善治：基于制度层面的反腐新思路

李建东，吴晓燕

(西华师范大学 政治学研究所，四川 南充 637000)

吴晓燕，女，四川大竹人，教授，博士，主要从事农村经济与政府治理研究。

善治：基于制度层面的反腐新思路

李建东，吴晓燕

(西华师范大学 政治学研究所，四川 南充 637000)

当前中国正处于经济变革与社会转型的关键时期，这个时期也是社会矛盾的凸显期，日益严重的腐败问题更是成为影响社会和谐稳定发展的突出政治问题。善治适应新型治理结构的需要，倡导合法、透明、责任、法治、回应、有效等价值理念，从制度层面建构了腐败预防和治理的新路径，依靠善治反腐是我国现阶段可供选择的反腐新思路。

腐败；善治；权力监督;反腐制度；腐败治理

随着改革开放的深入，我国逐步实现了经济体制的转型，但适应市场经济发展要求的管理体制和监督机制尚未建立和完善，行政行为和市场行为也存在诸多不规范和难以约束之处，社会主义民主法制建设更需要一个长期的过程，这就使得腐败现象得以滋生蔓延，成为一个严重的社会政治问题。腐败现象严重影响了中国共产党在基层群众心目中的形象，使政府面临政治合法性危机，因此，不断探究反腐路径，寻求反腐制度创新，成为中国共产党和中国政府面临的现实考验。

一、中国社会转型期腐败的成因

1978年中国实行改革开放政策以来，中国的经济体制和社会结构都在发生深刻的变革，加速了中国迈向现代化的步伐，逐步实现了中国由传统的农业社会向现代工业文明社会的转化。转型期的中国在经济增长、人民生活水平提高、综合国力提升等方面都取得了举世瞩目的成就，但不容否认的是，在转型过程中，也出现了一些严重的社会和政治问题。腐败问题事关执政党的兴衰成败和国家的前途命运，无疑是社会政治问题的集中体现。关于社会转型期腐败现象的成因，本文从以下方面做了具体阐述：

(一)政府对权力的绝对垄断导致腐败

公共权力实质上是社会的稀有价值和利益的权威性分配，更多地体现为利益关系，公共权力的执掌者一样具有自利的动机，凭借自身对权力的拥有而获取更多的稀缺资源和经济利益，腐败正是政府官员利用公共权力谋私的行为。社会权利高度集中的组织制度和领导制度是中国目前社会转型期的突出特征。组织人事制度上高度集中、封闭和单向的“伯乐相马”的做法，被群众形象地称之为“在少数人中选人，由少数人选人”，用人权集中于少数人手中是造成用人问题上的腐败、犯罪和不正之风猖獗的重要原因。“用人一句话，花钱一支笔”的决策权高度集中的领导制度，使得各级党一把手和国有企业一把手拥有不受其同事和下级监督制约的权力，并容易形成家长制作风和个人凌驾于组织之上的局面。

(二)寻租活动高涨导致腐败猖獗

在公共选择理论中，租金被用来表示政策干预和行政管制，从而抑制竞争，扩大供求差额而形成差价收入，租金的存在直接导致寻租活动的产生。巨额租金激励拥有权力的官员和拥有金钱的寻租人共同参与和分配经济租金。经济租金愈高，寻租激励就越大，腐败现象就越严重，这也是腐败成为我国突出的社会政治问题的主要原因。寻租从本质上说是权力寻租活动，政府官员对权力的绝对拥有，激励了寻租人寻租，“如果官员拥有足够的垄断权力，并且可以通过拖延批准或干脆扣留不给来提高资源的稀缺程度，那么即便是那些够资格的人有时也会甘愿行贿”①。政府官员对稀缺资源具有分配权，通过合法途径无法获得政府控制资源的寻租者便会选择向政府官员行贿，最终政府出于经济利益的考虑会把资源分配给出租最高的寻租者。政府一方面向寻租者出租以获得租金，另一方面又通过权力处处设租，创造租源，而寻租活动本身即是社会腐败的突出表现，同时也是加剧腐败的催化剂。

(三)监督不力造成腐败

党的十七大政治报告明确了反腐败的方针，即“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”，把反腐败当做“党必须始终抓好的重大政治任务”，并进一步要求“扎实推进惩治和预防腐败体系建设”，为遏制并消除腐败这一毒害社会的顽症，促进和谐社会和全面小康的实现创造了良好的政策环境。然而监督与制约机制的缺失使得腐败现象有增无减。

1.监督观念不强，监督责任意识严重缺失，不想监督、不愿监督的问题突出。长期以来，社会公众对权力监督的认识不足，无论是党员干部还是广大群众，监督观念和监督意识都比较薄弱，专门监督机关基本处于孤军奋战的境地。随着改革开放的深入，功利主义和实用主义在一些人头脑中逐渐形成，部分群众对领导干部有所求，因而自动放弃监督，甚至单纯地认为监督只是监督部门应有的事，与己无关，所以不愿监督，从而造成社会监督责任缺失的危机。

2.监督体制不顺，专门的监督机构缺乏权威性，难以充分发挥监督职能。不受监督的权力必然走向腐败。从我国当前的实际情况看，既缺乏有效制衡权力的外部力量，也没有很好地解决内部权力制衡与监督的问题。表面上我国已经建立了一套比较完整的监督体系，但在实际监督过程中往往存在“上管不着，下管不了”的尴尬，监督机构不适应、监督机制不健全，使得监督难以到位，形同虚设，监督主体受制于监督客体的问题未能从根本上得以解决。

3.监督制度不健全，监督制度不落实，造成“虚监”和“失监”。现有的监督制度没有形成体系，相互之间不配套，在操作过程中出现了很多的问题；监督制度建设滞后，跟不上监督实践的步伐，尤其是程序性的制度建设发展滞后，对权力运行缺乏强有力的约束；监督制度本身也存在诸多的漏洞，给滥用权力者以可乘之机。

二、善治：制度层面的反腐新路径

善治理论是一种全新的社会治理理论，它包括四个方面的基本要素：合法性(Legitimacy)、责任性(Accountability)、回应性(Responsiveness)和公正性(Effectiveness)，强调效率、法治和责任。善治是国家权力向社会回归的过程，是市民社会走上前台与政府、经济社会共同分担社会治理的历史进步②，因此可以为政府提供一种制度创新的理论选择，从而有效地遏制腐败。善治意味着统治与治理方式的转变，必须改变单一的以政府为中心的国家统治结构，这样才能推进政府改革和创新，完善防治腐败的制度安排。

(一)建设法治国家，依法规范政府行为

法治相对于人治，从人性视角出发，法治是直接针对人性的制度设计，它要求从人性善恶关系中寻求“压制人性中最坏的可能，调动鼓励人性中最好的东西”之切入点，并以制度的办法在两者之间建立隔离墙以维持均衡，其主要功能在于防止束缚与专横的政治权力，要求政治权力严格受法律限制，要求政府的行为不得违背法治所认可的价值前提。③从反腐败制度创新的角度来看，建设法治国家需在以下几个方面做出努力：一是逐步树立宪法和法律的最高权威，实现从人治向法治的转变，依法治国，建设法治国家；二是健全法律法规体系，提高法律法规的透明度、稳定性和可操作性，用法律法规来约束腐败现象的滋生；三是改革和完善司法监督体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离，保证司法机关依法独立公正地行使司法权，确保司法公正；四是建立健全法律惩治腐败体系，进一步加大对腐败的惩治力度，从严治党，从严治国。

(二)促进政务公开，实现政府决策的公正

公民具有获得与自己利益相关的政府政策信息的权利，而善治的高效与透明性要求政府政策信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共政策的制定，并且对公共管理过程实施有效的监督，从而在源头上防止暗箱操作、以权谋私等腐败现象的滋生。中国从20世纪80年代起，就进行了一系列政务公开的积极探索，包括政府职能部门实行的“两公开一监督”(办事程序公开，办事结果公开和接受群众监督)，执法和司法部门实行的警务公开、检务公开、审判公开、基层政务公开(村务公开、厂务公开、乡镇政务公开)，以中央和省级政府为主的政府上网工程等。政务公开的基本原则可概括为“三公开”，即程序公开(是否规范合理)、过程公开(决策依据及其有关政策规定应让人民群众周知)和结果公开。④实行政务公开的直接意义在于，社会公众可以实现最大程度的政治参与，从而使政府决策的过程和依据实现了最大程度的公正，迫使政府官员对一切有问题的权力行为都做出充分的、负责任的说明和辩解。

(三)建立责任政府，构建权责约束机制

目前政府的权力和责任不统一以及权大责小的状况导致政府及其工作人员责任意识和行政效能的低下。现代政府应当是一个责任政府，政府要向公民负责并及时对公民的要求做出回应。强化责任约束，建立责任政府是对公民的要求做出快速回应并负有责任感的基本手段，这就要求构建责任制约束体系，完善责任制约束手段。近年来，我国相继出台了一系列反腐倡廉的举措，但腐败问题依然层出不穷，这在很大程度上是因为廉政建设领导责任的缺位，为腐败现象的蔓延创造了条件。因此要想有效地遏制腐败，必须建立、健全有效的责任追究制度，增强党政官员的社会责任感，通过切实到位的责任追究，使每位政府官员的行为都置于严密有效的外部监督和内部约束之下，这样才能防微杜渐，消除腐败现象孳生蔓延的环境和土壤，从而把腐败行为遏制在萌芽状态。

(四)加强权力监督制约，完善权力监督管理

我国目前的权力监督制约机制存在着严重缺陷：一是人大的监督作用没有充分发挥出来；二是其他专职检察机构的作用有一定的局限性；三是人民群众的意见没有起到应有的作用。⑤因此加强权力监督制约机制建设应从以下方面努力：一是加强权力机关即全国人民代表大会及其常务委员会的监督制约，应当明确人大监督的职责权限和手段，规范监督程序；二是强化司法机关内部的监督制约机制，公、检、法机关之间要相互分工、各守其责、相互制约；三是让民意充分发挥监督作用。要发挥民意监督作用，应建立健全民意表达机制，疏通民意表达渠道，其一是充分发挥新闻媒体的传达作用，为民意表达提供舆论支持；其二是允许和推进民间反腐败组织的建立，从而有效地配合帮助党和政府的反腐败工作，其三是采取民意调查的方法，通过民意的直接反映，对干部予以监督。

(五)建立有效政府，提高政府效能

提高政府效能，建立有效政府，意味着政府的机构设置、职能定位、人员编制要科学合理，符合社会需要，意味着政府的政策要以高效率、低成本的方式加以执行并能产生更高的经济效益。建立一个精干、高效、廉洁，具有执行力和公信力的政府是提高政府效能所要达到的主要目标。为此，政府应当增强大局意识和服务观念，确保政令畅通；坚持科学民主决策，提高决策水平；切实依法行政，维护社会公正；建立问责制度，开展绩效评估；改进公共服务，着力解决就业、就学、就医、社会保障、社会治安、安全生产、环境保护等人民群众最关心的利益问题。切实把群众的利益实现好、维护好、发展好，切实把百姓的积极性引导好、保护好、发挥好。一个真正的有效政府，必定是一个服务于民的政府，也是一个有着强大的社会政治合法性基础的政府。

总之，腐败作为当前突出的社会政治问题，早已引起党和政府及各阶层民众的高度重视。在今后相当长的一个时期内，寻求反腐败的制度创新会成为反腐探究的一个主要方向。善治“实际上是国家权力向社会的回归，是一个还政于民的过程，它是政府与公民之间积极而有成效的合作”⑥。善治水平的改进与提高，取决于制度建设与制度创新，取决于由政策治国向制度治国的决心和效果。要真正有效地遏制腐败，走向善治之路，就必须以制度创新为途径，改革政府，重新界定其作用范围和方式。

注释：

①善治视野中的和谐社区建设[EB/OL].中国选举与治理网:http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=92857.

②毛寿龙.西方政治的治道变革[M].北京:中国人民大学出版社，1998.

③雷学刚.建立反腐机制的几点思考[J].新重庆，2007，(6):18-19.

④徐志萍.对制度反腐的几点思考[J].湖南涉外经济学院学报，2007，(3):20.

⑤张惠新.加强反腐倡廉制度建设[J].党建研究，2010，(3):12.

⑥陈雷雷.论当前中国的腐败问题与制度反腐[J].经济研究导刊，2010，(1):97.

责任编校：张 静,罗 红

2010-09-28

四川省教育厅人文社科重点项目(08SA010)

李建东，男，河南林州人，硕士，主要从事社会主义现代化问题研究。

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1007-9734(2010)06-0102-03