部统一的家庭暴力防治法。这也是我国学界之共识。并且学界对于统一的家庭暴力防治法的制定问题,已经展开了诸多研究,有关家庭暴力的概念、家庭暴力的主体范围、家庭暴力行为的认定以及家庭暴力案件中的证明责任承担等,均有探讨。[6][7]这些探讨对于我国未来家庭暴力防治法的制定,打下了充分的理论基础。然而有关家庭暴力防治法应有的若干重要内容,例如,家庭暴力案件之处理程序、对于受害人的保护措施、家庭暴力施行者的法律责任、对于家暴案件中受到影响的青少年的特别保护,以及各级政府和各部门在预防和制止家庭暴力方面的职责分担等,尚有进一步讨论的余地。本文拟就上述几个方面的问题做一些探讨,以就教于学界同仁,并期待能供立法部门参考。

一、未来的家庭暴力防治立法必须明确规定家庭暴力案件的报警程序、警察及时出警义务,以及现场处理家庭暴力的具体措施

警察作为公权力干预家庭暴力的第一介入人,其对家庭暴力的积极干预是制止家庭暴力的有效途径之一。[8]域外的反家暴实践表明,警察在接到家暴受害者的求救电话后,若能及时出警并及时给予受害者必需的帮助,不仅能有效制止正在进行的家庭暴力,亦可避免更为严重的恶性后果发生。然而目前我国由于立法方面尚存欠缺,所以在此方面的实践远远不能达到理想的效果。

2008年7月,中共中央宣传部、最高人民检察院、最高人民法院、公安部、民政部、司法部、卫生部、全国妇联等联合制定了《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》(以下简称《若干意见》)。首次规定将家庭暴力纳入“110”出警工作范围,并要求对家庭暴力求助投诉按照《“110”接处警规则》的有关规定及时进行处理。然而实践中,上述规定的运行效果并不理想。其原因之一在于观念上的落后。由于受到我国传统父权、夫权观念的影响,很多人包括警察都把家庭暴力看做是普通的家庭纠纷,认为此种纠纷属于私人领域,外人乃至公权力都不该介入。受此观念的影响,警察往往不重视家庭暴力受害者的求助电话,或者不及时出警,或者出警后仅仅对施暴者批评、训诫后即行离开,从而导致警察离开后,受害人遭受更大伤害,严重者甚至失去生命。除了观念上的落后外,《若干意见》没有对警察处理家暴案件时的具体责任以及具体程序作出明确规定,也是其未能达到理想效果的原因之一。

观念上的落后固然只能慢慢改变,然而立法上的不足却可以尽快改进。未来在制定家暴防治法时,有必要对警察的责任、现场处理案件的程序和可以采取的措施等作出具体规定。其内容包括警察须负有对受害人进行权利告知的义务、对受害人可获得的帮助的告知义务以及协助受害人获得这些帮助的义务、帮助受害人申请保护令、将受害者转移到庇护所等安全的地方、通知医疗单位对受害者进行及时救治、对施暴者采取有效的限制性措施以及对孩子进行切实保护等,做到有法可依,使得警察的行为具有强制力保障,以免施暴人以家事纠纷为由拒绝接受处理。为此,需要加强对警察的培训,培训内容包括什么是家庭暴力、家庭暴力的原因及危害后果、对家庭暴力如何进行处理等。

二、家庭暴力防治法应当确立人身保护令制度

大多数的家庭暴力事件都不是偶发事件,往往具有反复、循环发生的特性。警察及时出警可以制止正在发生的家庭暴力,但警察如果不采取进一步的措施,因报警而被激怒的施暴者可能会在警察离开后对受害者实施更严重的暴力行为。因此,很多国家都在规定警察的及时出警义务之后,进一步设立了人身保护令制度,为受害人提供进一步的保护。保护令制度是20世纪末英美法系国家专门为防止和制裁家庭暴力而设立的一项法律救济制度。[9]申请保护令的一般程序是由受害人向法院提出申请,也可以通过警察向法院提出申请,在紧急情况下也可以由警察直接做出决定。保护令的具体内容包括对施暴者的限制,比如搬出与受害人共同居住的房子,不得接近受害人(包括不得接近受害人的工作场所),探访孩子的权利受到限制等,受害人生活困难的,还可以在保护令中命令施暴者向受害人支付抚养费等必需费用。我国许多学者建议引进英美法系国家的保护令制度,一些地方的法院也已经进行了签发保护令的实践,取得了良好的效果。①2009年6月26日,浙江省温州市龙湾区人民法院向申请人季女士发出了一纸“人身安全保护裁定”,禁止季女士的丈夫对其殴打、威胁、骚扰。这份裁定是浙江省第一份反家庭暴力领域的人身保护裁定。催生这份“人身保护令”的,是最高人民法院中国应用法学研究所2008年3月制定的《涉及家庭暴力婚姻案件审理指南》,全国9家基层法院被选定为试点法院,龙湾法院是浙江省内唯一试点法院。但关于保护令的申请条件、申请程序、签发保护令的机构、保护令的内容、保护令的有效期限等,目前并无统一做法。我们认为,人身保护令涉及基本人权的保护,需要也有必要在将来的立法中进行详细的规定。

三、家庭暴力防治法应当明确规定施虐者的法律责任

长期以来,法律制度和整个社会都无视家庭暴力的普遍性和严重程度,视其为私人和个人的事情,不是犯罪行为。家庭暴力,不能因为其发生在家庭内,或者发生在具有一定亲属关系的人之间,法律就将它与发生在大街上的、陌生人之间的暴力行为区别对待:对后者进行制裁,而对前者不予干预,或者一味强调维护家庭团结,忽视对受害人合法权益的保护,仅对施暴者进行简单的说服教育了事。前文已经述及,家庭暴力伤害面更广(不仅伤害直接的受害者,还伤害其他家庭成员;不仅伤害受害人的身体,更使受害人的精神、情感受到难以修复的伤害),伤害结果产生的影响也更久远(如对孩子的影响)。如果不让施暴者承担应有的法律责任,恐怕很难遏制这种行为。

基于此,未来的家暴防治法应该明确规定施暴者的法律责任,包括民事责任、行政责任和构成犯罪时应当承担的刑事责任等。同时,司法实务部门必须严格依法追究施暴者的责任。家庭暴力行为发生后,行为人往往会通过向受害人表示悔过、讨好受害人、甚至威胁受害人等方式,干预受害人报警、起诉,以达到摆脱法律责任的目的。所以,对于家庭暴力行为人应该承担的法律责任,司法实务部门必须严格予以追究,尤其是在施暴者的行为构成犯罪时,不能以受害人的态度为标准决定是否对行为人提起公诉,否则,等于纵容了行为人通过受害人控制司法程序的做法。这一点在国外已有较丰富的经验。例如,美国加利福尼亚州的法院在对家庭暴力行为实施者提起公诉时,实行“No Drop”政策,即不管受害人态度如何,对行为人的追诉程序不停止。其依据在于,公诉人不能允许行为人通过受害人控制司法程序。[10](P583)这一做法的确值得我国借鉴。

四、家庭暴力防治法应当高度关注施暴家庭的儿童保护问题

如果说夫妻之间、同居伙伴之间的暴力的第一受害者是配偶或者同居伙伴的话,这些暴力行为的第二个受害者就是孩子了。有些情况下,孩子还会成为家庭暴力的直接受害者,比如直接针对孩子的暴力,还有家庭暴力的受害者将怨气发泄在孩子身上而对孩子实施暴力等。家庭暴力会伤害孩子,不仅是身体上的,更严重的伤害和不良影响是感情和心理上的,而且这些伤害和影响可能会伴随孩子的一生,对其生理、心理以及未来的生活产生无法逆转的影响。在暴力家庭长大的孩子,有些慑于家庭暴力而致使长大后不敢成立自己的家庭,过正常的生活;还有的形成错误认识,认为暴力是解决问题的手段,从而由家庭暴力的受害者变成家庭暴力的实施者,或者成为其他暴力犯罪行为的实施者。

大量的理论与实践一再证明,家庭暴力是影响青少年健康成长、扭曲青少年性格的社会毒瘤,也是催生青少年犯罪的重要影响因素。①天津市“半边天家园”的调查表明:在暴力家庭中,54.6%的孩子成绩下降,20.8%的孩子不爱回家,12.8%的孩子性格扭曲出现违法犯罪行为。转引自中国教师成长网行阳的文章:《让家庭暴力远离儿童》。基于此,在解决家庭暴力问题时,必须高度关注对孩子的保护。这要求:第一,家暴防治法必须解决好孩子的监护问题。在因家庭暴力而导致离婚的案件中,依据“孩子利益最大化原则”将孩子判给能为孩子提供良好生活环境的一方抚养。如果双方都不能给孩子提供良好的生活环境,可以将孩子交给其他亲属,或者社会组织,如福利机构抚养。让孩子远离暴力。第二,家暴防治法还必须解决好孩子的受教育问题。很多遭受家庭暴力或者目睹父母间暴力的孩子,无法集中精力学习,成绩下降,有的甚至逃离学校,跟社会上一些无良之人混在一起,如果不及时加以挽救,可能孩子的一生都会受到影响。所以,政府、学校等有关部门,必须关注并解决暴力家庭的孩子的受教育问题。让这些孩子在老师、同学的关爱下,在社会的帮助下,尽快拂去家庭暴力的阴影,成长为一个心灵健康、对社会有用的人。第三,给孩子提供及时的心理辅导,避免或减轻家庭暴力对其产生的负面影响。孩子受到家暴的影响,心理会产生畸变,但如果及时对他们进行心理上的辅导、引导,孩子扭曲的心理是能够被矫治过来的。

五、家庭暴力防治法中应当明确各级政府在预防和制止家庭暴力方面的责任

各级政府是国家公共事务的执行机关,肩负着贯彻国家的法律、政策的职责。家庭暴力防治法律也需要依赖各级政府予以推行。各级政府在家暴防治工作中,应发挥主导作用,通过政府的组织、协调、监督,通过政府的行政权力和财政资金,将社会上的各种机构组织起来,将分散的力量集合起来,通过分工、协作,共同铸就反家暴的万里长城,切实有效解决家庭暴力问题。

目前我国的实际情况是,参与家庭暴力预防和治理的机构、组织很多,包括具体的行政部门,如民政部门、司法行政部门,同时也有大量NG O组织。这些民间组织通过各种各样的行动,比如,个案代理、开办反家暴网络、为受害者提供庇护场所、举办国际国内研讨会、实践调研推动政府立法等等,从不同方面从事着反家暴的工作。应该说,这些机构和组织的活动,产生了积极的效果,比如,一定程度上转变了人们认为家暴是单纯的家庭纠纷的传统观念,唤醒和提高了受害者的权利意识,通过及时救助受害者避免了更严重的后果的发生,通过诉讼等手段使施暴者受到法律制裁,维护了受害者的权益,不一而足。但从整体上看,这些组织的活动多是分散,缺少合作的。由于缺乏有力的组织者、协调者、监督者,致使这些组织的活动缺乏系统性、持续性,其在预防和制止家庭暴力的实际效果上也大打折扣。因此,未来的家庭暴力防治法必须明确规定各级政府是反家暴的主要责任承担者。

具体到各级政府如何组织、协调和监督反家暴的工作,我们认为,可以借鉴美国《家暴示范法典》①美国的《家暴示范法典》(《MODEL CODE ON DOMESTIC AND FAMILYVIOLENCE》),由The Conrad N.Hilton基金赞助组成的一专家委员会(该专家委员会的成员范围非常广,大都是相关领域专家,包括法官、检察官、教授、社会工作者等)起草,由“全国青少年和家庭法院法官理事会”在1994年1月13—15日的会议上通过,该示范法典对各州的家暴立法起到非常大的作用,有些条款直接在各州的反家暴法中予以体现。中的有关规定进行内容上的设计。具体是:由各级政府负责,成立国家级的、省级的甚至县市级的家暴防治委员会,组织、协调、监督本地区的反家暴工作。委员会成员除了省长、市长、县长外,还应包括其他与反家暴工作有关的机构、组织和个人,比如各级法院院长、各级检察院检察长、司法行政机关的负责人、公安机关负责人、卫生行政机关负责人、民政部门负责人,以及医院、学校、妇联组织、工会、律协等组织和为受害人及其孩子提供帮助和为施暴者提供心理帮助的具有专门技术、经验的人员。委员会实行省长、市长或县长负责制,也就是说委员会的工作由省长、市长或县长负责组织、协调并监督。

委员会的职责应当包括:(1)依法制定符合本地区情况的预防和制止家庭暴力的公共政策;(2)对公众进行关于家庭暴力的宣传教育,转变观念,提高意识;(3)为参与家暴治理活动的公共和私人机构提供帮助,并促进它们相互之间的沟通、交流,政府购买社会组织提供的服务,比如,通过政府出资创办家暴服务热线、建立心理咨询机构等,由这些社会组织替代政府承担一部分反家暴的责任,政府定期对它们的服务质量、效果进行监督、评估,以保障这些组织的活动是有效的;(4)收集、统计本地区家庭暴力的信息、数据,并定期进行更新。将统计数据、信息提交委员会成员分享。评估家暴事件对公共卫生的影响,并向社会公布;(5)对参与家暴防治工作的人员进行培训,培训课程的内容应当在委员会成员共同商讨后确定,培训对象包括警察、法官、律师、医务人员和学校工作人员等。培训的内容应当包括:家暴的性质、内容、原因及危害后果,受害者的权利,受害者、施暴者可以获得的帮助和资源等;(6)对委员会各成员的工作进行评估和监督,并以评估结果作为国家拨款的标准;(7)委员会承担的其他责任。

六、家庭暴力防治法应明确规定政府各相关部门、司法机关、机构、组织和人员的责任

各级政府在预防和制止家庭暴力工作中所发挥的是主导作用,具体的预防和制止家庭暴力的措施,则应由政府各相关部门、司法机关、教育和医疗机构以及律师等具体的个人来落实。为此,家庭暴力防治法中应当对政府相关部门、司法机关、教育和医疗机构,以及律师等人员的责任作出明确规定。

第一,家暴防治法应强调司法机关在处理家暴案件中的责任,比如法院的责任。我国修改后的婚姻法虽然增加了因家庭暴力导致离婚的,无过错方可以要求损害赔偿的规定,但是,因为家庭暴力多发生在家庭内部或者具有某种亲密关系的人之间,具有很强的隐蔽性,受害妇女往往很难举出有力的证据来支持自己的损害赔偿请求。[11]因此,法官在处理因家暴引发的案件时,一个最重要的责任就是协助受害人获得支持其诉讼主张的相关证据。尽管我国的诉讼法有关于法官应依当事人申请或依职权主动调查取证的规定,但现实中法官很少配合当事人取证。家庭暴力案件涉及社会的方方面面,具有很强的公益性,符合我国诉讼法关于法院依职权调查取证的规定精神。所以,未来的家暴法必须强调法院在处理这类案件时,可以运用职权进行调查取证工作。另外,在受害人提起离婚等的民事诉讼中,如果受害人经济困难,法院应对受害人进行司法救助。再比如检察院的责任。检察院的责任主要包括两项:一是对构成犯罪的施暴者依法进行刑事责任的追究;二是在受害人不敢起诉施暴者时,支持受害者提起诉讼。

第二,民政部门的责任。民政部门应当为家暴受害者提供庇护场所以及受害人需要的其他帮助。民政部门应当把救助家庭暴力受害者,加强受害家庭成员的福利保障,特别是女性家庭成员(尤其是农村女性家庭成员)的福利保障列为其中的重点内容。[7]

第三,医机构的责任。有些家暴受害者不敢向警察求助,在医院就诊时,谎称是其他原因导致自己受伤的。医务人员如果怀疑所处理的病人可能是家暴受害者时,有责任对其进行权利告知,并有责任报告警察;同时,医疗机构应妥善保存关于受害人的诊疗记录,作为将来诉讼的证据。

第四,学校工作人员的责任。如果发现孩子可能遭受了家庭暴力,学校必须向警察报告,否则,学校将承担相应的责任。另外,学校在其课程设置中,必须包含家庭暴力的内容:什么是家庭暴力、有哪些暴力形式、发生暴力后应该怎么做等等。

第五,律师的责任。我国律师法明确规定律师有承担法律援助的义务。律师在接到家庭暴力受害者的帮助请求时,应告知受害人享有的权利、获得救济和帮助的途径和手段,并通过向受害人提供法律援助的形式,积极协助受害人获得这些帮助以维护受害人的权益。

前文已经述及,家庭暴力是一个社会问题,它影响到个人、家庭以及社会的安全。因此,笔者提出,预防和制止家庭暴力首先而且主要是一个国家的责任,国家通过立法、通过各级政府的具体落实,利用它手中的权力、它支配的庞大资金,发挥主导作用、组织作用、监督作用,集结社会各个方面的力量,通过分工合作,形成一股合力,从而根治家暴这个毒瘤。

七、结语

家庭暴力,绝大部分是针对妇女的暴力,这种行为,直接侵害了妇女、儿童的身心健康、破坏了家庭幸福,阻碍了两性平等、社会和谐目标的实现。反对家庭暴力、促进社会和谐是一项长期而艰巨的任务,需要全社会共同而不懈的努力,其中,政府部门应承担起更重要的责任。为此,国家应当尽快制定统一的家庭暴力防治法,使得预防和制止家庭暴力有完善统一的程序、责任主体和救济措施。比较而言,目前我国关于家庭暴力防治方面的法律处于严重缺失状态,在进行立法时,世界上其他一些国家的家庭暴力防治法律及实践值得我们借鉴。

[1]杨大文.改革开放以来的婚姻家庭立法与妇女权益保障[J].中华女子学院学报,2008,(6).

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[4]胡铭.受虐妇女杀夫案量刑中的权衡[J].人民司法,2008,(6).

[5]李建军.受虐杀夫引发的法律问题[J].河北法学,2004,(3).

[6]李明舜.制定反家庭暴力法的几点思考 [J].中华女子学院学报,2003,(2).

[7]程春丽,论我国反家庭暴力立法的缺失与完善[J].重庆科技学院学报,2008,(3).

[8]姜虹.制定警察机关防治家庭暴力规范问题研究[J].中华女子学院学报,2009,(1).

[9]宋炳华.论家庭暴力防治中之民事保护令制度 [J].中华女子学院学报,2008,(1).

[10]Nancy K.D.Lemon.Domestic Violence Law[M].St.Paul,MN:West Group,2001.

[11]莫文秀.我国反家庭暴力工作的实践与思考[J].中华女子学院学报,2006,(2).

Several Issues on Legislation of Preventing and Stopping Domestic Violence

LIU Chunling,XU Haiyan
(College of Sociology and Law,China Women’s University,Beijing 100101,China)

It has been well recognized that the State shall carry the responsibilities to prevent and stop domestic violence.The author of this article discusses how to prevent and stop domestic violence through legislation.According to the practical situation in China,the author proposes the following:stipulating the duties of police officers to respond timely to and procedures of handling domestic violence calls;establishing the system governing issuance of protecting orders;imposing strict liability on abusers;strengthening protection of children living in abusive homes;allocating and confirming responsibilities among governments at different high levels and relevant organizations.

domestic violence;responsibility;police duty;protection order;children protection;abuser

D923.9

A

1007-3698(2010)03-0017-06

责任编辑:蔡 锋

2010-02-15

刘春玲,女,中华女子学院社会与法学院法律系副教授,中国人民大学2009级民事诉讼法专业在读博士生,主要研究方向为民事诉讼法学、证据法、家事纠纷解决机制;徐海燕,女,中华女子学院教务处助理研究员,主要研究方向为经济法、妇女权益保护法。