我国高校教师养老保险制度存在的问题与展望

2010-02-17陈泽英侯立松

郑州航空工业管理学院学报 2010年6期

关键词：高校教师养老保险养老

陈泽英，侯立松

(徐州师范大学，江苏徐州 221116)

我国高校教师养老保险制度存在的问题与展望

陈泽英，侯立松

(徐州师范大学，江苏徐州 221116)

我国高校教师的退休养老制度建立于20世纪50年代初，后来虽有几次修改和调整，但国家统包型的养老保险制度框架并未改变。文章在认真梳理我国高校教师现行养老保险制度内容的基础上，分析现行制度存在的问题以及改革的必要性，探讨了改革面对的困难和问题，并对我国高校教师养老保险制度改革做出了对策性的展望。

高校教师;养老保险制度;退休养老制度

我国高校教师的退休养老制度建立于20世纪50年代初，后来虽有几次修改和调整，但也仅仅是边际性的改革，国家统包型的养老保险制度框架并未改变。随着我国高等教育事业的改革发展，以及经济社会环境的不断变化，国家统包型的高校教师养老保险制度已日趋不能适应现实的需要。对我国现行的高校教师养老保险制度做出客观真实的评价，分析现行制度存在的问题以及改革面临的困难，是我国高校教师养老保险制度改革的基础。

一、高校教师现行的退休养老制度

我国高校教师现行的退休养老制度重建于20世纪80年代初，随后有过几次修改和调整，但变化不大。高校教师退休养老制度主要涉及退休经费的来源、退休条件、退休待遇、退休的管理等问题。

1.退休经费

我国高校教师的退休经费主要来源于国家财政，国家将每年高校教师退休费的支付需求总额列入财政预算后由国家财政拨付。由于长期以来国家财政对高等教育的投入总体不足，故而也有部分高校存在退休人员经费占用学校发展基金的情况。另外，也有些高校从获得的社会捐赠中抽出部分资金支付给退休教师，用以奖励对高校有特殊贡献的教师。

2.退休条件

我国高校教师的退休条件主要涉及工作年限以及退休年龄，国务院1978年颁布的《关于安置老弱病残干部的暂行办法》(国发〔1978〕104号)对高校教师的退休条件作了规定，后虽有些调整，但变化不大。高校教师的具体退休条件为:男年满60周岁，女年满55周岁，参加革命工作年限满10年;男年满50周岁，女年满45周岁，参加革命工作年限满10年，经过医院证明完全丧失工作能力的;因工致残，经过医院证明完全丧失工作能力的。凡符合上述条件的高校教师均可申请退休，并获得相应的退休待遇。

另外，还有一些针对高校教师的退休年龄的特殊规定，如少数专家学者经过主管机关批准，副教授及相当这一职称的可以延长至65周岁，教授及相当这一职称的可以延长至70周岁;对于在国内外有重要影响和造诣的杰出专家，可以不限定退休年龄。

3.退休待遇

2006年6月，国务院人事部、财政部印发《关于机关事业单位离退休人员计发离退休费等问题的实施办法》(国人部发〔2006〕60号)，对2006年7月1日后离退休人员的离退休待遇做出了规定。该办法规定，高校教师退休费的计发办法为:退休费按本人退休前岗位工资和薪级工资之和的一定比例计发;其中，工作年限满35年的，按90%计发;工作年限满30年不满35年的，按85%计发;工作年限满20年不满30年的，按80%计发。另外，按照1994年1月印发的《关于机关、事业单位工资制度改革实施中若干问题的规定》(人薪发〔1994〕3号)，满10年不满20年退休的，按70%计发;工作年限不满10年退职的，其退职生活费按50%计发。另外，还存在一些针对有特殊贡献的高校教师的特殊退休待遇。

对于高校教师退休费的调整，在机关事业单位养老保险制度建立前，高校教师退休费的调整是随在职人员的工资调整而进行的，在职人员调整工资标准时，退休人员按比例适当增加退休费。

4.退休管理

长期以来，我国高校教师的退休管理工作一般是国家出台政策进行宏观管理，而具体的管理工作则由退休教师所在高校负责。我国高校一般均设有离退休工作管理机构，承担着教师的具体退休管理工作。

在过去的几十年里，这一形成于计划经济体制下的退休养老制度，在稳定高校教师队伍、帮助高校教师安度晚年等方面发挥了不可替代的作用，有力地促进了我国高等教育事业的发展。

二、高校教师养老保险制度存在的问题

如前所述，我国高校教师的退休养老制度建立于20世纪50年代初，中间经历了破坏、重建、修改和调整，沿用至今。但随着我国经济社会的不断发展，国家统包型的退休制度模式逐渐失去了其所依赖的制度环境要素，越来越不能适应社会的需要。

1.不利于我国高等教育体制的改革与发展

20世纪90年代以来，我国高等教育事业改革不断深化。高等教育管理体制改革，形成了中央、省级政府、重点城市三级高等教育办学体制，高校的法律地位也由过去的国家隶属机关转变为独立的法人。相应的，高校教师的身份和法律地位也由过去的国家干部转变为从事高等教育活动的专业人员，其管理体制也由过去的行政调配转变为合同聘任制。近年来，国家又开始推行事业单位分类改革，高校的事业单位属性发生了变化，2008年8月中央印发的《中央编办关于印发＜关于事业单位分类试点的意见＞的通知》(中央编办函〔2008〕45号)，将高校定位于向社会提供基本公益服务，可部分实现由市场配置资源的公益类事业单位。这一定位使得高校的地位与基础教育阶段的中小学有了一定的差异。

伴随着高等教育体制改革的不断推进，传统的高校教师养老保险制度已日趋不能适应现实的需要。诸如推行高校教师全员聘任制改革，就要求解决好教师的“入口”和“出口”问题，在教师流动、聘任、解聘等情况发生时其养老保险可以有效衔接。而现行的退休养老保险制度并不能满足这一要求，高校与企业、机关事业单位间的养老保险衔接困难，高校教师一旦离开学校，将面临着丧失养老保险的巨大风险，这就造成高校不敢解聘教师，聘任制也就在一定程度上失去了其应有的作用。完善的社会养老保险体系的缺失，阻碍了聘任制改革的深化推进，进而也就不利于高校教师人力资源的高效开发利用。

高校教师收入分配制度改革的本意是形成多元化的收入体系，以激励广大高校教职员工，提高人力资源效率。从生命周期理论的角度来看，高校教师退休后的养老金收入应为其工作期间收入的延期分配部分。高校教师收入分配改革后，其薪酬收入应是多元化的，大致可以分为当期收入和延期收入两部分，其中当期收入包括工资、奖金、津贴、福利等，而延期收入则包括养老金、职业年金、退休后的医疗福利，等等。而高校教师现行的养老保险制度是以最后一个月的工资总额为基数，按一定比例计发养老金，而在多元化的薪酬体系下计发基数是不易确定的，如仍以档案工资为基数，待遇势必会降低，是对教师合法权益的侵害。

2.不利于高校自身的改革与发展

高校的自身改革与发展，可以从两个角度进行探讨。一方面是高校自身机构的改革与发展，由于当前我国包括高校在内的机关事业单位与企业养老保险制度的双轨运行，使得高校的许多富余人员不愿意脱离高校，给高校带来了沉重的负担，另一方面，长期以来我国高校教师退休养老工作是由教师所在高校具体负责的，由于国家对高等教育投入相对不足，高校人员经费紧张，造成高校自身承担了高额的退休费用，也就是说高校教师较高的退休待遇是以占用大量高校发展基金为代价的，以武汉某高校为例，其2007年人员经费预算54，000万元，其中发放离退休金19，650万元，占人员总经费的36.39%;而离退休经费中国家财政拨款为7，325万元，学校自己要负担62.7%的离退休金。从我国高校的总体情况来看，有很多高校或多或少的出现了这种情况，严重降低了高校的发展能力，阻碍了高校以及我国高等教育事业的发展。

3.不利于高校人力资源的开发和利用

我国现行的高校教师退休养老制度形成于20实际50年代，其中的制度内容也是和当时的社会环境相适应的，如对退休年龄的规定，一般为男60岁，女55岁，这是与当时的人均寿命偏低相适应的。但建国六十年来，我国的人均寿命大幅度提高，故而身体条件允许的工作时间也就相应延长，加上我国“未富先老”的基本国情，现行的退休年龄已不完全适用了。这一现象在高校表现得尤为明显，高校教师作为高层次专业技术人才，他们大部分都拥有高学历，学习时间较长，因而参加工作时年龄偏大，故而工作时间偏少，这显然不利于人才的合理使用，造成人力资源的极大浪费。同时退休年龄偏低，造成了退休人数增长较快，加大了财政负担。

在给付待遇上，现行政策一般是以退休当月工资为基数，按一定的比例给付养老金，这种方式的缺点在于不能充分反映每一位教师的实际工作贡献，在调整机制上，退休人员的退休待遇随在职人员的调整而调整，不能充分反映物价水平、经济发展水平等因素，这在一方面造成了与企业的调整差距，引起社会不公平，另一方面降低了对在职教师人员的激励作用。同时也阻碍了校内分配制度改革，因为高校对在职人员的分配调整，也要考虑到退休人员，导致了分配调整幅度小则激励作用不明显，分配调整幅度大则给高校带来较大的经费负担的两难局面。

4.不利于全国统一的养老保险制度建设

自20世纪80年代我国重建被“文化大革命”破坏的养老保险制度以来，包括高校在内的机关事业单位退休养老制度与企业退休养老制度一直在双规运行，但其退休养老待遇基本相同，差距并不明显。从20世纪90年代中期开始，企业养老保险制度逐步进行改革，已经初步建立了社会养老保险制度，而包括高校在内的机关事业单位的养老保险制度改革却迟迟没有进行。这就导致企业与高校等机关事业单位的退休养老待遇因实行的制度不同而出现了较大的差距，企业单位员工个人需要缴纳养老保险费，且养老金替代率相对较低，而高校等机关事业单位的人员个人不需缴纳养老保险费，同时可以享受较高的退休养老待遇，引发了社会的攀比心理，不利于社会稳定。同时由于制度的不同，在一定程度上阻碍了人才在高校与企业间的合理流动。

从我国的现实国情看，高校教师的社会保障已经逐步纳入到全国统一的社会保障体系，诸如工伤保险、医疗保险、失业保险、住房公积金等均纳入了全国统一的制度体系。唯独高校教师养老保险没有进行社会化改革，这一局面既不利于建立完善全面的高校教师社会保障体系，也不利于全国统一的社会保障体系的形成。同时，由于养老保险制度双轨制的存在，以及高校教师养老保险制度改革试点各地改革方案的不尽统一，使得我国养老保险制度出现了碎片化的倾向。养老保险制度碎片化，违背了养老保险的基本原则，既不利于养老报险的管理，也降低了其社会共济的功能，影响了我国养老保险制度的健康发展。法国养老保险制度碎片化带来的惨痛教训，值得我们引以为鉴。

综上所述，随着经济社会的发展，以及高等教育体制改革的不断深化，传统的高校教师养老保险制度已经不能适应现实需要，阻碍了高校的改革与发展以及高校教师人力资源的合理流动与有效配置，同时也不利于我国的统一的养老保险制度体系的建立，改革势在必行。

三、高校教师养老保险制度改革的困难

如上所述，我国高校教师养老保险制度改革势在必行。但改革是一个革故鼎新的过程，必然面临着一定的阻力和困难。从我国的现实国情出发，高校教师养老保险制度改革主要面临养老保险制度各主体的思想认识、制度的构建以及衔接等困难和问题。

1.思想认识问题

高校教师养老保险制度改革，涉及各政策主体到对高校教师养老保险社会化的思想认识问题。在思想认识这个问题上，关注高校教师的个人思想认识固然重要，但笔者认为，更重要的是关注国家以及改革政策制定者的思想问题。由于我国特殊的国情，长期以来高校教师的退休养老由国家统包负责，这在一定程度上养成了高校教师对国家的依赖思想。但在看待这一问题时，应该充分尊重我国的国情以及高校教师的职业特点，改革政策制定者在制订改革方案时也必须转变思想，不应该把高校教师的养老保险作为负担甩向社会，在“甩包袱”的思想指导下的改革使得高校教师的退休待遇越改越低、越改越少，这既不符合养老保险的刚性原则，也不符合改革应该是帕累托改进的原则，也就遭到了高校教师的反对，部分改革试点地区还出现了“高校教师提前退休潮”现象。这既不利于高校教师队伍的稳定，又不利于我国高等教育事业的发展。因此，在改革方案的制订和实施过程中，要做好广大高校教师的思想工作，使其正确认识养老保险社会化的意义以及必要性;同时，改革政策制定者也应该转变“甩包袱”的改革指导思想，以“以人为本”为原则，全面体现对高校教师的人文关怀，在改革方案制定时要充分征求广大高校教师的意见，充分尊重高校教师的合法权益。

2.制度构建问题

构建符合我国国情和高校教师职业特点的养老保险制度，是高校教师养老保险制度改革的基本前提和基础。构建中国特色的高校教师养老保险制度，首先要对我国高校教师的身份和法律地位进行合理定位，当前我国高校教师的法律地位模糊，我国《教师法》和《高等教育法》对高校教师的定位是从事高等教育活动的专业人员，同时还规定高校教师的工资福利等方面的待遇水平不低于高校驻地的公务员的待遇水平，从而产生了高校教师的养老保险制度是否应该参照公务员建立的问题;其次，要考虑合适的养老保险制度模式，探讨高校教师养老保险制度的构成，当前改革的主要趋势是社会统筹与个人账户相结合的模式，但必须考虑如何使这一模式与我国的高等教育管理体制以及高校教师人事制度相结合;第三，养老保险制度的具体内容，包括如何缴费、缴费率、养老金的替代率、如何调整与给付以及养老保险基金的管理与增值等，这些具体性的制度内容设计的是否科学合理，事关高校教师养老保险制度改革的成败。

3.制度衔接问题

高校教师养老保险制度改革，涉及新老制度的衔接问题。制度的衔接主要涉及两个方面的问题:一是新制度与老制度的衔接问题，改革前后因高校教师个人年龄、参加工作的时间不同，也就面临着如何统一协调的问题，现行的制度条件下，高校教师的退休金替代率和替代水平相对较高，在改革进行时如何维持待遇水平的相对稳定，以确保待遇不出现大的波动，进而维护高校教师队伍的稳定;二是新制度要照顾到与政府、企业养老保险制度的衔接问题，在市场经济体制下，人才随社会需求进行合理流动，现行的高校教师养老保险制度在一定程度上阻碍了高校教师作为高素质人才的合理流动，因此，新的养老保险制度必须能够与政府、企业的养老保险制度有效衔接，以利于养老保险的管理和人才的合理流动。

4.转制成本问题

高校教师养老保险制度改革的趋势是建立社会养老保险制度，而社会养老保险制度需要雄厚的养老保险基金积累，长期以来我国高校教师养老保险采用的是由国家财政统包的现收现付模式，这就产生了高校教师养老保险制度改革转制的成本问题。我国高校教师养老保险制度的转制成本是养老保险由现收现付制专向社会统筹与个人账户相结合的部分积累制时，政府已经向在职教师承诺但还未兑现的那部分收益，包括显性成本和隐性成本，通过养老保险精算，科学评估出转制的显性成本;而隐性成本的估算则比较困难。另外，还要考虑如何偿还转制成本，只有做好宏观规划，在保障养老金给付的前提下逐步偿还转制成本，以避免出现类似我国企业养老保险“高额空账”运行的局面。

四、高校教师养老保险制度改革的展望

综上所述，我国高校教师的养老保险制度改革势在必行，改革也面临着困难和问题。为了适应我国高等教育事业的改革发展的要求，需要尽快建立起中国特色的高校教师社会养老保险制度。结合20世纪90年代以来我国高校教师养老保险制度改革试点的经验和教训，我们需要在正视改革面临的困难和问题，进一步探索如何进行高校教师养老保险制度改革。

1.改革应尊重我国的国情

尊师重教是我国的优良传统，因此，高校教师的养老保险制度要体现对高校教师的尊重和一定程度上的制度优越性。从我国的实际国情出发，在探索高校教师养老保险制度改革时，应考虑以下几点:一是要考虑我国的经济发展水平和国家财政能力以及高校长期以来作为事业单位存在的现实;二是要在考虑社会公平的基础上适当提高高校教师的养老待遇水平，以有利于吸引高素质的人才到高校任教，进而促进我国高等教育事业的发展;三是要考虑我国致力于建设全国统一的养老保险制度的宏观目标，从长远看，我国高校教师的养老保险制度也应该服从这一目标;四是要考虑我国保护高校教师权益的法律法规，如《中华人民共和教师法》、《中华人民共和国高等教育法》、《国家中长期发展规划纲要》等，高校教师养老保险制度的改革，要以不违反这些法律法规为基准。

2.改革应尊重高校教师的职业特点

“学高为师，身正为范”。高校教师属于知识高度密集型职业，从事的是知识性劳动，具有学历高、专业学识深、知识更新快等特点。高校教师为了获得丰富的知识和高的学历，一般需要经过长时间的学习，但无论是为获得高校学历的前期投入还是为更新知识的后期投入都比较大的，根据人力资本理论以及教育投资收益理论，高校教师应该获得较为丰厚的回报。同时，高校教师担负着为国家培养高层次人才的重任，同时也是先进生产力和先进文化的主要创造者。因此，在探索高校教师养老保险制度改革时，要充分尊重高校教师的职业特点，以人为本，以全面关怀教师为宗旨，构建中国特色的高校教师养老保险制度，进而稳定高校师资队伍，为我国社会主义现代化建设培养优秀的高级人才。

3.改革应有利于我国高等教育事业的发展

在传统的计划经济时期，国家统包型的高校教师退休养老模式在保障高校教师安度晚年发挥了重要作用，维护了当时高校教师师资队伍的稳定。但改革开放以来，我国的高等教育体制改革不断深化，诸如高校教师管理体制由“行政调配”转为“合同聘任”、工资制度由“刚性工资”转向“弹性工资”等。因此，在探索我国高校教师养老保险制度改革时，要充分重视这些现实背景。同时，高校教师养老保险制度改革应该有利于高校教师的合理流动，提高高校师资的利用效率，促进高校的改革与发展，进而促进我国高等教育事业的发展。

4.改革应借鉴国外高校教师的养老保险制度

“他山之石，可以攻玉”。在探索我国高校教师养老保险制度改革时，要注意借鉴国外成熟的养老保险制度。从我国高校教师养老保险制度已有的改革实践出发，应该在以下几个方面借鉴国外高校教师的养老保险制度:一是国外高校教师的身份和法律地位;二是国外高校教师养老保险制度的模式，以及制度模式与其高等教育体制、政治经济环境和文化传统的关系;三是国外高校教师养老保险制度的具体内容，如制度构成、责任主体、资金来源、财务制度等;四是国外高校教师养老保险的待遇水平，高校教师的退休金收入在各行业中居于何种位置;五是国外高校教师养老保险制度的发展趋势。

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