论新农村建设中的整村推进模式——基于安徽省长丰县宋岗陈刘项目的研究

常 伟

(安徽大学中国三农问题研究中心，安徽 合肥 230039)

论新农村建设中的整村推进模式
——基于安徽省长丰县宋岗陈刘项目的研究

常 伟

(安徽大学中国三农问题研究中心，安徽 合肥 230039)

新农村建设中的整村推进模式的出现有着特定的背景。文章以宋岗陈刘项目为例，分析了整村推进的具体做法与实施效果，进一步剖析了整村推进模式实施的现实约束条件。研究表明，整村推进模式可以将新村建设、土地宅基地整理与农业产业化有机结合起来，社会经济效果明显，但其操作与实施具有一系列严格的约束条件。

新农村建设;整村推进;宋岗陈刘项目;土地整理;农业产业化

所谓整村推进模式，就是在新农村建设中，将土地整理复垦开发、城乡建设用地置换和新农村建设结合起来，以村为单位，通过实施村庄合并、新村建设、土地流转和产业发展相结合，促进农民向中心村镇集中、农业向适度规模经营集中的一种新农村建设模式。这种新农村建设模式建立在农村土地整治整村推进的基础上，但其内涵又不能等同于后者。笔者拟以安徽省长丰县造甲乡宋岗陈刘整村推进项目为例，来探讨整村推进模式及其相关问题。

一、整村推进模式出现的背景

1.合肥的整村推进试点

保护耕地已经成为我国的一项基本国策。出于维护国家粮食安全和农村社会稳定需要，坚守18亿亩红线已经成为决策层的共识。问题是，地方政府要发展经济，要推进城市化，占用土地，尤其是耕地在某种意义上讲是必然的。在这样的大背景下，一些社会经济快速发展的地区已经深深感受到了土地指标对于当地社会经济发展的诸多限制。

社会经济发展与土地指标限制的矛盾怎么解决?能否找到解决耕地保护和建设用地需求矛盾的有效办法?在这方面，合肥市通过不断创新土地开发复垦整理方式，大力开展土地开发整理工作，将农村闲置或低效利用的建设用地复垦为耕地并部分置换为建设用地指标，用于城镇建设和非农产业发展，从而实现了耕地占补平衡和动态平衡，真正做到了保护耕地与保障发展的双赢，2008年合肥市因此被国土资源部批准为全国节约集约用地试点市。

不仅如此，合肥市委、市政府于2008年1月组织实施了4个整村推进试点项目，这4个试点项目涉及肥东县白龙镇、长丰县造甲乡及肥西县官亭镇和严店乡4个乡镇的6个行政村，总规模44平方公里，共涉及6个行政村、209个自然村、5 062户、17 137人。通过整村推进模式的实施，209个自然村被归并为9处基础设施完善、配套齐全、村容整洁的新村庄。4个试点项目共建成农民新居924幢、52.8万平方米，公共服务设施2.23万平方米，修筑田间道、生产道、沟渠660公里，修筑塘口374口，绿化植树23万株，工程总投资6.7亿元。就增地效果而言，4个试点项目共整理土地65 849亩，新增耕地8 256亩，村庄用地面积由7 677亩减少到2 433亩，新增耕地5 244亩，新增耕地率为13%。合肥市的整村推进试点已得到了国土资源部多位领导的充分肯定。而长丰县宋岗陈刘项目既是当年度合肥市规模最大的民生工程项目之一，也是合肥市大建设的重点项目之一，因此格外引人关注。

2.宋岗陈刘整村推进项目的相关情况

宋岗陈刘整村推进项目位于长丰县造甲乡西北部宋岗、陈刘两村，共涉及徐小集等20个自然庄、1 295户、3 978人，涉及土地面积22 019.2亩，项目总投资为1.8亿元。整个项目包括新村建设、土地及宅基地整理和农业产业化发展等方面。就时间跨度而言，大体上可以分为实施准备动员阶段、工程施工阶段、竣工验收阶段，但实际上很多工作是交叉进行的。宋岗、陈刘整村推进项目自2007年12月开始，逐户进行房屋丈量、宣传动员，组织召开群众代表大会，研究制定项目实施方案、农户拆迁补偿标准，至2008年4月底完成前期相关规划动员，并与农户签订协议，农建房交由村委会统一委托、统筹代建;2008年5月至2009年6月，历时一年的宋岗、陈刘新村建设全部完工，三个集中居住点徐小集中心村、徐老家、陈刘老街共计分房到户767户。截至2009年10月，新房建设已完成212栋、864户，并全部分到农户手中。目前，新村房屋建设工程全部结束，旧村庄拆迁工程同期结束，农田整理土方工程和绿化工程基本完工，正在进行配套设施建设的扫尾工作。

二、整村推进的具体做法

1.明确责任，形成联动共建机制

合肥市委、市政府成立了领导小组，市委、市政府主要领导亲自挂帅，分管土地、农业的两位副市长具体负责，市相关部门落实人员，全力以赴，重心下移，直接指导到乡、村，保障项目实施。县里成立了造甲乡宋岗陈刘土地及宅基地整理和新农村建设项目工作领导小组，常务副县长任组长，分管副县长任副组长，国土、监察、财政、审计、农业、林业、规划、水务、交通以及造甲乡党委书记、乡长为成员，负责开展检查、监督、验收等管理工作。在乡一级，项目区所在的造甲乡相应成立了项目实施小组，乡长任组长，分管国土资源工作的乡长为常务副组长，国土所所长、项目区内的村委书记、主任及有关人员为成员，负责项目实施前的地类、面积、权属的界定和确认，项目实施后的界线划定和权属再分配，对项目策划、建设实行全程管理。乡党政负责人驻守在工地，随时解决项目推进中出现的问题。在村一级，村里召开了多次村民代表大会，由全体村民推举出30位德高望重且有组织能力的村民作为成员，建立了项目建设理事会和质量管理监督组两个组织，统一行使管理权和监督权。

2.资金整合与集中投放

合肥市政府出台了资金整合方案，由市、县两级财政部门负责，将市、县两级分散在财政、国土、农业、建设、交通等22个部门和单位的30项支农项目和资金进行整合，从而实现了整个项目统一推进，集中投入，打出了组合拳，提高了财政资金的使用效率。长丰县则将财政、交通、农委、水务等22个成员单位原先分散投入的项目进行整合，实行集中投入，已累计整合资金达七百多万元，同时积极争取市直部门相关项目建设资金支持。在宅基地整理方面，对宅基地整理新增耕地部分，市、县分别按每亩5万元、2万元给予奖励补助，对土地整理部分按每亩2 010元给予补助。在项目实施过程中制定了自拆和先拆的奖励办法，对被拆迁户按协议拆除房屋、完成搬迁的，给予4 000元～5 000元不等奖励，同时给予被拆迁户每人每月50元房租补助。根据新建房屋所需工程费用，扣除拆迁补偿金额和建新房奖补金额后，缺口部分由群众自筹解决。据测算，平均每户只需自筹1.93万元，就可建起新房。不仅如此，政府还积极协调金融机构为群众办理银行贷款业务。平均每户获得银行贷款5 000元左右，强有力地支持了项目区农建房建设。

3.高标准统一规划

项目实施过程中所涉及的耕地、水利、道路、村庄、住房等项目，在规划上均要求做到高标准、高起点，从而将节约土地与改善村容村貌有机地结合起来。在农民建房方面，在充分尊重农民意愿的前提下，选择交通较为便利的地方，采取“原址扩大改造”或“选址重新建设”相结合的方式，统一提供宅基地和新建住房。新建住房也采取“委托代建”和“农户自建”相结合的方式，按规划方案，统一建设。同时将分散的自然村落进行撤并，集中建设新村。在土地整理和宅基地整理复垦过程中，同样公开招标确定施工单位，统一实施建设。在基础设施配套方面，也按照规划要求建设各种基础设施和公共服务设施，力求最大限度改变农民的生产生活方式。在土地流转和农业产业化经营方面，也是力求统一流转和规模经营。高度重视项目建成后的农业产业化问题，规划之初，就注重农民和农业企业进行对接，建成之后，协议一签就可实施土地流转和规模经营，土地当年即可利用，农民当年即可获益。

4.狠抓管理，确保项目质量与进度

为了确保4个整村推进项目的实施，合肥市出台了《土地及宅基地整理和新农村建设项目实施意见(试行)》等文件。项目在建设过程中，从新村建设、旧村拆迁、基础设施和公共设施建设，到土地整理、土地流转和农业产业化，通过实行项目法人责任制、公告制、有效最低价招投标制、监理制、合同制、专家评审制等制度安排实现了“阳光操作”。项目实施过程中，实行业务人员驻点监督、群众日常监督、乡镇党委政府每日督查、县直部门定期抽查四级监督体系制度。在施工过程中对于工程质量和进度严格要求，具体任务明确到人，实行流程化管理。

三、宋岗陈刘项目的实施效果

1.农民生产生活大大改善

根据项目安排，农民被安排到徐小集中心村、徐老家、陈刘老街三个居住点，规划共建住房212栋，计846户(不包括五保户和整改户)，建筑总面积100 262平方米，总投资1.19亿元，项目区内户均居住面积由108平方米提高到127平方米。项目区内新建房均价在每平方米640元，分70平方米、106平方米、135平方米和144平方米四种江淮新民居风格的房型，通过土地整理政府补助之后，群众户均只需支付1.9万元就能住上新房。在项目实施过程中，还修建了田间道29.5公里、生产路44.6公里、新挖塘137口、植树19 696棵，大大方便了农民的生产生活。在农村基础设施建设方面，还兴建改建了村民服务中心、文化站、敬老院、卫生室等设施，给排水设施、污水生物处理设施进一步完善，并给农民生活带来了很大方便，农民的生活居住条件大大改观。

2.增加了耕地资源，农业生产条件有效改善

宋岗、陈刘整村推进项目实施后，净增耕地2 571亩，村庄占地面积由原来的2 300亩减少到635亩，减少了72.4%;群众户均住房占地面积由1.8亩减少到0.56亩，减少了69%。整村推进项目的实施增加了农村耕地面积，并促进了土地节约集约利用，极大地增加了农民收入，促进了产业增效。宋岗陈刘项目区的农户通过收取土地租金、入企打工等方式，户均可增收2 000元以上。同时，通过宅基地整理，实现了土地价值的提升，为农户带来了直接的收入。不仅如此，通过土地与宅基地整理，小田变大田，耕地分块分割细碎化的现状被打破，农田水利配套设施得到了进一步完善，不仅适应了农业产业化发展、规模化经营和机械化生产的需要，也初步改变了江淮分水岭地区易旱易涝的局面，并且为地方社会经济发展节约了大量建设用地。

3.促进了农村土地流转与农业产业化发展

在项目实施过程中，通过招商引资，先后与安徽长风畜禽养殖公司签订了生猪产供销合同，与合肥立华养殖公司签订了雪山草鸡产供销合同，与安徽丰乐香料公司签订了薄荷产供销合同，走“公司+基地+合作社+农户”的农业产业化发展之路。以养鸡为例，目前全村已有86户建成养鸡大棚88个，棚均年出栏雪山草鸡2.4万只，净收入3万元。此外，项目区还发展了2个养猪小区，草莓大棚二百余亩，发展优质薄荷种植500亩，建设无公害绿色蔬菜3 000亩，农业产业化发展取得初步成效。尤其应该说明的是，2009年1月蚌埠市园味园食品有限公司与宋岗村签订土地流转承包协议。根据流转协议，公司以亩计算，当年付给农民租金300公斤稻谷，此后3年每年递增15公斤，3年后根据粮食市场价，适度增减。2009年公司按照600元/亩/年支付农民9个月租金，农民人均就可增收约1 700元。企业由于承包经营了项目区内经过整理的15 000亩农田，也是安徽省最大的“菜园子”，种植黑皮冬瓜、青刀豆、毛豆、南瓜、甜玉米等多种经济作物，青刀豆、黑皮冬瓜在合肥市周谷堆等农贸市场广受好评。

总体上来看，宋岗陈刘整村推进模式成功地将土地及宅基地整理与新农村建设项目有机地结合起来，从而既解决了新农村建设资金投入不足问题，又解决了新农村产业如何发展问题，既改善了村容村貌，又腾出了多余的建设用地，从而破解了工业化城镇化带来的缺地问题。不仅如此，这种模式对于增强集体经济，改变农民生活习惯也有一定积极作用。就宋岗陈刘整村推进项目的实施来看，整村推进模式是一条符合城乡统筹发展、符合农村客观实际、符合人民群众要求的新农村建设之路。

四、整村推进模式实施的条件

从宋岗陈刘项目的实施效果来说，这种整村推进模式对于增加耕地、增加农民收入、破解工商业发展缺地问题有着极为重要的现实意义。我们也注意到，在新农村建设过程中，随着村庄合并、宅基地整理及道路平整，耕地增加的潜力还是比较客观的。据著名三农问题专家何开荫先生估计，通过并建新村、平整道路和清理旧宅基地，全国可以新增耕地2亿亩左右，如每亩土地价格按5万元计算，总值10万亿元，建设新农村的资金也就基本上解决了。以安徽为例，2020年安徽人口估计将达到7 200万，城镇化率达到55%，全省新增建设用地需求约四百万亩，缺口在140万亩上下。目前，全省农村居民点人均综合用地一百九十多平方米，如果按照新农村建设人均上限120平方米计算，通过土地整治，可置换的潜力大约在六百万亩左右，可以从根本上解决城镇建设用地需求问题。但就宋岗陈刘项目的实施情况来看，整村推进模式的实施需要如下条件。

1.社会经济发展水平高低适中

就地方社会经济发展水平而言，如果社会经济发展水平高，土地和住房价格也会相对较高，村庄合并和宅基地整理的成本也就会因此变得很高，从而给那些发达地区的地方财政带来巨大的压力。不少发达地区的党政领导到长丰调研时，他们不仅对宋岗陈刘项目的增地效果赞叹不已，也感慨他们当地由于地价太高，这样做的成本已经超出了他们的财政能力。反过来，如果地方社会经济发展水平太落后，很多人外出打工，整村推进增地效果比较明显。但问题是由于社会经济发展水平低，工商业发展处于落后状态，很难产生对于土地的强烈需求，至于从财政上拿出一笔资金来搞整村推进，就财政能力而言也是不大现实的。

以宋岗陈刘项目为例，该项目所在的长丰县2008年农民人均纯收入4 600元，位居全省第23位，总体上来说处于中游偏上水平。20世纪90年代由于旱涝自然灾害频频发生，长丰县甚至被确定为国家级贫困县，虽然近年来社会经济发展很快，但历史欠账相对较多。该项目所在的造甲乡2008年农民人均纯收入为4 208元，在长丰县所有乡镇里面处于中等偏下的位置。但也正因为近年来合肥市和长丰县社会经济发展相对较快，并切身感受到了土地资源所带来的压力，市财政和县财政才能拿出一大笔钱来搞整村推进项目。

2.有好的产业项目支撑

在整村推进模式实施过程中，好的产业项目支撑十分重要。在宋岗陈刘项目推进过程中，除了1.5万亩的大规模土地流转项目外，林间养鸡产业也很值得一提。所谓林间养鸡，就是利用林下空地建大棚，每个大棚两边留出一定的林下空地，通过隔离网的调节，散养生鸡。这样，生鸡可以得到青饲料的补充，节约了饲料，促进了生长;同时，鸡粪还能改良土壤，促进林木生长。建大棚养鸡还能对林木起到清洁防虫的作用。郁郁葱葱的林木也能对大棚起到防风庇护的作用。宋岗村实施退耕还林工程以来，共完成退耕还林三千二百多亩，发展林间养鸡条件可谓得天独厚。宋岗村与合肥立华公司联系，使立华公司把宋岗村林下建大棚养鸡作为它们的一个重点项目。2007年宋岗村建成林下大棚36个，到2009年底已发展到88个。以“公司+农户”的模式带动农民养鸡，公司则及时供给农民鸡苗、饲料、药品等，出栏时由公司统一销售，并与农民结算利润。在利润分成方面，立华公司通过合作社与农户签订合同，养殖利润的70%让给农户，如市场价格下跌，亏损由公司承担，农户照样获利。公司确保大部分农户每只鸡利润在1.5元左右，每户年纯收入至少在2万元以上。

3.有较好的干部群众基础

就经济发展条件而言，宋岗村基础并不好，“长风吹白茅，荒村人语稀”的顺口溜曾流传多年。20世纪90年代末全村一半以上的劳动力外出打工，抛荒土地达五千多亩。20世纪90年代末，年轻有为的崔广鹤担任了该村支书。上任后他踏实苦干，迎难而上，不仅将3 200亩的荒滩、荒岭全部种上了杨树，还带领群众大力发展林间养鸡，并设法帮助群众解决贷款难问题。通过这一系列努力，宋岗村很快成为了富裕村，村里不仅还清了三十多万元的债务，而且每年村集体经济收入四十多万元，农民人均收入也逐步提高，并于2009年超过了全县平均水平。宋岗村党支部曾被安徽省委组织部评为“五个好党组织标兵”，崔广鹤本人被合肥市委组织部授予“十佳村干部”称号，在群众中建立了很高的威信。

在宋岗陈刘项目实施初期，乡镇组织了项目区群众代表、村民组组长、宋岗和陈刘村两委负责人赴外地参观新农村建设示范点。通过参观学习，使项目区群众开阔了视野，进一步统一了思想，坚定了做好项目工作的信心。同时，项目区先行建设了几栋样板房，让农民群众看到了拆旧建新的好处，更加激发了农户新建房屋的热情。在推进过程中，村两委班子成员以及广大党员干部充分发挥了先锋模范作用，凡事吃苦在前。在房屋拆迁过程中，村两委班子成员能够做到“公开、公正、公平”，不偏不倚。广大党员干部身先士卒，带头自拆，并积极做好亲戚朋友的思想工作，为全体村民带了好头。宋岗陈刘项目的成功推进也表明，基层党组织强不强、群众参与度高不高是项目顺利实施与否的基础。宋岗项目实施的全过程以及后续管理机制的完善，依靠的正是组织推动与村民自治的有机结合。

由此可见，尽管整村推进模式效果很好，但也并非所有的农村都可以采用这种模式。在那些经济发展适中、有良好项目支撑、干部群众基础较好的地区，这种模式的效果和作用可以得到更好的体现。而对于那些条件并不具备的地区来说，整村推进模式有可能因为各方面阻力太大而难以推行，也有可能因为操作不当而引发一系列社会经济问题。事实上，像宋岗陈刘这样一个相对成功的整村推进项目，在实施过程中也遇到了一些问题，如项目实施周期长影响到群众短期利益(土地整理导致一季作物不能种、拆旧房建新居两年时间群众需要租房子)、部分群众对于土地流转期望值过高、大规模土地流转蕴含较大风险、各部门不同的审批程序与验收要求致使地方政府左右为难等。

五、结 论

就整村推进这种新农村建设模式而言，它可以将新村建设、土地宅基地整理与农业产业化有机结合起来，从而达到一举改变农村落后面貌的目的。从宋岗陈刘项目的实施来看，也确实达到了这样的目的，其社会经济效益是非常明显的，社会反响极其热烈。对于那些社会经济快速发展的村来说，整村推进模式不失为一种值得探讨、有着很强现实针对性的新农村建设模式。在可以预见的将来，这种模式将会在全国各地越来越多地出现。

但也正如笔者所指出的，整村推进模式的操作与实施有着一系列极其严格的约束条件。因此在整村推进过程中，应结合本地社会经济发展状况，高起点、高标准、严要求，扎实做好各项配套工作，有效整合各种资源，才能取得成功。那种以为整村推进就是大拆大建的观点，从认识上讲是极其片面的，从实践上来看则是极其有害的。

［1］安徽省统计局.2008安徽省情［Z］.2009.

［2］何开荫，樊美珍，姚志刚，余恕诚.大包干的新发展［EB/OL］.http://www.snzg.com.cn/ReadNews.asp?NewsID=2483，2008 －03 －05.

［3］孔宪昌，陈燕祖，春 玲.合肥长丰县大力开展“造地”运动宋岗村“撑竿跳”直追华西村［N］.安徽商报，2009－09－01.

［4］刘冰石，孔宪昌.长丰:“整村推进”气象新［N］.安徽日报，2009－09－09.

［5］造甲乡人民政府.农业产业发展规划可行性报告——长丰县造甲乡宋岗、陈刘土地及宅基地整理与新农村建设项目［R］.2008－07－09.

F320.1

A

1007－9734(2010)04－0127－05

2010－04－18

国家社会科学基金重点项目(08AJY043));安徽大学“211”工程三期建设项目

常 伟，男，安徽砀山人，博士生，安徽省长丰县人民政府县长助理，主要研究方向为农业经济学和发展经济学。

责任编校:田 旭，马军英