加强高校专项资金内部审计工作的思考

唐玉平，曹永模

（1.北京物资学院纪监审办公室，北京市101149；2.北京市教委审计处，北京市100031）

加强高校专项资金内部审计工作的思考

唐玉平1，曹永模2

（1.北京物资学院纪监审办公室，北京市101149；2.北京市教委审计处，北京市100031）

加强高校专项资金内部审计工作，规范高校专项资金管理和使用，提高高校专项资金支出的科学性和有效性，是一项非常重要的课题。但由于专项主管单位沟通机制缺乏、专项评审不够充分、专项资金拨款时效性差、专项执行单位或专项负责人认识不到位、内控制度不健全、专项绩效考评机制不完善，导致我国高校专项资金管理与使用中挤占与挪用、重复申报与重复建设、基建设施预算申报与执行现象普遍，突击花钱、资金转移问题严重。为加强高校专项资金内部审计工作，强化高校内部控制与监督机制，建议完善管理制度，掌握相关规定，切实做好内审工作；改进审计方法和审计手段，发挥内审的过程控制功能；充分发挥内审特点和优势，科学定位内审职能；进行风险导向审计，充分发挥内审的预防功能；强化专项资金全过程监督意识，实现内审“转型”。

专项资金管理；内部审计；难点；对策

近年来，高校专项资金支出占预算资金比重日益加大，高校教学质量、科研能力、学科综合水平显著提高，但高校专项资金管理和使用中仍然存在很多问题，制约了专项资金效益的发挥。规范高校专项资金管理和使用，提高高校专项资金支出的科学性和有效性，成为摆在我们面前的一项重要课题。而加强内部审计在高校专项资金管理中的作用与方式研究，对于提高高校专项资金支出的科学性和有效性，具有重要现实意义。

一、高校专项资金的特点

高校专项资金是由政府相关部门和高校安排下达的除基本支出以外的具有指定项目和用途的资金，包括高校修购专项资金、科技三项费用、科研专项资金、重点学科建设专项资金、重点实验室建设专项资金、课程建设专项资金等。[1]

与其他资金相比，专项资金具有来源广、政策性强、专项申报、专款专用、时效性强等特点。同一性质的专项资金可分为不同的大类，如根据经费来源不同，科研课题经费可分为国家级课题、省级课题、校级课题等，而同一类别的专项资金又可分为不同的项目，如经济类院校实验室建设中有金融实验室、财政实验室、会计实验室等。不同性质的专项资金具有不同的管理办法，如横向课题、纵项课题、合作科研项目等，即使专项资金项目性质相同，其经费使用细则也有所区别。同时，专项资金使用又具有很强的实效性，即部分项目资金必须在规定时间内花完，否则财政收回；而且资金的使用具有很强的政策性，必须按照申报批复的项目范围和内容严格执行，不得随意更改项目性质或支出非本项目的内容，即专款专用等。

高校专项资金的特点增加了专项资金管理的难度，导致专项资金预算执行随意性大，专项资金管理及核算复杂，专项资金审计难度加大。一般来讲，高校专项资金的项目建设与管理应包括项目的申立、论证、审批、实施、验收等五个环节。各环节执行的合法性、合规性、真实性、效益性，决定着专项资金使用效益的发挥。

二、高校专项资金管理与使用中存在的问题

目前，部分院校和很多项目负责人对于获得财政专项资金支持，存在认识上的误区，认为“专项资金是‘政府’给的钱”，不要白不要，且“数目越多越好，金额越大越好”。结果导致部分院校和个别项目负责人在专项资金申报、立项环节上，脱离专项资金申报原则，不是去申报那些最棘手、最需要专项资金解决的项目，而是冥思苦想哪些项目最容易申报成功，哪些项目文本资料最好准备，千方百计在申报文本上下功夫，导致重申报、轻管理、轻实际等现象。此外，专项资金在评审、资金拨付、绩效考核阶段也不同程度地存在这样或那样的问题，致使专用资金使用过程中存在很多问题，严重制约专项资金效益的发挥。

1.专项资金挤占、挪用现象较为普遍。专项资金必须专款专用，严格按照预算批复要求使用，严禁挪作他用。而在实际使用过程中，许多院校和项目负责人认为，财政拨款中基本经费是“自己的”，可较为宽泛随意地使用；而专项资金则不是“自己的”，[2]绝对要“用足用好”，决不能让好不容易申请到手的专项资金花不完再上缴。因此，对于专项资金的使用“能挤则挤、能挪则挪”。一旦项目执行完毕还有余额，便会把与项目无关的费用放到项目里报销，以达到不上缴余款的目的。更有甚者，如少数基建修缮项目，本来是工程竣工后经审计发生了审减额导致项目有结余，项目负责人却非要站在学校小团体立场上，拜托审计部门缓出报告，想方设法再让施工单位干些项目范围之外或与本项目无关的修缮、维修项目，以达到不上缴专项资金余额的目的。

2.专项突击花钱与资金转移问题严重。由于专项资金具有时效性，且有些专项下达时间较晚，经常在年度快要结束时才下达批文和拨款额度，导致当年预算资金用款计划多数来不及实施和使用，为达到上级部门支出进度的要求，很容易导致突击花钱问题。有些项目负责人以单位名义将资金以表面合理的方式转移到外部“合作”单位账上，或提前支付工程进度款，或草拟假合同，以达到提前支款的目的，等期限一过再转回来慢慢使用。适应这种突击花钱的需要，社会上产生了一些“合作”单位，按照客户要求开具一些非真实用途的发票，协助客户报销发票。此外，还出现了许多卖假发票和真发票的个人或单位，共同帮助客户解决“花钱紧迫”问题。[3]作为校内一级的财务监督部门，由于存在预算执行进度考核要求，也就自觉放松了监督要求，只求票据表面合法、合规就过关了。

3.专项资金存在重复申报和重复建设现象，造成专项资金浪费。目前，各高校科研项目根据来源不同，可分为许多大类，如纵向项目、横向项目、科研创新平台、校级项目、国际合作项目等。经费主要来源于国家各部委、国内一级行业协会（学会）、各省市哲学社会科学规划办公室、市教委和学校上级主管单位、企事业单位、兄弟院校、青年科研基金等。这些经费来源单位因行政隶属不同，各自为政，且缺乏信息沟通，各口下达的科研任务书，部分项目内容、实施目标几乎一致，为各项目负责人多口重复申报提供了方便，而且很容易获得成功，造成专项资金浪费。同时，因专项申报由校内各行政部门、各教学单位、各教学团队、各科研个人自行组织，导致各项目负责人申报专项时，只能站在单位局部、某特定项目或个人利益基础上报送申报材料，如果学校一级不能进行宏观调控和统筹，那么申报成功的专项资金只能为学校的局部、某特定项目或个人利益服务。特别是一些用专项资金购置的设备，如计算机、摄像机、照相机、扫描仪等大型电子设备，多个项目需要，多个项目申报，购置后如学校一级不能很好地进行资源整合，就会导致资产重复购置，资产闲置，设备利用率低下。此外，部分基建修缮项目或类似项目也存在类似的重复申报、重复建设现象。

4.基建设施预算申报与执行脱节，出现“两张皮”现象。为达到申报获得更多专项资金的目的，部分院校在时间紧、基建工程前期准备不足的情况下，匆忙进行预算向财政申报某些基建修缮项目专项资金。而获得财政评审批复后，由于对该项目缺乏深入细致的实地考察，未认真进行可行性研究，预算编制较粗，尤其是一些经过招投标形式的基建修缮工程，招投标往往流于形式，实际竣工结算内容与工程预算招投标风马牛不相及，导致基建修缮预算申报与执行严重脱节，出现“两张皮”现象。另外还有一些基建修缮项目，原本是学校自有资金垫支开工的项目，下一年度也要根据施工及竣工结算内容重新申报专项向政府要钱，补办招投标手续，存在先斩后奏、本末倒置现象。

5.专项资金使用缺乏有效监督和绩效考评机制。专项资金管理环节缺乏有效的监督和绩效考评机制，不能“跟踪问效”，无法确保资金支出经济、高效、有效，成为制约专项资金使用效益发挥的又一因素。目前，大部分财政专项实行的都是项目负责人制，由项目负责人对项目立项、经费使用及项目所形成的资产和成果进行全程管理。就每个专项而言，尽管专项申报文本中有经费使用计划或合同书，但这个计划或合同书是由项目负责人或项目团队按照上级政府、科研基金组织或企业要求制定的，财务部门、审计部门并未参与其中，且申报成功并取得专项经费后，也主要由项目负责人负责专项资金管理与经费使用，在这种情况下，财务部门只是进行简单的报销工作，集中进行日常会计核算，控制每个项目的总体经费或总体经费明细不超支，审计部门也只是根据相关经费支出规定，审计经费支出的合法性、合规性，而对专项经费筹集、运用、耗费等整个运作过程缺乏了解，[4]无法合理有效地管理和监督专项经费的使用。至于专项资金使用绩效考评工作，更是存在很多问题，如项目负责人自己找专家进行项目结题鉴定，用其他项目成果充当本项目成果，考评组碍于情面不能坚持原则等。

三、高校专项资金管理与使用问题形成原因分析

高校专项资金管理和使用问题形成的原因是多方面的，概括起来主要有以下几点：

1.专项主管单位缺乏有效沟通机制。国家各级专项单位在下达任务书时，各自为政，缺乏沟通与协调，导致各专项研究内容多有重复。

2.专项主管单位对专项评审不充分。在专项评审时，主管单位主要以申报资料为依据，因缺乏实际调研或评审人员业务素质不够高，造成专项评审结果与实际情况不符。

3.专项资金拨款时效性差。财政预算时间较长，导致专项资金拨款时间较晚，个别专项没有足够时间进行有效实施和执行。

4.专项执行单位或专项负责人认识不到位。由于对专项资金在认识上存在偏差，导致专项资金申报和使用比较随意。

5.内控等相关制度不够健全完善。尽管针对专项资金管理和使用有一些制度规定，但对于一些细节仍然缺乏明确要求。

6.专项绩效考评机制不够完善。有的专项主管单位缺乏具体而规范的专项绩效考评标准，有的专项主管单位缺乏细化的考评要求和程序，有的考评组对考评标准把握不严。

四、专项资金管理和使用中内部审计面临的难点

高校内部审计是高校内部控制及监督体系重要的组成部分，是促使单位内部科学、高效管理的一个重要环节，在规范学校管理、防范风险、提高经济效益等方面起着不可替代的作用，因此在专项资金管理和使用中应充分发挥内部审计的作用。然而，其具体实施还面临许多难题，主要有：

1.相关制度、规定不够完善，专项资金审计依据不足。高校专项资金管理和使用规则、制度体系是专项资金管理和使用的依据，是确保专项资金发挥应有效益的前提。目前财政专项资金拨付、使用中普遍存在的挤占、挪用、损失浪费、效益低下等问题，其根本原因在于体制上不完善、制度上不健全、运作上不规范。有的专项资金缺乏严密规范的管理制度，有的管理制度形同虚设，不能起到应有的作用，有的管理制度在资金安排和分配上缺乏科学、公开、公正、公平的操作程序，有的资金条块分割、多头管理等。正是由于一些高校专项资金管理制度体系尚未建立健全，缺乏具体而行之有效的专项资金管理办法，特别是专项经费管理内控制度跟不上形势发展的需要，内部审计相关法规建设明显滞后，导致高校内审人员开展专项资金内部审计时，无法可依，无章可循，无法保证审计结论的落实。[5]

2.“软性”支出难以把握，真实性和有效性无法全面核实。因缺乏具体而行之有效的专项资金管理办法和专项经费支出标准，审计部门对专项中的“软性”支出很难把握，无法全面核实专项资金支出的真实性和有效性，增加了内部审计工作的难度。

3.内审资源有限，专项资金审计方法和手段有待改进。目前，各高校内审水平参差不齐。部分高校审计部门与其他部门合署办公，内审人员数量少，业务不够精，能力不够强，难以满足迅速发展的内审工作的需要。审计资源明显匮乏，内审人员不仅要开展预算执行审计、经济责任审计、基建与修缮工程审计，对一些事项进行审计调查，还要承担学校几十或上百项财政专项审计任务。而且，许多事项的发生都具有隐蔽性，采用传统审计方法和手段已经很难发现问题，这就要求对原有审计方法和手段进行改进，提高专项资金审计的效率与效果。

4.内审独立性、权威性较差，专项资金审计难以向深层次发展。独立性是审计的基本特征之一，是内部审计工作的灵魂。但从高校内部审计的实际看，部分高校审计机构没有独立性，即使有的高校机构独立，内审人员的职务升迁、岗位聘任、年底考核，也都要由其他各部门管理层来进行评定，内审人员承担着巨大的压力，结果导致内审人员出于自身利益考虑，在专项资金审计中，该说的不敢说，该做的不敢做，不愿揭示舞弊行为。此外，在对一些专家级行政领导负责的专项进行审计时，存在迫于其威望和行政压力，不敢给予客观、公正评价的现象。再加上内审只有建议权，没有处置权，权威性不够，如果领导不重视、不支持，内审在学校内部的地位就比较低，专项资金审计就只能流于形式。

5.内审全程参与机制尚未形成，专项资金审计监督缺位。专项资金主要来源于政府拨款、上级拨款、自筹资金、社会捐赠款等。投入渠道和方式不同，对所投入专项资金提出的审计要求也不同。然而在实际工作中，由于内审全程参与机制尚未形成，内审人员不能参与项目前期申报及绩效考核工作，对专项经费筹集、运用、耗费等整个运作过程缺乏了解，监督也只能局限于财务票据表面的合法化、合规化，无法对专项资金使用的科学性、效益性进行深层次监督。

五、加强高校专项资金内部审计工作的举措

1.完善管理制度，掌握相关规定，切实做好内审工作。首先，应完善相应的专项资金管理制度与办法，对各类专项资金的申报和立项程序、专项资金立项后的审批和使用、专项资金的监督机制以及绩效考评原则和办法等方面内容，尽可能作出详尽的规定，使专项资金从申请到使用直至使用后产生效益的评价，有章可循，有规可依。同时，内审部门也要加强内审法制化、制度化、规范化建设，内审人员应熟悉并掌握各类专项资金相关规定、管理办法及使用要求，以过硬的基本功来开展专项资金内审工作，提高内审工作质量，确保内审工作不走过场。

2.改进审计方法和审计手段，发挥内审的过程控制功能。科学合理的审计方法和审计手段是有效发挥内审功能的必要保证。在高校内审资源匮乏的情况下，开展好专项资金审计要努力做到以下几点：（1）选准项目。每所高校每年获批的专项资金项目少则几十项，多则几百项，内审人员要充分考虑现有审计资源条件、审计人员经验和能力、审计成本等因素，选准项目。审计选项时，要权衡利弊，统筹兼顾，突出重点。一定要与财务部门沟通，重点选择一些政策性强、易受学校师生关注、项目内容相似、年年申报、容易出现问题、简单可行、易于操作和评价的重点财政专项资金。这样，不仅能节省审计资源，也能及时发现问题，尽早整改，取得事半功倍的效果。（2）广泛使用审计调查手段。审计调查可极大地节约审计资源，提高审计效率，增加审计可信度。（3）采取多重结合法。专项资金审计要与专项调查、财务收支、经济责任审计或其他审计项目有机结合，以便从多角度、多层次发现、跟踪线索，查证事项。

3.充分发挥内审特点和优势，科学定位内审职能。尽管独立性较差、权威性不够，严重制约了审计工作的深层次发展，但高校内审也有其自身的特点和优势，是外部审计无法替代的。内审机构作为本单位的职能部门，熟悉本单位经济活动和管理情况，能及时发现专项资金中的问题，有针对性地提出意见和建议；内审工作具有时间上的及时性和经常性，既可进行事后审计，也可进行事前、事中和跟踪审计；内审可以把多重审计和审计调查结合起来，提高审计效率和质量；内审具有审计范围的广泛性及内向服务性特点，有利于推动学校建立并完善内部管理制度，[6]适应新形势发展的需要。高校内审人员就是要充分利用内审特点和优势，找准定位，有目的地开展专项资金审计，紧紧围绕“从制度上和管理上揭露分析问题，维护专项资金的安全完整，促进建立专项资金支出预算，完善专项资金管理制度”的审计目标，把追踪资金使用效益和相关交易作为审计重点，通过对专项进行“事前控制、事中监督、事后评审”，确保专项资金使用效益最大化。

4.进行风险导向审计，充分发挥内审预防功能。所谓风险导向审计，即根据被审计专项所存在的风险因素、可能发生的风险事故和风险损失，来确定审计方向和审计重点。例如，支出信息的不实、资产的缺失、违反预算开支等，都可能成为引导审计开展的动因。当然，这并不意味着只有风险出现时才去审计，而是要事先根据各种风险分析和预测或某些征兆来计划和实施审计，是有针对性的防止重大风险发生的预防型、增值型审计，有利于帮助项目负责人解决存在的突出问题，通过强管理、防风险、促发展来确保专项合规、合法、有效。此外，导向审计使专项资金的审计切入点由财务账表提高到了宏观和全局层面。通过分析与风险有关的各项可审活动，通过优先排序，确定具体的专项资金开支审计内容。[7]专项资金管理和使用风险主要分布在项目申报、预算编制、支出内容和范围以及支出标准等方面，内审人员应对这些方面给予更多关注。

5.强化专项资金全过程监督意识，实现内审“转型”。内审是高校内部控制的重要组成部分，是在一个单位内部对各种经营管理活动和控制系统所进行的独立评价，是实现内部控制目标的重要手段。实践证明，内审要真正服务于学校，肩负起对学校内部经济活动进行监督和评价的职责，为规范学校管理、防范风险作出一定成绩，要求内审人员既要熟悉国家法律法规和经济改革的方针政策，又要熟悉学校经济运行情况。因此，内审人员要积极参与学校专项立项申报等工作，强化专项资金全过程监督意识。当然，学校各部门管理者也应积极邀请内审人员参与学校专项立项申报工作。只有多方面了解学校专项活动开展情况，熟悉专项来龙去脉，内审人员才更有发言权，才能更为客观、公正地进行评价，发现专项资金使用、控制方面存在的问题，提出有效的应对措施，更好地为学校专项资金管理服务，实现专项资金使用效益的最大化。

＊本文系中国教育审计学会审计科研课题资助项目“关于内部审计在加强高校专项资金管理中的作用与方式的研究”（项目编号：ZJS20090326）的研究成果之一。

[1]宋海红，张晓玲.高校专项资金管理问题刍探[J].管理科学文摘，2008（3）：124-125.

[2]、[3]齐红.浅析高校财政专项资金管理中存在的问题及对策[J].北京工商大学学报（社会科学版），2007，22（6）：63-66.

[4]周斌.我国高校科研经费财务管理现状及其改进对策[J].教育财会研究，2009，20（6）：47-51.

[5]陈俊忠.高等学校内部审计缺陷及功能创新[J].事业财会，2008（1）：46-48.

[6]黄贤东.论加强高校内部审计[J].扬州大学学报（高教研究版），2005，9（2）：30-33.

[7]马军.高校内部审计在反腐倡廉建设中的作用[J].教育审计，2010（2）：45-47.

责任编辑：陈静

Abstract:Strengthening the internal audit for special purpose fund in collages,standardizing the management and usage of that kind of fund and making the expenditure to be more scientific and efficient is very important for us to make research on. But because there are some problems with the internal audit,such as the lack of communication system,the not enough audit, the not improved performance evaluation system,and so on.And these problems lead to the misuse,redundant application, redundant construction,concentrated expenditure and capital transferring.To strengthen the internal audit for special purpose fund in collages,first,we should strengthen the internal control and the supervision system,improve the management system, fully understand related regulation and do a better job in internal audit;second,we should make innovation in the method and means of audit and give full play to the role of internal audit in controlling;third,we should take advantage of the feature of the internal audit and scientifically determine the position of the role internal audit plays;fourth,we should take the risk of the orientation and give full play to the role of internal audit in preventing;and fifth,we should strengthen the conscious of supervision during the whole process of implementing and realize the"transformation"of the internal audit.

Key words:special purpose fund management；internal audit；dilemma；countermeasures

Some Considerations on Strengthening Internal Audit for Special Purpose Fund in Collages

TANGYu-ping1and CAOYong-mo2
(1.Beijing Wuzi University，Beijing101149，China；2.Beijing Municipal Education Commission，Beijing100031，China)

F239.66

A

1007－8266（2010）12－0070－04

唐玉平（1962-），女，江苏省泗洪县人，北京物资学院纪监审办公室副主任，高级会计师，主要研究方向为审计；曹永模（1955-），男，安徽省来安县人，北京市教委审计处处长，高级审计师，主要研究方向为审计。