论村民选举权的司法救济

王长平，孙 蕾

(1.东南大学 法学院, 江苏 南京 211189；2.青岛大学 法学院，山东 青岛 266071)

孙 蕾，女，山东青岛人，博士，研究方向为诉讼法学。

论村民选举权的司法救济

王长平1，孙 蕾2

(1.东南大学 法学院, 江苏 南京 211189；2.青岛大学 法学院，山东 青岛 266071)

村民选举权的实现及其实现程度，不仅依赖于完善的立法保障和制度保障，更取决于能否获得及时、公正和有效的救济。但在村民自治实践中，由于权利保障机制的缺漏和传统治理模式的影响，村民选举权不可避免会遭受来自国家机关、社会组织及其他主体的侵害，却无法获得有效的救济。因此，村民选举权司法救济的缺失一直制约着农村选举制度的进一步发展。应以《村民委员会组织法》的修订为契机，建立村民选举权的司法救济机制。这不仅是强烈的理论诉求, 更是村民自治和权利维护的实践主张。

村民选举权；司法救济；选举诉讼

一、引 言

2009年12月22日，《村民委员会组织法》(修订草案)首次提请全国人大常委会审议，这意味着我国将通过立法进一步完善以村民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治制度，更充分地发展农村基层民主，进一步保障亿万农民当家做主的权利。但是，该修订案也存在不少缺憾，村民选举权的司法救济途径尚未纳入草案便是其中之一；这也是在征求意见时民众反映最集中、最强烈的问题，在2010年全国“两会”中也有相应的提案请求。“村委会选举是农村村民自治的重要活动内容，农村村民自治权是否实现及其实现程度，一个重要标准就是村民选举权是否实现及其实现程度。”①村民选举权的实现及其实现程度，不仅依赖于完善的立法保障和制度保障，更取决于能否获得及时、公正和有效的救济。但在村民自治实践中，由于权利保障机制的缺漏和传统治理模式的影响，村民选举权不可避免会遭受来自国家机关、社会组织及其他主体的侵害，却无法获得有效的救济。因此，应以此次《村民委员会组织法》的修订为契机，引入村民选举权的司法救济机制，以建立系统完善的村民选举权救济体系。村民选举权的司法救济不仅存在着较强理论诉求,也是村民自治生活和权利维护的实践主张。将村民选举权纳入司法救济势在必行，对该问题的思考和研究具有重大的现实意义。

二、村民选举权司法救济的理论诉求

根据《宪法》及《村民委员会组织法》的相关表述，村民选举权，是指在村组织的村委会选举中基于村民身份依法享有的选举和被选举为村委会组成人员的一项基本权利。村民选举权的实现及其实现程度，关乎村组基层民主的发展和农村的稳定。从理论上看，权利的保护和实现应首先以权力的监督和制衡为起点，并在被侵害后及时获得司法救济，这已经成为当代法治理论的基本诉求。

1．农村公共权力监督的制度性需求

村治是村社区公共权力复杂的运作过程,村治的效能直接关系到农村乃至整个社会的稳定和发展。传统宪法理论认为，只有存在公共权力的相互监督和制约，才可能确保公民的各种自由与权利。村治效能的产生和村民选举权的保障提出了公共权力监督的制度性需求。在村民选举中，农村公共权力的监督和制约包括两个方面。一是对村民自治组织内部的行政性权力的监督和制约。在村民选举过程中选举委员会担负着监督选举和裁决选举纠纷的角色，在规范选举、保障选举顺利进行方面发挥了重大作用。然而，有一点我们不能忽视，选举委员会是选举的具体操作者和组织者，选举委员会和村民之间产生的选举纠纷由选举委员会处理能否公正、合理及可信让人怀疑。自治体系内部的救济效果甚微，而现有的外部救济机制即立法救济和行政救济也早已经遭遇村民的信任危机。二是对基层政权的权力监督和制约。具有侵权性的基层政权以乡镇政府为典型，对于传统上一直由行政权支配的农村来说，司法机关对村委会选举的介入将对农村权力平衡和村民权力保障产生重大影响。村委会选举监督机制一般包括选举组织监督、选民监督和社会监督。发达国家的选举组织大多具有选举监督的主体资格。一次自由、公平和富有竞争的选举中，主持选举工作的选举组织必须独立、绝对中立地行使其职权，不受国家权力，尤其是行政权力的干预。然而，从我国目前的情况来看，在村委会选举过程中很难产生这样一个不受行政权干涉的中立性的选举监督组织。或者说，选举监督组织只有在司法的庇护下才有可能获得相对的中立，并在一定程度上排除行政权力的干涉。对于选民监督和社会监督，最终的效果依赖于是否存在健全有效的救济体系，即关键在于是否能最终获得司法救济。因此，选举监督机制的运行和制度设计已经对司法介入村委会选举提出了制度性需求。另外，“选举诉讼与选举监督一样，是选举合法公正的制度保障。与选举监督相比较，选举诉讼在保障选举过程和选举结果合法性上扮演着消极的角色，但对选举制度的正常、良好运行起到威慑作用”。②

2．司法最终解决原则的要求

现代法治的一个基本命题是，司法是权利的最终救济方式和法律争议的最终解决方式。“司法最终解决原则是指法院在依法独立行使审判权的过程中，对刑事、民事、行政等法律关系享有最终审查、最终评断、最终裁判的权力。”③西方国家已普遍确立了司法最终解决的法治原则、纠纷解决机制抑或宪政惯例，并且西方国家中司法机关普遍具有司法审查权；司法审查权的核心即是司法权所具有的终局决定效力。没有司法最终解决原则，社会展现的不一定是公平，可能是权力的扭曲；没有司法最终解决原则，裁决通向的不一定是正义，可能是私欲的膨胀。当然，就纠纷的解决而言，司法诉讼并不是解决纠纷的优先途径，由于费用、时间、传统、心理等因素，在我国，特别是在农村，人们更愿意以非诉的方式来解决纠纷。但人们也遵循一个共同的法治信仰，就是在其他途径解决不了的时候，必须要有司法的最终解决。另外，司法最终解决原则，并非要求一切法律纠纷均纳入法院的最终判决中。公民的基本权利保障最低要求是不应排除司法的最终救济，为村民选举权开一扇“司法救济之门”是权利保障的题中之意。从法院的制度角色出发，我们也可以发现法院实施对村委会选举过程监督和村民选举权救济的内在合理性。设立中立的司法机关是践行公民权利救济和纠纷解决的使命。“除非法律明确规定排除法院的管辖，法院不能像行政机关那样拒绝受理，因此在给予当事人法律救济这一点上，法院有一种持续的制度性动力。”④而司法机关之所以能践行这一使命，是因为“在现代社会，诉讼和法庭是一种解决社会纠纷冲突的机制，其突出优点是其解决纠纷的公正性。相对制度、听证制度、裁决制度和规范化、程序化以及公开化的程式特点保障了诉讼程序的正义性”。⑤对于村委会选举过程中存在的违法侵权行为，在行政救济机制、立法救济机制和其他纠纷解决机制无法处理或处理错误时，司法机关有最终处理并予以纠正的权力。

三、村民选举权司法救济的实践主张

村民选举权的现有救济机制，面对形势复杂的选举纠纷时捉襟见肘，不尽如人意，根本不能满足村民选举权保护的需求。司法救济的缺失使其自身具有的优势不能有效补给其他救济机制的不足，救济体系的整体救济效果难以显现。现有救济机制困境的显现和选举制度运行中存在的问题，已经提出选举权亟须司法救济的实践主张。司法救济机制具备的优势和救济体系补给效用便是对这一主张的回应。

1．当前救济存在的困境

《村委会组织法》第十五条规定：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权、破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。”可以看出，现有的对村委会选举中的违法选举行为的公力救济主要是权力机关救济和行政机关的救济。权力机关的救济有最高的权威性，但立法机关的监督多是以间接的方式进行，只能通过制定规范性文件以及对其实施状况的检查来实现。而且其规定也往往过于宏观笼统，不利于监督过程的有序完成。此外，作为集体监督，权力机关的监督也存在着职责不明、效率低下等问题。行政机关的救济具有及时灵活等优势。但由于行政机关本身也可能成为某些侵权行为的主体，因此行政机关的救济往往会流于形式，甚至是官官相护，难以取信社会和民众。⑥此外，还存在村集体内部的自力救济，但自力救济往往只能指向那些来自村民内部程度较轻微的侵权纠纷，如果村民选举权受到来自乡镇等基层政权的侵害，自力救济往往会显得力不从心。这几种救济方式在目前村民选举权救济实践中得到了广泛的采用，但其效果往往差强人意，根本无法满足权利救济的需求。在这种情况下，司法机关的正义之门仍然把选举权拒之门外，那么就会形成一种局面，即有权利却没有救济。那么，村民选举权就不再是基层民主、基层自治的“神奇魔杖”，而将异化成民主和自治骗局的装饰和道具。将会把村民选举权的救济之路引向死胡同，最终导致“中国式的草根民主”的村委会选举成了村民违法上访、良民变暴徒的渊薮。

2．司法救济具备的优势

司法救济机制可以通过自身的优势为现有救济体系提供补给效用。与行政救济相比，司法机关具有对不合理选举规则的选择优势，可以对村民选举权进行有效的救济。就村民选举规则的渊源来看，村委会选举规则由法律规范、官方规则和非正式规则构成。有些规则缺少规范性和合理性，在实际运行中对村委会选举产生不利影响，尤其是官方规则。这里所谓官方规则，指的是由各级人大常委会、政府或有关职能部门和各级人大常委会、政府或有关职能部门的内部机构发布的指导、调整、规范村委会选举活动的法律、法规和规章以外的规则。权力机关的内部职能机构对村委会选举的问题所做的答复，也是实践中常见的。但是，这类官方规则在规范、细化村委会选举的同时也带来了很多消极影响，极易侵害村民选举权。⑦例如，对候选人资格设置条件，就是在村委会组织法的规定以外新增了对候选人的资格要求；乡镇政府提出对村委会的罢免提议也是新增加的一种罢免案启动手段；家庭成员或亲属同为村委会候选人实行回避则直接剥夺了公民的被选举权。这时，在这些规则影响尚不能消除的情况下，需要完善有效的救济机制来补救受损的合法权益。由于行政系统内部有着严格的上下级服从关系，作为最低级别的乡镇政权，对其上级的指示和意见很难规避。司法机关则与此不同，司法机关的活动以法律为依据，对于不合法、不合理的官方规则完全可以不予理会。另外，司法机关的中立性和权威性将增加裁决结果的可信度和可接受度。司法机关对行政机关的监督和制衡同样是村民权利救济体系中不可或缺的一部分。另外，对于其他救济方式来说，司法机关的终局裁决效力可以为之提供机制性保障。

近些年，我国基层法院建设发展迅速，资源丰富化、解决纠纷方式的多样化为司法机关介入村民选举奠定了物质基础。基层法院的派出法庭规模化、规范化建设取得较大成效，响应了最高人民法院要求人民法庭建设要面向农村、面向基层、面向群众的新时期要求。新设置的派出法庭主要设在农村和城乡结合部。目前，部分人口较多的地区乡镇已经实现了“一乡一庭”的设置。法院在不断实现审判规范化、管理规范化、设施规范化和服务规范化的同时，不断创新纠纷处理方式，如在农村选聘人民调解员等。这些都为司法机关介入村委会选举创造了物质条件。相比之下，村民自治的主管部门——民政部在监督执行村民自治和全国各地的选举方面人手严重不足。另外，民政部门也没有执法权，其对村委会选举的监督和处理更是“心有余而力不足”。

四、建立村民选举权司法救济机制的思考

选举是现代国家中最为普遍的一种公民政治参与形式，也是社会成员和各利益集团政治角逐与利益协调的过程。同样，在村委会选举过程中，利益冲突和纠纷不可避免。另外，由于选举规则渊源的多样性，更是增加了选举过程的复杂性。如何科学、妥当地处理好村委会选举纠纷，建立合理、通畅及符合农村实际情况的司法解决机制，是在司法机关介入选举前必须解决的重要课题。

1．合理确定司法机关的受理范围

村委会选举属于村民自治的范围，具体操作过程受到非法律因素的影响较多。村委会选举过程中出现的侵害村民选举权的情形极为复杂，不同情况必须区别对待，司法的介入必须限定在一个合理的范围。

(1)选民资格的认定(包括选民登记、候选人资格等与之密切相关事项)。选民资格是指选民依法享有选举权和被选举权所应具备的基本条件。资格的认定必须同时具备三个条件：年龄条件；属地条件即享有村民资格；政治条件即没有被剥夺政治权利。其中最可能引起纠纷的村民资格的认定，由于户籍已不再适合作为认定村民资格的唯一标准，对于“村民”的界定急需相关法律、法规作出规范。村民概念在有明确法律法规依据的情况下，司法机关对于不予村民资格认定的违法行为必须给予救济。无明确依据或者需要有村民自治组织予以明确时，司法机关不宜受理，这将是一个司法难以解决的问题。

(2)选举程序的违法(括选民投票、当选计票等诸多程序性事项)。在选举过程中不当和违法的程序操作通常会侵害选民的实体权利。对于选举的程序及其违法认定标准，必须有一个合理的界定，这些需要结合相关法律法规酌情处理。但是，在其他救济途径无法妥当解决时，无疑由司法程序解决这类程序问题会有更好的效果。

(3)选举的结果争议(包括选举无效、当选无效等相关事项)。选举结果争议大多源于先前资格认定和程序问题，或者由其他程序外不法行为导致。对于选举结果是否符合相关规定、是否有效的问题，由司法机关进行解决无疑也是最佳选择。

2．建立与其他救济方式配套的村民选举诉讼体系

任何一种权利的救济机制都不应当是单一的，而应当是一个内在统一协调的配套体系，村民选举权救济亦是如此。我们应当在完善现有的立法机关救济机制和行政机关救济机制的同时，建立村民选举诉讼体系，并加强这三种纠纷解决机制在运作过程中的协调，使其成为一个内在统一协调的配套体系，推动我国村民选举权得到有效保障和救济。

选举诉讼救济一般包括刑事诉讼救济、民事诉讼救济和行政诉讼救济三种方式。农村的特殊情况决定了村委会选举诉讼与其他诉讼不同，在案件的受理范围、起诉人主体资格、受理条件、审理程序和判决的作出与执行等方面都存在着复杂性，想在我国建立起完善的村委会选举诉讼制度将是一个十分艰巨、复杂的系统工程。具体做法可以作如下考虑。一是完善《民事诉讼法》选民资格案件诉讼程序。选民资格诉讼中的“选民”应当包含选举村民委员会的“选民”，当村民对村民选举委员会关于选民资格问题的决定不服时，可以向法院起诉，适用这一程序。二是完善《刑法》中的“破坏选举罪”的构成要件。破坏选举不仅是破坏“各级人民代表大会代表和国家机关领导人员”的选举，也应当包括破坏村委会的选举。⑧三是扩大行政诉讼的受理范围，建立有关选举的行政诉讼机制。行政诉讼救济中，应将行政机关在村委会选举中的违法行政行为纳入行政诉讼的可诉范围，如县、乡、镇及其设立的村民委员会、居民委员会选举指导组违法操控选举程序、宣告选举无效和拒不颁发委任状等行为。鉴于三大诉讼法中存在对受理范围的兜底条款，立法机关可以在《村民委员会组织法》的修改条款中直接规定村民提起选举诉讼的权利，或者增加相应的衔接条款。另外，也可出台相应法律解释以便补充适用。

3．设立村委会选举诉讼的审理辅助队伍和特别程序

考虑到我国法院的内部建制和案件受理的分流，村民选举诉讼根据不同情况分别进入民事、行政和刑事审判程序中，因此，建立专门的审判组织难度较大。但是由于选举诉讼，尤其是村委会选举诉讼的复杂性，应当建立一支对农村情况熟悉、经验丰富的专案队伍，辅助各受理庭处理村委会选举纠纷。另外，目前存在普遍的共识就是，起诉人有权让独立、公正的法庭对他们的争议给予快速解决，对于选举争议更是如此。迟迟得不到解决的竞选和争议可能会中止农村的民主进程，并威胁到地方政府和农村自治组织的稳定性。因此，选举过程中发生的争议，是否能得到迅速的解决至关重要。要充分、有效地解决选举争议，正式的法院规则、规定和程序必须到位。对于村委会选举诉讼应统一适用我国现行审判制度中的特别程序，并进行适当完善，如在起诉期限、审理期限、合议制的审判模式和审理的一审终审等多方面进一步规范和调整，以更适应农村选举诉讼解决的需求，及时、有效地维护村民的选举权利。村委会选举诉讼专案人员和特别程序的适用，均可在《村民委员会组织法》的修订条款中给予确认，这将为保障村民选举权的实现、促进村民自治事业的发展做出重大贡献。

注释：

①徐 勇.中国农村村民自治[M].武汉:华中师范大学出版社,1997.

②胡盛仪疑，等.中外选举制度比较[M].北京:商务印书馆,2000.

③张晓茹.浅议司法最终解决原则[J].河南大学学报(社会科学版),2000，(2)：71-73.

④詹成付.选举权利与司法救济[M].北京:中国社会出版社,2007.

⑤龙宗智.上帝怎样审判[M].北京:中国法制出版社,2000.

⑥陈翠玉.论村民选举权的诉讼救济[J].理论与改革,2007，(5)：135-137.

⑦朱中一.村委会选举规则渊源的重构[J].湖北行政学院学报,2010，(1)：41-46.

⑧杨 涛.村民选举权亟待司法保障[J].政府法制,2008，(9)：54.

责任编校：裴媛慧，孙咏梅

OntheJudicialReliefofRighttoVoteofVillagers

WANG Chang-ping1，SUN Lei2

(1.School of Law, Southeast University, Nanjing 211189, China; 2.School of Law, Qingdao Univevsity, Qingdao 266071,China)

The realization of villagers’ right to vote not only depends on improving security and system of protection legislation, but also depends on the availability of timely, fair and effective relief. In fact, when the right to vote was infringed by bureaucratic apparatus, social organizations and other subjects, the villagers cannot get judicial relief immediately. The loss of judicial relief mechanisms for villagers’ right to vote has restricted the further development of the rural electoral system. Alteration of The Organic Law of Villagers Committee is an opportunity to introduce judicial relief mechanism into village elections. This is not only the theory of the existence of strong demand, more autonomy and rights of villagers to maintain the advocates. Judicial relief of the right to vote is imminent.

right to vote; judicial relief; election lawsuit

2010-05-20

王长平，男，山东邹城人，硕士，研究方向为宪法学、行政法学。

D921.2

A

1007-9734(2010)04-0139-05